關于建立我國西部生態林補償制度的思考

摘 要：近年來我國生態環境不斷惡化，西部生態問題更加突出。我國政府為盡快改善生態環境，相繼制定出了退耕還林經濟補償政策。現雖有《退耕還林條例》等法律規范做保障，但由于該制度的缺陷，退耕農的利益得不到充分實現，該政策的實施出現了種種障礙。主要問題是補償期限不合理、補償標準不科學，沒有建立完善的生態林補償制度。本文結合我國西部生態實際，分析了該政策的缺陷，并從補償的原則、性質、范圍、標準、程度、方式等六個方面對建立完善的生態林補償制度作出簡要的構想。

關鍵詞：西部；退耕還林；經濟補償政策；缺陷；生態林補償制度

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2007）02－0097－03

西部生態建設在我國的生態建設事業中占很大比重。由于西部本身的地理條件、氣候條件及自然生態條件，如海拔高、干旱少雨、土地貧瘠、沙漠荒漠化嚴重、植物生長發育周期長等，還有西部地區經濟不發達，人們環境保護意識不強，濫砍濫伐現象嚴重，致使西部生態條件的改善存在較多困難。

在積極推進退耕還林工程的過程中，國家出臺了一系列經濟補償政策，包括2000年《國務院關于進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》、2002年《國務院關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》以及2003年1月20日施行的《退耕還林條例》等。主要包括：（一）國家按照核定的退耕還林實際面積，向退耕農提供糧食補助、生活補助費和種苗造林補助費。（二）規定了退耕土地還林的補助期限。（三）尚未承包到戶的坡耕地退耕還林的，以及納入退耕還林規劃的宜林荒山荒地造林，只享受50元種苗造林費。（四）國家保護退耕還林者享有退耕土地上的林木所有權。

然而，退耕還林經濟補償政策的實施沒有讓退耕農得到更多的實惠，其生活狀況依舊令人擔憂，牛玉琴、石光銀就是典型事例。

一、現行退耕還林經濟補償政策的缺陷

國家作為政策的制定者，關注的是退耕還林所帶來的生態效益和社會效益，而退耕農更多考慮了個人經濟利益的得失。雖然國家有糧食或現金補助，但補償數量難以解決農民的生計問題。在經濟落后的西部地區，這種人地矛盾更為突出。可以說，國家的制度安排忽視了對退耕農基本經濟利益的保障，退耕農保障自身經濟利益目標與政府追求生態效益目標相互沖突，現行的退耕還林經濟補償機制存在制度缺陷。

（一）補助期限的規定缺乏一定的現實依據和理論基礎

1.補助期限的規定缺乏現實依據。根據現行的退耕還林政策，生態林的補助期限是5-8年，這一期限是否合理？8年后這些退耕農的利益誰來保障？比如，黃河中上游地區干旱少雨、土地貧瘠、樹木成活率低、生長緩慢，速生楊樹、松樹至少需要10年才能長成用材林；在西部一些石漠化、高海拔的地方，林木生長則更加緩慢，5-8年之內退耕農不可能就退耕林取得收益。在退耕農還未取得穩定的收益來源時，停止補助會使有些退耕農失去最基本的生活保障。加之我國《森林法》規定，生態林不能隨意砍伐，必須經林業部門批準后限額采伐。在現行退耕還林政策要求退耕林80%必須是生態林的情況下，農民經濟利益的實現無疑將更加困難。

2.補助期限的規定缺乏理論基礎。從行為科學的角度來分析，退耕農要解決溫飽問題，是最低層次的生理需求；而退耕還林工程是為了取得保持水土、凈化空氣等社會效益，是一種稍高層次的社會需求。那么，當二者發生沖突時，退耕農的生理需求理應首先得到滿足，然后再考慮生態建設這一社會需求。否則，退耕農的溫飽問題解決不了，毀林復耕將成為必然。因此，國家有責任長期地補償退耕農犧牲賴以生存的土地而造成的經濟損失，應適當考慮對補助期限的調整。

（二）補助標準缺乏公平性和科學性

1.補助標準缺乏公平性。退耕還林的經濟補償區域分為長江流域及南方地區和黃河流域及北方地區兩大區域。長江流域及南方地區統一執行每年每公頃2 250公斤糧食補助標準，黃河流域及北方地區統一執行每年每公頃1 500公斤糧食補助標準 ，這種“一刀切”的做法顯失公平性，造成退耕農間事實上的分配不公，不利于退耕農積極性的發揮。

2.補助標準缺乏科學性。從經濟學的角度講，生態林作為一種公共品，它的提供者不能依靠價格制度對消費行為加以控制，無法通過市場機制獲取任何收益，由個人來提供是不合適的。退耕還林這項本應由國家提供公共品的政策，卻以私人承包制為基礎，由退耕農扮演了公共品的提供者，他們難以從其他私人那里得到任何收益，也不能通過市場機制就其生態林所產生的正外部性得到任何收益。因此經濟補償數額應高于原本種植農作物所獲得的收益，保證農民的經濟收入不致發生顯著的下降，才能激勵退耕農栽種的積極性，才能借私人力量達到既定的生態環保目標。另外現行退耕還林政策將種苗造林補助費確定為每年每畝50元，這樣的規定也缺乏科學性。它未考慮地區間自然條件差異與市場價格差異，總體標準偏低。我國西北部地區由于受干旱因素的影響，天然降雨量不足，幼苗存活率低，如陜北地區造林成活率僅為20%-40%，很難做到一次性達到標準，需要多次補種。而且在實際操作中，種苗造林補助費沒有發放給還林者，而是通常由地方林業部門利用種苗造林補助費統一購買、供應種苗，這種做法不能保證種苗費全部到位及林種的多樣性和結構優化。

