農村地區“教師教育邊緣化”問題的政策分析與建議

　　農村地區教師教育工作在農村教育發展中應該處于優先發展的重要地位。近年來，國家對農村教育的高度重視使得我國農村地區教師教育正處于一個歷史性轉折時期。2003年第一次全國農村教育工作會議召開后，黨中央國務院把農村教育擺在了國家發展戰略更加重要的位置；黨的十六屆六中全會把“堅持教育優先發展，促進教育公平”作為教育發展的基本方針，促進教育公平向農村教育傾斜成為教育政策的重要趨向。正如周濟部長所言：最重要的是抓農村的教育，抓農村的教育本身就是抓公平。在農村教育備受關注的背景下，作為“農村教育第一資源”的農村中小學教師的整體素質已經逐步成為影響農村教育發展最為關鍵的因素之一。
　　與此同時，素質教育的全面實施對農村教師提出了更高的要求，社會主義新農村建設、農村義務教育保障機制全面建立為農村教師教育的發展提供了空前的條件保障，農村教師整體提升面臨著前所未有的發展機遇。
　　但是，我們也應該清醒地看到，作為農村教育事業的工作母機，農村地區教師教育在新形勢下也面臨著新情況、新問題。從政策過程的角度審視，最突出的問題則是農村地區出現了“教師教育邊緣化”現象，體現在教師教育政策在執行過程中被忽視、扭曲的傾向。
　　農村地區教師教育工作的推進過程就是國家相關政策的執行過程。顯而易見，政策執行過程被忽視、扭曲就意味著農村地區教師教育被置于邊緣狀態，意味著“農村地區中小學教師實施素質教育水平不高、能力普遍有所欠缺”問題未能也不能得到有效解決，意味著全面提升農村地區中小學教師專業素質的政策目標成為空話。長此以往，勢必會對農村教育的發展、素質教育的全面推進，乃至于小康社會的構建產生極大的負面影響。
　　
　　一、農村地區“教師教育邊緣化”問題的基本表現
　　
　　1.高等院校：教師職前培養中“去農村化”問題凸顯
　　隨著教師教育開始進入“提升層次”的新時期，農村地區原有的師范院校大多已經“提格升位”，主要面向農村中小學師資培養的“中師”、“師?！币呀洸粡痛嬖?，經過合并升格之后的“師范院?！焙翢o例外地向“綜合化”發展，相當一部分師范院校辦學定位模糊，工作重心聚集在非師范專業的拓展上，教師教育“邊緣化”、“去農村化”現象十分突出。隨著教師來源多元化政策實施，綜合大學參與教師教育，但參與面向農村的教師教育動力不足，師范生規模削減，優勢衰減，正在逐步遠離基礎教育、農村教育。
　　總體看，當前教師職前培養中“去農村化”非常嚴重，面向農村培養師資的院校減少，培養模式單一，教師專業教育弱化，而且師范與非師范培養方案趨同，培養“教師”特別是農村教師的目標不明。加之，農村地區師范生生源質量下降，畢業生普遍不愿去農村地區任教，“不得不”去農村的除了出于“無奈”、農村教育思想淡漠外，在鄉土教育、實踐環節也都存在著較大的差距，面向農村地區教師培養的教師職前教育實際上處于若有若無的邊緣狀態。
　　教師職前培養的“去農村化”傾向，反映了農村地區教師教育工作起始環節就已經遭受“邊緣化”待遇，也為農村地區教師教育職后培養的“邊緣化”打下了伏筆。
　　
　　2.農村教師：“逃避”在職“非學歷”培訓問題滋生
