部分國家黨的執政方式和廉政建設研究

　　不同國家執政黨具有不同的執政方式，不同歷史階段具有不同的執政特點。通過了解和掌握不同國家執政黨的執政方式情況，學習研究不同國家廉政建設做法，為我們加強黨的建設，改進黨的作風，探索國際化大都市建設中黨的執政規律提供借鑒。
　　
　　一、對部分國家黨的執政方式的考察
　　
　　對國外執政黨領導方式進行考察，可以幫助我們了解不同社會制度的國家政黨執政的情況，拓展我們在對改進黨的領導方式問題研究視野。
　　（一）以美國為代表的執政黨領導模式
　　美國是典型的兩黨制國家，政黨的執政方式與它的三權分立制和總統制緊密相連。其特點如下：
　　第一，政黨的執政以獲取國家的最高行政權為標志。作為總統制國家，在總統選舉中獲勝的黨即為執政黨，當選總統者成為黨的當然領袖。三權分立的美國，執政黨就是掌握國家行政權的政黨。雖然行政權要受到立法和司法權的制約，但行政權也可以通過任命聯邦大法官和否決國會的議案制約立法和司法，加上20世紀以來，行政權的膨脹，執政黨毫無疑問還是在國家政權中起主導作用。
　　第二，執政黨通過總統和國會的政黨成員影響國家的立法活動。代表執政黨的總統實際上是立法的創議者。總統按照憲法規定要經常向國會報告國情，提出重大的政策建議，被稱為國情咨文，并要求國會通過。美國總統一年向國會提交各種國情咨文幾十份，這些國情咨文成為各種法案的基礎，在此基礎上形成的法案稱為“政府法案”，應優先討論。加上國會中本黨議員的支持，總統就是實際的重要立法創議者。執政黨還通過議會黨團協調本黨在議會中的活動，議會黨團會議由執政黨的所有議員組成，其功能是決定本黨在議會中的重大事件，如決定本黨的策略，確定本黨在議會中的領導人，決定對議會各委員會的人員派遣等。議會中的政黨領導人組織本黨在議會中的活動，領導人還配備有督導員，負責協助領導人與本黨成員的聯絡，督促其與本黨保持一致。
　　第三，執政黨通過人事任免權影響國家的管理活動。按照美國憲法規定，總統具有重要而有較廣泛的人事任免權，利用這一權力，安插本黨人員到國家的各種崗位上去。由總統任命的行政官員分兩大類：一類是高級官員，需由參議院批準；另一類是低級官員，無須參議院批準。一位新總統可以任命的官員大約有1萬人左右。通過這些人事任免，保證執政黨方針政策的貫徹執行。
　　（二）以英國為代表的執政黨領導模式
　　英國是實行內閣制的典型代表，這類國家還有德國、日本、意大利。所不同的是，英國的內閣制是以兩黨制為基礎的，而在實行內閣制的其它國家，則以多黨制為基礎。但它們都具有以下共同特點。
　　第一，政黨的執政以獲得議會大選的多數而組成內閣為標志。獲勝政黨的領袖是當然的內閣首相。執政黨通過內閣人員的安排，從組織上人事上掌握國家的行政權力。這樣就形成了執政黨既控制立法機構，又控制行政機構的局面。
　　第二，執政黨通過操縱議會的立法活動和直接領導行政活動來貫徹黨的方針政策。組閣的執政黨享有優先向議會提出法案的權利，內閣提出的法案稱為“閣法”，閣法在議會要優先討論。議會通過的法案，由內閣提出的占絕大多數。這是內閣制的多黨制國家的基本特點。英國執政黨按照慣例，從議員中挑選內閣大臣，若要擔任大臣，必須先設法取得議員資格。議員擔任大臣后，仍然繼續參加議會活動，從而強調內閣與議會的一致而不是分開。
　　第三，執政黨通過督導制度保證黨的思想在立法和行政活動中得到落實。從19世紀末起，英國兩黨都開始在議會中設立督導辦公室，由總督導員、督導員、助理督導員等10多人組成。其職責是掌握議會的活動情況，督促本黨議員參加重要的議會活動，督促他們在重要的表決中投票并與本黨保持一致。
　　（三）以新加坡為代表的執政黨領導模式
　　這種模式包括新加坡、馬來西亞、墨西哥等。由于在促進社會經濟發展方面作出了比較顯著的成績而受到關注。其主要特點如下。
