“窮人教育學”：從政策理想走向政策實施的若干思考

　　2007年教師節前夕，溫總理在北京師范大學又一次強調了“讓所有貧困家庭的子女都能上學，真正享有受教育平等權利”的“窮人教育學”觀點，從本質上闡釋了社會主義教育的核心價值理念。總理的“窮人教育學”，不諱言“窮人”的存在，直面“教育發展不均衡”的客觀現實，提出了“希望教育部門、學校和老師更多關注貧困家庭和孩子”的要求，充分體現了國家領導人的平民情懷，凸顯出國家致力于教育均衡發展、實現教育公平的信心與決心。
　　但是，在全國范圍內實現教育均衡發展，全方位實現教育公平的目標，還要求我們必須把美好的教育政策理想化為可操作的教育政策過程，總理的要求才能化為“窮人都能接受平等教育”的宏圖，才能使“教育公平”福祉惠澤千家萬戶。因此，從政策學意義上講，總理的“窮人教育學”是對各級有權制定教育政策的決策者們提出的要求，是對全體教育工作者提出的殷切希望；同時，總理的“窮人教育學”也指明了我國教育政策進一步“向‘弱勢群體’傾斜、向‘落后區域’傾斜”的政策導向。
　　充分理解“窮人教育學”的內涵，才能有效地把握教育政策過程的方向；而如何制定、實施針對性的教育政策，把總理的要求落到實處，實現教育公平的政策理想則是各級教育主管部門、每個教育工作者在新時期教育工作中都必須認真思考的問題。
　　一、增強“窮人教育學”意識，盡快將“窮人教育學”涉及到的問題列入各級政府教育決策的政策議程
　　當今中國，種種歷史原因、客觀因素綜合促成的“窮人”群體還為數不少。這些群體不僅包括農村地區數量達9億之眾的農民（特別是邊遠地區的農民），還包括城市人群中的下崗失業人員、低保家庭，也涉及到游離于城鄉之間人數已達到2億的流動農民工群體。這些“窮人”群體子弟在接受各級各類教育的時候已經形成了一個數量較為龐大的“弱勢群體”，由于家庭經濟條件的制約，他們中的絕大多數在接受教育過程中已經和正在經歷“區別對待”。改革開放以來，我國教育事業得到了歷史性的發展，但全國范圍也出現了較為嚴重的教育發展不均衡問題。深刻反思，其中固然原因多多，不一而足，但是相當一部分地區的教育主管部門、學校曾經不知不覺地奉行了“富人優先”、“金錢至上”的“富人教育學”的政策思維卻是最重要的原因之一。現實中，城鎮的教育較之鄉村教育、東部教育較之西部教育都可謂“不可同日而語”；同一區域內，無論城鄉也都存在著學校之間的巨大差異，幾乎任何地區都有一批舉全區之力打造的“重點學校”，也有一批勉強維持的“薄弱學校”。“有錢就能享受優質教育資源”的“富人教育學”已經成為部分地區的政策導向，高收費、亂收費正在把眾多的“窮人”孩子拒之于各級各類學校門外。究其本質，一些地區教育管理相關人員心中缺乏“窮人”情懷，在地方教育政策過程中缺乏“窮人教育學”意識，其結果只能造成教育政策行為中對“窮人群體”漠然視之，只能距離教育公平的目標漸行漸遠。因此，落實總理的新要求，我們必須增加“窮人教育學”的政策意識。
　　增強“窮人教育學”意識，各級教育主管部門、各類學校就應“令行禁止”，徹底改變“認錢不認人”的“富人教育學”做法，將各級教育政策行為統一到教育事業的公益性與教育公平的高度上來。“窮人教育學”不僅應成為各級教育政策決策的理念，更是全體政策制定、執行者的責任。這種理念、責任化成具體的政策行為就應該全力解決作為“窮人”的弱勢群體子女接受教育（包括優質教育、高等教育）的現實需求上，化為“讓所有的孩子都能圓上學夢”的目標。