　　農村中小學教師目前主要參與“學歷進修培訓”和“非學歷培訓”兩種不同內容的教師教育。應該說，國家開始實施“中小學教師繼續教育工程”以后，農村中小學教師大多都接受了一輪的培訓。隨后，國家又實施了新課程培訓、“全國教師教育網絡聯盟計劃”以及“中小學教師教育技術能力建設計劃”等“非學歷培訓”，對農村教師的培訓規模不可謂不大。但是，在“學歷進修”和“非學歷培訓”問題上，農村中小學教師“冷”“熱”分明：對于“學歷進修”都往往是“心甘情愿、趨之若鶩”，而對待“非學歷培訓”則表現出“敷衍了事、消極應付”。特別是農村中小學教師學歷絕大多數達標之后，參與教師教育的積極性日趨低下，越來越多的人選擇“逃避”的方式。
　　教師教育如果被作為政策對象的農村中小學教師“邊緣化”，不能全心全意地參與其中，相關政策目標落空恐怕是不可避免的。
　　
　　3.培訓機構：形式主義的“走過場”式培訓普遍
　　當前，農村地區的教師培訓工作主要由縣級教師進修學校與獨立設置的教育學院承擔。隨著相當一部分教育學院并入非師范高?；蚋臑楦呗氃盒?，農村中小學教師的繼續教育工作就越來越多地由縣教師進修學校承擔。而無論是目前尚獨立存在的教育學院還是縣級教師進修學校，都面臨著“財政支持持續減少”的巨大的生存危機，于是其工作重點都熱衷于“成人學歷”教育，教師培訓沒有擺到應有位置，農村地區教師培訓工作不同程度地被削弱。據調查，縣級教師進修學校進行的教師培訓工作，一般都是上級“壓”下來的任務，例如新課程要求的教師培訓。教師進修學校在教師培訓中動力不足、能力有限，因此，“隨意而為”成為農村教師培訓中最突出的特征，更多的情況或是請“專家”上課或是照本宣科，“走過場”十分普遍。
　　農村教師教育政策的主要執行部門的中心工作“走過場”，集中折射出農村地區“教師教育邊緣化”的現狀，也預示著教師教育政策落實效果不良的必然結果。
　　
　　4.地方教育行政部門：繼續教育“無用論”思想抬頭
　　地方教育行政部門，特別是直接負責農村中小學教師教育管理的縣級教育行政部門對新形勢下的教師教育工作重視不足，有的對本區與中小學教師“低標準”的學歷達標率津津樂道，認為“學歷達標教師就是合格教師”，教師繼續教育可以“告一段落”；有的則把農村教師繼續教育看成是純粹的教師個人行為，對教師的繼續教育要么采取不支持、聽之任之的態度，要么采取“不給時間、不給報銷費用”的辦法禁止教師參與培訓以“顧全大局”；還有的教育主管領導認為教師繼續教育是一次性終結的，“沒有必要大規模地組織”。
　　地方教育行政部門的種種做法，使農村地區繼續教育“取消論”、“無用論”占據上風，已經取得合格學歷的農村中小學教師大多不愿參加教師培訓，學校領導也不愿組織教師參與相關培訓活動，在這種情況下，農村教師培訓部門有效落實相關繼續教育政策要求，恐怕也是“勉為其難”的事情。
　　農村地區教師教育政策執行的“邊緣化”的種種表現意味著地方在落實相關政策的過程中，淡化教師教育工作，甚至否定或取消政策執行環節，農村地區教師教育工作被排斥在“主要工作”之外，反映了農村“教師教育邊緣化”的現狀，教師教育政策目標無法全面實現。
　　
　　二、農村地區“教師教育邊緣化”問題根源分析
　　
　　從政策執行的角度分析農村地區“教師教育邊緣化”問題，其根源在于相關政策順利執行必需的基本條件的缺失。
　　
　　1.地方教師教育政策制度缺失
　　《中小學教師繼續教育規定》要求：“各級人民政府教育行政部門管理中小學教師繼續教育工作，應當采取措施，依法保障中小學教師繼續教育工作的實施。中小學教師繼續教育經費以政府財政撥款為主，地方各級人民政府教育行政部門要加強中小學教師培訓機構的教師隊伍建設。”國務院《關于基礎教育改革與發展的決定》指出：“完善以現有師范院校為主體、其他高等學校共同參與、培養培訓相銜接的開放的教師教育體系?！薄秶鴦赵宏P于進一步加強農村教育工作的決定》更加明確地要求：加強農村教師和校長的教育培訓工作，構建農村教師終身教育體系，實施“農村教師素質提高工程”?？梢哉f，國家教師教育政策日趨完善，也越來越向農村地區傾斜。問題是，國家任何教育政策的有效實施都需要地方建立起相應的地方教育政策體系，才能將國家層面的政策目標具體化，也才能在國家政策指導下有針對性地解決本區域農村中小學教師教師教育中的問題。