二、退耕還林經濟補償政策的改革

退耕還林經濟補償政策的實施使一些退耕農的生活出現貧困加劇的狀態，缺陷日益凸現。改革這一政策勢在必行，目前改革的最佳途徑就是建立完善的生態林補償制度。

（一）養護者受益原則的確立

養護者受益是指自然人、法人或非法人組織，以治污、造林和改善植被為目的，并以契約或實際占有并施以具體行為的方式，對嚴重污染、損毀或可能遭受嚴重破壞，危害生存的自然生態環境進行治理和投資，經確認、評估或交易享有獲得相應報酬的權利，而相關責任單位及個人均不得以未經許可為由，拒絕履行支付他人代為治污和綠化的勞動報酬的義務。退耕農在能得到足夠的物質、經濟激勵條件下，才會腳踏實地完成退耕還林，若國家隨意取消補助或補助不足時，退耕農必將毀林復耕。這一原則從法律上保障退耕農長期的生存條件和切身利益，在利益的驅動下，自然人、法人或非法人組織會積極地治理污染、保護資源，由此達到利己與利他、利益追求與環境保護相一致的雙贏局面。

（二）明晰補償性質

現行退耕還林政策的一個明顯弊端是退耕農雖然享有生態林的所有權，但卻缺乏林木的處置權，也就是說，退耕農享有不完整的所有權。筆者認為，這種補償一方面應包括國家委托退耕農勞作的費用及糧食、生活補助；另一方面應包括由國家支付的對生態林所產生的正外部性補償 。首先，從法律的角度看，國家與退耕農之間的關系可被視為“委托與被委托”的關系，即國家作為生態林的所有者與提供者委托退耕農植樹造林，與退耕農補償是一種法律上的義務；同時，退耕農在自己原有的耕地上或荒山、荒漠上為了社會的整體生態利益辛勤勞作，響應國家政策，無法種植糧食和經濟作物，國家對其支付相應的勞務費和糧食補助是理所應當的，現行政策應將勞務費用包括進來。其次，還林主要功能就是保護環境，退耕農的勞作有著明顯的正外部性。要把這種正外部性內部化，就需要國家作為社會的代表對退耕農進行補償，使他們投入的人力、物力、財力成本與最終的收益平衡。

（三）補償范圍的設定

現行退耕還林補償是國家針對退耕農所種植的生態林，從退耕農那里取得林木所有權后對退耕農的所有權移轉的補償。在此情況下，補償的范圍是明確的，即對退耕農所種植的所有林木一概加以補償，不論是什么林木，也不論林木的生長情況如何（鑒于各地區自然條件、氣候條件有差異），只要成活都應當進行補償。

（四）補償標準應切合實際

生態林不僅產生經濟價值，重要的是還具有保護環境的生態價值。如果僅就林木的經濟價值進行補償而忽視其生態價值，則林木所有權人的受益低，不利于調動廣大農民植樹造林的積極性；如果僅就其生態價值進行補償，則會偏離補償的本質，無法科學合理地反映生態林的真實價值。因此，應兼顧生態林的經濟價值和生態價值，確定一個合理適當的數額進行補償。另外，各地的補償標準也應有差異，不能所有地區一刀切，不區分各地的自然、地理、氣候等現實條件，不區分還林的質量，這樣的補償方式無法體現退耕農種植還林的勞動價值。

（五）補償程序依法進行

根據我國《森林法》的有關規定，國家對林木所有權人的補償應依照下列程序進行：

1.申請。可以由林木所有權人發起，也可以由國家依職權主動進行。其中前者更能督促林木所有人積極主動地行使自己的權利，也可適當減輕國家的財政負擔。

2.審查。國家有關部門對林木所有權人申請的審查，包括審查申請人是否是生態林木的所有權人、其申請的補償范圍是否合理等。

3.補償。對于審查合格的，由國家按照預先確定的標準進行具體的補償。

（六）補償方式靈活多樣

退耕還林的公益性決定其經濟補償的資金來源必須以國家投入為主，但退耕還林工程的經濟補償是一筆龐大的開支，國家財政資金畢竟有限，不可能一味地投入到生態補償工程中來。有些學者提出的購買生態林制度在目前經濟條件下是不可行的。

為了保持經濟補償的延續性，在摒棄其補償期限、依靠國家財政撥款的同時，還可以從以下兩方面入手：

首先，直接途徑就是征收生態效益補償費。即通過政府的宏觀調控，向生態林正外部性的受益者——非退耕農的生態效益享受者（包括東部地區）征收一定的稅或費，直接對退耕農進行補償 。我國財政部、國家林業局已于2004年10月21日出臺了《中央森林生態效益補償基金管理辦法》，不過該辦法還是存在了一些不足，有待改進。

其次，采用間接途徑，積極發展后續產業，增加退耕農收入。大力發展非種植業和非農業，如加工業、服務業，改善退耕地區的經濟結構，增加退耕農經濟收入，提高生活水平，斷開退耕農對退耕地的依賴性，給退耕農帶來更多的收入和更多的就業空間。

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