　　第一，實行一黨占優的執政方式。盡管在憲法上規定了多黨制，但新加坡的人民行動黨、馬來西亞的“巫統”（馬來西亞民族統一機構）、墨西哥的革命制度黨等都在國內處于長期執政的地位。他們特別強調不能照搬西方的民主，認為實行民主要同本國的傳統和文化相適應。對在野黨采取了嚴格控制其發展的方針。
　　第二，實行黨政一體化。執政黨的職能與國家的職能高度重疊。新加坡人民行動黨的中央執行委員會與政府內閣幾乎是一套班子，中執委基本上都是內閣部長。黨的活動就是政府的活動，黨的重大決策在政府的重大決策中體現出來。因此，人們常常把執政的人民行動黨和政府看成是一回事。墨西哥執政黨更是將黨的事業等同于行政。
　　第三，突出領袖人物的作用，以精英為核心凝聚全黨，從而有力地操縱國家機器。新加坡人民行動黨的領袖李光耀，以開國元勛的身份，務實廉潔的作風，在全黨和全國確立起了崇高的威望，從而實施了長期穩定的領導。馬來西亞的馬哈蒂爾，1981年成為“巫統”的主席后，同時也擔任了政府總理。他一邊推行經濟社會改革；一邊有力地打擊黨內的反對派，使馬來西亞進入了穩定的發展時期。
　　第四，推行合作主義，擴大執政黨的社會基礎，保證黨的方針政策的貫徹執行。新加坡等國雖然長期是一黨執政，但并非僅僅通過本黨來團結和動員民眾，而是特別注意聯系乃至直接地培育其他的政黨和社會團體，所以形成了以執政黨為核心的龐大體系，大大強化了執政能力。
　　（四）以印度為代表的執政黨領導模式
　　印度政治制度受西方影響較大，實行兩院制、內閣制和多黨制，其執政黨的執政領導也發生了較大的變化。
　　一是從一黨占優到多黨輪流或多黨聯合的執政方式。印度自1947年獨立到1989年，除兩年多時間外，均由國大黨一黨執政。進入20世紀90年代后，國大黨雄風不再，以人民黨為代表的其他在野黨日益崛起，并開始擊敗國大黨上臺執政。但由于實行內閣制，選舉獲勝的多數黨在難以得到議會絕對多數議席的情況下，往往需要與其他政黨共同聯合組閣，現執政的人民黨就是與另外幾個小黨共同聯合執政的。
　　二是從家族化的政黨運作到逐步淡化個人的影響。政黨的家族化運作曾經在相當多的發展中國家流行。政黨領導人一旦下臺或敗亡，黨隨之而解散。但近年來，家族的影響逐漸淡化。國大黨想利用索菲亞重整旗鼓在黨內也遭到較大阻力。且尼赫魯家族之后，沒有也再不可能有強有力的家族來運作政黨。
　　三是黨政系統有明確的區分。與許多發展中國家不同的是，印度有比較完善的文官制度。文官獨立于黨派，不受政黨進退的影響。執政黨通過選舉或任命的政務官來領導政府的行政工作。由于政務官并不精通業務工作，所以文官往往對政府決策產生重大影響。
　　（五）以非洲的民主革命政黨為代表的執政黨領導模式
　　非洲的政黨按組織和運作形式可以分為兩類：一類是在國家政權中起核心和主導作用，政黨功能突出；另一類可以稱為全民性或民眾性的政黨，有的甚至在憲法中規定全體公民都是執政黨的自然成員，其組織松散，基層組織基本上沒有。這里我們僅分析前一類政黨，也可稱為民主革命政黨。其運作主要特點如下：
　　第一，執政黨是政權的核心，在國家政治生活中處于至高無上的地位。黨的全國代表大會、黨的中央委員會或執行委員會，不僅是黨的最高權力機構，同時也是國家的最高權力機構，為國家把握發展方向和制定大政方針。幾內亞憲法序言稱：“黨創建國家，所以國家必須同黨保持一致。”
　　第二，執政黨掌握著完全的組織建設和人事任免權。這些執政黨通常主持對各級行政機構的設置和人員配置工作。通過審定議會議員的名單等途徑，對立法、司法機構的組成，擁有決定權。
　　
　　第三，執政黨十分重視軍隊建設，把軍隊建設與黨的建設同時視為國家政權的兩大支柱。黨是核心，黨領導軍隊。但軍隊地位特殊，軍人廣泛地擔任了各級政府的領導職務，如埃及24個省長及90%以上的駐外代表均由軍官和警官擔任。