　　增強“窮人教育學”意識，各級政府就應將“窮人受教育”的問題盡快納入到政策議程中。眾所周知，任何一個地區所具有的財力資源、解決社會問題的能力總是有一定限度的，任何決策者面對的教育發展問題也是日趨增多、日漸復雜的。這就要求各級教育決策者在區域發展各式各樣的需求面前，優先考慮“窮人教育學”的問題，實施政策傾斜，把窮人教育問題的解決盡快納入到政策議程中。這樣才能避免“窮人教育學”口號化，也才能為問題的真正解決奠定良好的基礎。
　　因此，如何理解總理“窮人教育學”內涵，增強“窮人教育學”意識，關系到政策議程的確立，是我們政策落實中首先要考慮的問題。
　　二、客觀分析“政策問題”，確立消除“窮人”子弟接受平等教育諸多障礙的政策目標體系
　　概而言之，“教育政策問題”是各級政府列入議事日程、必須解決的問題，是關乎教育發展、社會和諧最重要的問題。“窮人”接受教育的問題，之所以能成為也必須成為各級政府面對的重大政策問題，一方面固然在于國家領導人的高度重視，另一方面也在于“窮人”子弟接受教育正面臨著越來越大的障礙的客觀現實。我們必須客觀分析“窮人”子弟教育問題產生的歷史原因，認真研究“窮人”子弟受教育現狀，把握政策問題發展的趨勢，既要弄清全局范圍內“窮人”子弟受教育問題障礙的原因、背景、發展變化規律，更要立足特定區域，對政策問題表現出來的態勢進行剖析和研究，從而做出科學的預測分析，為確立科學合理的政策目標奠定基礎。
　　我國幅員遼闊，教育發展不均衡，不同區域、不同層次的“窮人”子弟接受教育的境況、需求各有不同。可以說，“窮人教育學”要解決的問題是一個牽涉到眾多社會因素的大問題。所以，貫徹“窮人教育學”的政策目標具有復合性，是多目標的有機結合體。我們在考慮“窮人”教育問題的解決時，政策目標的確立應首先考慮教育公平的總目標，還要著眼整體、全面運籌，照顧到不同情況“窮人”群體的教育需求，分別確立針對性的子目標，總目標、子目標要協調一致、相輔相成；與此同時，從時間上看，“窮人教育學”的目標顯然不是一朝一夕能夠實現的，這也要求我們必須理清思路，實事求是，結合本地實際實施針對性的突破，明確近期、中期目標，形成向“窮人”傾斜的長期政策規劃，從而全面建立“窮人教育學”有效落實的政策目標體系。
　　“窮人教育學”政策目標的確立是解決“窮人”受教育問題的第一步，是各級政府落實政策的邏輯起點，政策目標的適切程度直接關系到未來“窮人教育學”的落實效果。因此，如何準確合理地確立本區域相關政策目標體系，也是政策落實中必須認真對待和思考研究的另一個問題。
　　三、科學設計政策方案，完善“窮人”接受教育的配套政策措施
　　“窮人”接受教育問題的解決，涉及多個領域，存在多種路徑。不同地區“窮人教育學”政策制定實際上是一個決策過程，是在多種方案中進行選擇的過程。科學設計“窮人教育學”的政策方案，就是為決策部門最終確定可行性政策奠定基礎，是“窮人教育學”政策制定的中心環節。
　　科學設計政策方案，就要求各地在考慮政策實施的方案時，不僅要提出“窮人教育學”落實的原則、方針，還要集思廣益，盡可能地設計出能夠實現政策目標的多種方案，更要講求政策方案具體化，確立本區域本部門落實“窮人教育學”的具體途徑、措施和手段，制定出機構設置、人員配備、物資經費等保證措施，保證政策方案的針對性、可行性和可操作性。