　　
　　目前，地方教育行政部門普遍缺乏中小學教師繼續教育的長遠規劃、保障制度；缺乏國家相關政策的落實制度；缺乏中小學教師繼續教育的約束激勵制度；缺乏長期實現建立農村教師終身教育體系所必需的各種配套制度。
　　地方政策制度的缺失，必然會導致國家政策不能有效落實，造成上下脫節，必然會造成地方農村中小學教師教育無“章”可循。長此以往，必然會形成農村地區“教師教育邊緣化”的問題，政策目標實現成為空話。
　　
　　2.農村地區教師教育政策執行主體缺失
　　按照政策學對教育政策主體的解釋，[1]教育政策的執行主體可簡單地概括為直接或間接參與教育政策執行的個人、團體或組織。在農村地區教師教育政策的執行過程中，縣級教育行政部門以及教師培訓機構（一般為進修學校）就成為具體的政策執行者。然而，眾所周知，在近年來行政體制改革后，縣級教育行政部門一般不專門設立“師訓”主管科室，在這種情況下，農村教師教育政策執行的重擔就“自然而然”地落到了縣級教師進修學校頭上。這樣一來，一方面導致教師進修學校責任擴大化——承擔了不應承擔的“行政職責”；另一方面，當前隨著農村地區教師學歷補償教育基本完成，獨立設置的教師進修學校越來越少，相當一部分已經建成了教育中心、職業教育中心、成人教育中心，有的甚至已經改建成了普通高中，教師進修學校“名存實無”的情況非常普遍。而且如上所述，現實中獨立設置的教師進修學校也大都以辦“成人學歷教育”為主業，農村教師進修培訓已經呈“日漸淡化”之勢。
　　這種情況昭示了政策主體之間沒有清晰具體的責任界限，有關主體沒有很好地履行職責。表面看來，農村地區教師教育“人人有責”，實際上卻表明了政策執行主體缺位。一項沒有責任主體的教育政策無論從理論上還是實踐上都是難于真正落實的。
　　
　　3.農村地區教師教育政策執行必需資源缺失
　　任何教育政策的執行都需要一定政策資源。[2]在農村地區教師教育政策執行過程中，除了地方配套的教師教育政策缺失外，農村地區教師教育政策執行資源還缺乏必需的財力支持，缺乏必要的經費保障。
　　“八五”、“九五”期間，國家一直設立師范教育補助?？?，1986年開始設立師范教育基建補助專款。但2000年后師范教育補助?？钊∠?，基建補助?？钜布磳⑼０l；師范生也從免費到收費，師范院校發展沒能得到持續性的支持，教師教育經費投入不足，院校舉辦教師教育動力不足。
　　在農村地區（例如縣級區域）“以財政撥款為主、多渠道籌措教師培訓機構建設經費的保障機制”沒有形成，縣級教師培訓機構開展中小學教師繼續教育缺乏基本經費來源，絕大多數縣區沒有設立教師培訓專項經費。教師進修學校為了增強“自我造血”功能，才“不得不”竭盡全力爭辦“學歷培訓教育”；相當一部分地區進行繼續教育培訓都要對中小學教師收取一定的“繼續教育費用”，向教師收費可能不違背“多渠道籌集教師教育經費”之政策，但卻折射出農村地區教師教育經費之“拮據”，也從一個側面解釋了教師參與繼續教育培訓積極性不高的原因。
　　
　　4.農村地區教師教育政策執行中監管環節缺失