　　第四，黨的領袖集黨、政、軍大權于一身。這類執政黨以高度一體化的方式來運作整個國家權力，所有國家機關均由執政黨掌握，甚至由執政黨的領袖直接指揮。
　　
　　二、部分國家廉政建設的有效做法
　　
　　（一）新加坡黨風廉政建設的做法
　　新加坡結合國情，制定了嚴密、完整的法律法規制度，使治理腐敗有法可依，嚴格執法，促使政府官員廉潔自律，建立起一個誠實廉潔高效的政府機構。
　　1、嚴厲反貪
　　新加坡政府制定了嚴厲的反貪污賄賂措施。反貪污賄賂由總理直接過問，總理府下設貪污調查局。貪污調查局擁有絕對權威，可不受有關法規限制逮捕犯任何罪行的涉嫌人；無公共起訴人的命令，可行使刑事訴訟法所授予的一切或任何有關警方調查的特別權力調查重大的犯罪；有權入屋搜查、檢查和扣押認為可以作為證據的任何物品；有權檢查和凍結受嫌人的銀行帳戶和保險箱；有權進入各部門、機構，要求其官員和雇員提供調查人員認為需要的任何物品、文件和內部資料。新加坡有關法律還規定：拒不作證的知情者或未能向調查人報告、提供所需情報、銀行帳目、文件物品的任何人，都被視為犯罪，可被處以兩千元新幣罰款或一年以下監禁，或既罰款又監禁。貪污調查局對政府法定機構和公共服務部門進行監督和調查，對一切涉嫌官員，不論其名聲多大，地位多高，一概嚴懲不赦，決不姑息。新加坡政府平時不斷檢查工作程序中容易發生貪污賄賂的環節，每隔幾年要進行全面檢查防貪反貪措施的實施情況。
　　2、嚴禁收禮
　　新加坡政府明令規定公職人員不得收受禮品。其規定頗為詳細：不得接受下級人員的邀請出席娛樂活動；在不便于拒收禮品的情況下，要將接受下來的禮品上交，如本人需要此禮品，須經上級批準后按禮品價格付款；如果因為退休而要接受下級所贈禮品，則必須申報，所受禮品不得超過50美元；如果接受屬下人員的款待活動，則必須報告款待的時間和地點，款待活動必須適度，不能超過款待者每人月工資的2%。新加坡法律還規定：任何人直接、經他人或伙同他人為本人或任何其他人貪污性地索取或接受、或同意接受任何報酬，去做或容忍去做法律禁止的任何事情，應視為犯罪，可判處一萬元新幣罰款或五年監禁，或既罰款又監禁。凡作為議員索取或接受任何報酬，作為對本人以議員資格采取或容忍采取任何行動的誘惑或酬金，應被視為犯罪。凡作為公共團體成員索取或接受任何報酬去做有違職責的任何事情者，應被視為犯罪。上述人員被處以一萬元新幣罰款或七年監禁，或既罰款又監禁。
　　3、財產申報
　　新加坡政府制定了嚴格的家產申報制度。每個官員被聘用之前，必須申報自己的財產，包括自己擁有的股票、房地產和其他方面所獲得的利息收入，還必須申報他的擔保人或家庭成員所擁有的投資和利息情況。以后每年7月1日，政府每位職員都必須填寫一份個人財務表格，寫明自己的財務狀況，各部門的常住秘書對每一份申報表都要進行詳細閱審，以了解是否有不法行為。新加坡有關法律規定：不能說明財產來源的便屬違法，即被告人占有不能作出令人滿意的說明的、與其已知收入來源不相稱的財力或財產，或他在被指控的犯罪時間或大約這個時間獲得了他不能令人滿意地說明其財力或財產的增添時，就無須證明有任何具體貪污、受賄行為，即可推定為貪污或受賄所得，并據此處以刑罰。
　　4、公私分明
　　新加坡政府嚴禁官員利用職權假公濟私，從事任何牟利活動。政府規定：任何官員不準直接或間接地利用職權，或允許他人利用自己的名義，為自己的企業或民間團體牟利；不準直接或間接地利用官方信息或官方地位牟取私利；不準直接或間接地擁有在新加坡營業的任何公司的股份或證券，決不允許官員家屬、子女借其名聲、地位非法經商或營私；在未經批準的情況，任何政府官員均不得做兼職工作，從事“第二職業”，促使官員公私分明，奉公廉潔。新加坡政府訓令明文規定，政府官員不能依據手中權力來幫助任何人優先簽訂業務合同或阻止合同的簽訂，也不得在工作中以任何借口索要或變相索要“酬勞”。
　　5、高薪養廉