　　科學設計政策方案，還要求我們注重“窮人教育學”各相關政策的整體性、相關性，形成配套的政策體系。我們前面已經分析到“窮人教育學”政策目標是一個多層次的目標體系，而這些目標的實現無疑需要若干配套的具體政策措施，形成一個相關的政策體系。沒有配套的政策措施，僅僅靠出臺一兩個政策是不可能解決不同原因形成的不同“窮人”群體所面臨的眾多教育難題和教育尖銳矛盾的。例如，從地域角度講，我們應進一步建立向農村傾斜的教育政策，逐步縮小城鄉差距，解決貧困農民子弟受教育問題；從人群角度講，我們應進一步完善向弱勢群體傾斜的教育政策，解決幾千萬流動兒童、留守兒童、殘障兒童的受教育問題；從教育資源配置上，我們應進一步建立向薄弱學校傾斜的教育政策，首先實現區域內部中小學校均衡化；我們還應在農村義務教育階段“免費”、對貧困生實施“兩免一補”的基礎上，完善農村普通高中貧困學生的資助機制；等等。
　　
　　當然，我們建立“窮人教育學”的政策體系，不是零起點。黨中央、國務院在促進教育均衡發展、逐步實現教育公平方面做出了重大決定，各地也探索形成了較多的經驗措施。以新修訂的《中華人民共和國義務教育法》、溫總理的“窮人教育學”為代表的國家層面的法規政策應成為科學設計政策方案的指導，而各地業已形成的政策文件也應及時完善成為未來“窮人教育學”政策體系不可或缺的部分。
　　總之，“窮人教育學”政策目標的實現，需要完善的教育政策體系作基礎，需要形成配套的政策措施。這些措施相互依存、相互補充，才能充分發揮政策的整體功能。這也是我們落實政策過程中始終應重點考慮的問題。
　　四、扎實落實相關政策，以積極主動的政策執行贏得教育均衡發展的實效
　　同其他教育政策一樣，“窮人教育學”政策目標的實現，最終取決于扎實主動的政策落實，取決于包括全體中小學教師在內的政策執行人員的辛勤工作。
　　有效落實“窮人教育學”的相關政策，要求我們政策相關人員要站在更高的視野審視“窮人”教育學的意義，真正明確教育平等是社會公平的基石，“讓窮人的孩子上得起學”則是教育公平的體現。惟其如此，才能真正尊重教育政策的權威性、合法性，忠實執行相關教育政策，迅速、準確地化解本地區“窮人受教育”中的主要矛盾，提供政策落實必需的充足的政策資源，避免以往政策過程中“以口號落實政策”的情況出現。
　　有效落實“窮人教育學”的相關政策，還要求各地因地制宜，創新教育政策的執行環節。很顯然，國家層面的相關法規往往具有全局性、指導性的意義，不可能面面俱到，詳細具體，更不可能替代各地的實際情況搞“一刀切”。這就要求各地有關部門、有關人員把握本地“窮人”子弟受教育的突出問題，從本地實際出發，以主動精神創新政策執行的手段、方法和途徑，保證“窮人教育學”政策在本地區獲得最大效益。
　　有效落實“窮人教育學”的相關政策，關鍵在于政策執行的實效性。“窮人教育學”政策執行的結果應該使教育逐步走向均衡發展，應該使所有“窮人”的弱勢群體都有學上，進而和所有的孩子一樣能夠平等地享受現有的優質教育資源，應該使“窮人”子弟在教育過程中平等地接受教育。總之，政策的實效性在于辦“傾斜”于“窮人”的教育，面向“窮人”的教育，在于辦包括眾多“窮人”在內的廣大人民群眾滿意的教育。
　　“窮人教育學”的偉大實踐是一個漸進的過程，也無疑是一個充滿困難和挑戰的漫長過程，這個過程恰是“窮人教育學”政策制定、執行的過程。只要各有關部門、人員用心思考，讀懂“窮人教育學”的豐富內涵，認真踐行“窮人教育學”政策，“窮人”接受教育問題將逐漸得到圓滿解決，教育公平的政策理想也必將在我國得以全面實現。
　　（作者單位：中央教育科學研究所）