　　教育政策的監控是教育政策過程的特殊環節，是任何教育政策系統不可或缺的組成部分。但是，農村地區教師教育政策的執行還缺乏專門的監控程序。國家還沒有建立對于舉辦教師教育機構的審核準入機制，對于農村地區現有的教師教育機構缺乏必要的監控管理，農村地區教師教育的質量評估標準和指標體系尚未完善形成。
　　教師教育政策執行情況監管環節的缺失，相關政策在執行過程中遭到誤解、曲解甚至濫用或抵制的情況不能得到有效糾正，農村地區教師教育政策調整失去了信息反饋的來源，造成了農村地區“教師教育邊緣化”問題積重難返。
　　總之，農村地區“教師教育邊緣化”的問題有著種種突出的表現，透過現象我們會發現許多深層問題。以政策分析的視角觀之，這些問題則突出反映了農村教師教育政策在落實中政策體系不完善、政策執行主體責任不明確、政策執行資源不足以及教育政策過程不完整等政策運行體制與過程的問題。
　　
　　三、解決農村地區“教師教育邊緣化”問題的政策建議
　　
　　農村地區“教師教育邊緣化”的問題“非一日之功”形成，問題的解決自然也不能選擇一蹴而就的方式。但是在新時期新階段，各級有權制定教師教育政策的部門應倍感農村教師教育工作的重要性和緊迫性，應不失時機地改革和加強農村教師教育。而當務之急的工作應包括以下幾個具體方面。
　　首先，盡快著手建立完善農村地區教師教育政策體系，健全有關政策法規制度；進一步完善農村教師的培養制度、農村教師資格制度、建立農村教師教育標準制度，并進一步落實國家農村教師培訓制度。結合當地實際，研究制定加強教師教育發展的規劃，促進農村地區教師教育可持續發展，以配套的政策體系和健全的制度保障農村教師教育的有效推進。
　　其次，各地要在落實教育部《關于加強縣級教師培訓機構建設的指導意見》的基礎上，全面啟動縣級教師培訓機構建設工作，進一步優化縣級教師培訓機構的資源配置，達到每個區縣都要辦好一個教師培訓機構，使教師進修學校能夠成為“以實施本地區中小學教師繼續教育工作為主要任務”的辦學實體和政策執行者。
　　再次，各級人民政府、農村地區教師教育主管部門要切實履行職責，建立教師教育經費投入機制。各地要切實建立“以財政撥款為主、多渠道籌措教師培訓機構建設經費”的保障機制，要設立教師培訓專項經費，保證縣級教師培訓機構開展中小學教師繼續教育的基本經費來源。
　　還要進一步加強農村地區教師教育政策落實的監督管理工作。一方面，加強對農村地區教師教育機構的管理。縣級教師培訓機構撤并、調整必須經上級人民政府審核，防止農村教師教育資源“流失”；另一方面，鼓勵與支持農村地區中小學，根據教師專業化發展的需要，自主地開展教師教育工作；同時，農村教師教育的落實情況要納入教育評估體系，作為教育督導評估的重要內容?？h級教師培訓機構建設和辦學質量要納入區縣政府的教育督導評估系列，定期進行檢查和評估。
　　通過政策運行機制的調整，逐步建立農村地區教師教育完善的配套政策體系，形成“行政宏觀籌劃——學校自主管理——政府督導評估”的政策運行機制，切實、盡快解決農村地區“教師教育邊緣化”的問題。
　　
　　注釋：
　　[1]陳振明.政策科學[M].北京：中國人民大學出版社，1998：107-119.
　　[2]“所謂政策資源，就是在政策的制定與執行過程中，有利于政策制定和執行的各種物質的、制度的和精神的條件”。參見趙凱農，李兆先.公共政策如何貫徹執行[M].天津人民出版社，2003：179.
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