　　新加坡政府官員的收入在世界上屬于較高的國家之一。新加坡政府認為，與其讓官員們通過非法途徑獲取錢財，不如給予優厚待遇，以養其廉。另外，新加坡實行退休養老金保險制度。如果公務員因貪污受賄等罪被開除或判刑，其養老金亦一并取消。因此，公務員一般都珍惜職務，勤政清廉，絕不甘冒因貪污受賄而被剝奪養老金之風險。
　　6、教育促廉
　　新加坡是一個華人居多的國家，政府非常重視繼承和發揚優秀的中華文化傳統，對于在中國歷史上發揮過巨大影響的儒家學說的積極因素更為青睞，大力提倡和推崇。政府教導全民要中庸、團結、安分守己、克己奉公、尊老愛幼、文明禮貌等。每年，政府都要發動“禮貌月”活動，各領域、各行業、所有公民，都要學習和遵守禮貌用語和文明規則。對在政府各部門任職官員的言行舉止規定得更為詳細。持久的全民文明教育帶來了良好的社會風氣，影響和促進了廉潔高效的官場作風。
　　（二）歐洲國家廉政建設的做法
　　1、健全的反腐敗立法。早在20世紀初葉，歐洲國家就開始制定反腐敗法律，強調預防與懲治相結合。1997年，歐盟制定了《反腐公約》，進一步將官員行賄受賄定為刑事犯罪，且不論其行為是否損害了歐盟的利益——這就意味著任何賄賂行為都是犯罪行為。1998年6月，歐洲委員會又出臺了《反腐敗刑法公約》。該公約旨在確定關于腐敗罪的統一標準，解決實質性和程序上的法律問題，以推動國際合作。
　　2、有效的權力制約。“不受約束的權力，必生腐敗”。歐洲國家對公職人員的權力制約機制十分健全，他們依賴社會行政、司法和議會系統，加強對權力的制約。（1）司法途徑：司法獨立，不受行政干預，以保證司法系統獨立地開展工作，從而真正起到制約作用。（2）議會途徑：議會以立法權和重大政策審批權對行政權力進行制約，對政府的不良行政行為進行糾正。（3）審計途徑：歐洲國家的審計部門具有較強的獨立性，能夠公正和獨立地進行審計。（4）內部途徑：歐洲國家普遍重視內部約束機制，如行政監察、立法內部監督和政黨之間，能夠相互約束。（5）選舉與彈劾途徑：選民通過選舉可以對行政官員、議員、黨派等進行選擇，同時能夠實行彈劾和責任追究制度等。
　　3、完善的反腐敗監督。一是有以媒體為主導的監督體制。政府官員和公務員一旦有腐敗丑聞和緋聞曝光，就得引咎辭職。二是全社會參與的監督機制。歐洲國家執政黨與在野黨之間的政黨監督、社會公眾監督、司法監督和上司對部下的監督體系也是相當完備的，形成有全社會、多視角監督的網絡。三是制度規范約束的監督機制。如德國堅持辦事“四個眼睛”原則，即對重大工程項目的招標、財政支出、警察執行公務等，都要兩人以上把關，杜絕個人單獨行動和暗箱操作。
　　4、系統的反腐敗教育。歐洲文明在人類史上發揮積極作用，長期以來受古典哲學的熏陶和基督教、天主教的教化，養成了嚴肅認真、認真服從和不感情用事的傳統美德，人們的行為遵守職業道德，注意公私分明，講究紳士風度。歐洲國家在普遍重視培養整體公務員隊伍職業道德和操守道德的同時，還突出了執法系統的廉潔自律教育。有的國家對警察進行經常性的職業道德教育，以防范各種違紀和腐化苗頭。
　　5、嚴格的廉政考績。歐洲國家公職人員廉潔奉公的素質與對其嚴格的廉政考核和管理有直接關系。其主要方法：一是入口選任。對公務員和公共機構工作人員的選任有嚴格的條件和標準，對具有監督職能的行政機關或司法機關的官員選任尤為嚴格；二是管理監控。遵循現代管理原則，重要職位進行崗位輪換，嚴格控制公務員的兼職行為；三是考核評估。每年對公職人員的工作能力、個人素質、管理水平和廉政情況進行考評。
　　
　　6、積極的國際合作。歐洲先后通過了涉及歐洲委員會和歐盟成員國官員的反腐敗協定。經合組織制定了國際經濟交易反腐協定和制止對外國行政官員賄賂的協定。1998年以來，歐盟還制定了對私有企業腐敗行為采取聯合行動的協定以及歐洲腐敗犯罪立法協定。國際貨幣基金組織和世界銀行也制定了抑制金融和采購體制中的反腐計劃。
　　
　　三、對我們的啟示
　　
　　1、必須對執政黨的權力進行有效的制衡。世界上各個國家的制度等相關情況不同，使得執政黨所采取的領導方式也就各異。各個國家執政黨根據獨特的國情和發展的不同階段，選擇了適合自己執政的領導方式。因此，對執政黨來說，只有現實的領導方式，而沒有理想的領導方式。從各國的情況來看，執政黨和國家政權是聯系在一起的，只不過是各國的情況不同，執政黨同該國的權力機關、行政機關以及司法機關聯系的程度上有所差異，表現形式有所不同。世界各國執政黨的領導方式雖然不同，但各國對執政黨的權力制衡確是一致的，沒有制衡的權力必然走向腐敗，這是各國可以相互借鑒的。
　　2、必須從黨和國家生死存亡的高度認識黨風廉政建設。我國黨和政府對反腐敗極為重視，一再強調，反腐敗問題關系到黨和國家的生死存亡。當前，在黨的統一領導下，反腐敗斗爭取得新的明顯成效，腐敗現象蔓延的勢頭在逐步得到遏制，一些誘發腐敗的深層次問題正在得到解決。但是，由于適應市場經濟發展要求的管理體制、監督制約機制等不可能在短時期內建立和完善，反腐倡廉的任務仍然十分艱巨。在我國，有些單位和部門的少數領導干部中間對反腐敗仍然存在一種模糊認識，認為腐敗不反不行，但是反得過激就會影響阻礙經濟的發展，不利于招商引資或者會影響政績。這種認識在一定程度上制約反腐敗取得更大成效。實踐反復表明，反腐敗與經濟發展是相輔相成的。我們必須從鞏固黨的執政地位、維護國家長治久安的高度，從實踐“三個代表”重要思想和貫徹科學發展觀的高度，把反腐倡廉的宣傳教育放在重要位置，更加充分認識到反腐敗斗爭的重大意義，以黨風廉政建設的實際成果取信于民。
　　3、必須真正從體制機制法制的有機結合上治腐。我國在廉政建設上，應吸收一些國家如新加坡等先進的法制理念，按照黨中央頒發的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治與預防腐敗體系實施綱要》（以下簡稱《實施綱要》）總體思路和要求，不斷推進黨風廉政建設的法律化、制度化。要加強立法，完善預防和懲治腐敗的法律制度。首先從規范權力入手，完善監督制約機制，合理配置權力，防止權力過分集中和失去制約；規范行政行為和行政程序，減少行政行為隨意性；完善黨員干部和公務人員行為規范，規范應力求具體明確；完善責任追究的法律制度，做到權責分明，追究有據。同時，要加強執法執紀隊伍建設，建立一支高素質的執法執紀隊伍，嚴格執法，以保障法律制度的貫徹實施。
　　4、必須建立和運作具有實效的監督機制。瑞典在1809年創建了監察使制度，它的主要功能和任務就是調查公民對政府及其他公有部門的投訴，規范公務員行政權力，以后北歐其他各國紛紛效仿瑞典，設立監察使。監察使地位相當于政府部長，直接監察各行政及公共部門，以保證其行政行為符合規范。
　　北歐諸國的法制較為完善。在行政監督方面各國都制定了相應的法規，具體可分為三大類：一是規范約束公務員行政行為的法規；二是與懲治腐敗犯罪有關的法規；三是專門用來規范約束行政監督機構的行為并為其履行職責提供必要保障的法規。
　　聯系我國的實際，在法律監督上，各級人大代表不應兼任政府機關、司法機關的職務，各級人民代表大會應加強對政府機關與司法機關的法律監督力度，形成對行政權、司法權的有效監督制約。在政黨監督上，中國共產黨要對黨內干部和黨員是否貫徹執行黨和國家的方針政策實行紀律監督；民主黨派要通過民主協商會議等形式，對國家工作人員履行職責情況進行監督。在群眾監督上，群眾通過輿論、信訪等形式，可以起到揭露腐敗等不正之風的監督作用。在行政監督上，政府機關內部自上而下的監督系統，對防止各級、各部門的腐敗起到監督作用。在強化監督機制時，一定要注意制度創新，追求監督機制的有效性。
　　
　　作者單位：中共上海市黃浦區委宣傳部
　　責任編輯：王關興