高校學生管理規(guī)范的法律審視

摘 要：近年來不斷涌現(xiàn)的學生狀告高校訴訟案件反映出高校學生管理規(guī)范所存在的缺陷：高校學生管理規(guī)范的內(nèi)容與法律法規(guī)相抵觸、管理規(guī)范制定的程序缺失、學生的合法權益救濟途徑不暢是高校學生管理規(guī)范失范的具體表現(xiàn)。實現(xiàn)高校學生管理規(guī)范法治化是推進依法治教、矯正失范權力、保障基本權利的要求。因此，高校學生管理規(guī)范的制定要遵循法律法規(guī)原則，要完善學生管理規(guī)范的制定程序，健全學生受教育權的法律救濟制度。

關鍵詞：高校；學生；管理規(guī)范；法律審視

中圖分類號：DF36

文獻標識碼：A

文章編號：1009－9107(2007)05－0096－05

Examine the Students’ Management Regulations in Law

MA Jian-hua，HE Yu-jie

(Student Affairs Division，Northwest AF University，Yangling，Shaanxi 712100，China)

Abstract：The lawsuits of students lodging complaints against universities happened one by one in recent years，which reflected the shortcomings of students management regulations.Certain content of the university regulations of students management goes against law of high level，the necessary procedure of making the university regulations of students management was lacked and the students’ legal rights relief channels were not unblocked. Realizing the university regulations of students management in legality is necessary for promoting education in accordance with the law，correcting illegal rights as well as protecting basic rights.Therefore，the making of the university regulations of students management must abide by laws，rules and principles，its procedure and the legal relief rules of students’ receiving education rights must be perfected.

Key words：university；student；management regulation；examine in law

近兩年在大學校園頻發(fā)的“勸退風波”引起人們的關注。2006年10月，因一學年內(nèi)沒有修夠規(guī)定學分，西安郵電學院336名學生經(jīng)校方初步審定按退學處理。被退學處理的學生面臨兩種選擇：或者退學回家，或降級試讀一年。隨著西安郵電學院“勸退令”的發(fā)出，曾經(jīng)被譽為“象牙塔”的高校再次成為人們關注的焦點，高校“勸退令”成為備受爭議的話題。大學在行使自主管理權時，是否違背了公平公正原則，使“勸退”成為一種游離于法律約束之外的“單邊行為”？隨著大學擴招，當以往的精英教育演化為大眾教育，頻繁發(fā)生的“勸退”，是意味著大學“寬進嚴出”成為一種趨勢，還只是為保證教學質量做出的無奈之舉呢？^[1]“勸退令”事件引起爭論的焦點很多，其中最重要的焦點是高校能否依據(jù)校紀校規(guī)給學生發(fā)出“勸退令”？“勸退風波”凸顯了高校管理權的強大與學生受教育權保護的薄弱，學生受教育權容易受到高校不當行使管理權的侵犯，兩者之間的沖突時有發(fā)生。

一、案例引發(fā)的問題：高校學生管理規(guī)范的失范

高等學校制定的學生管理規(guī)范不屬于法的范疇，但它作為高校內(nèi)部管理規(guī)范，是各高校不可或缺的管理學生的重要手段與依據(jù)。高校學生管理規(guī)范既可成為保障學生權利實現(xiàn)的必要手段，也是最容易侵犯學生權利的領地。

(一)高校學生管理規(guī)范的內(nèi)容與法律、法規(guī)相抵觸

在我國教育類法律、法規(guī)中，曾直接涉及到高校學生管理的規(guī)章主要有：前國家教委于1983年頒布的《全日制普通高等學校學生學籍管理辦法》，1989年頒布經(jīng)2005年修訂的《高等學校學生行為準則》，1990年制定并經(jīng)修訂于2005年3月重新頒布的《普通高等學校學生管理規(guī)定》，1995年頒布的《研究生學籍管理規(guī)定》。各高校學生管理規(guī)范一般都是依據(jù)上述行政規(guī)章自行制定的。有的高校在一些處罰性條款，尤其是對學生處以開除處分的條款上往往彈性非常大，有的超越了我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，有的甚至本身就不合法。

西安某高校“試讀”與未修夠24個學分即被退學的規(guī)定出自于該校的《學生學籍管理條例》。《條例》同時規(guī)定，“試讀期為一年，試讀期間沒有學籍。試讀期間一學年不及格課程經(jīng)過重修后有兩門以下(含兩門)不及格，可恢復學籍，繼續(xù)學習”。學校的規(guī)定與2005年《普通高等學校學生管理規(guī)定》相違背。新修訂《普通高等學校學生管理規(guī)定》第27條規(guī)定了對學生退學處理的六種情形；第53條明確規(guī)定了紀律處分包括警告、嚴重警告、記過、留校察看和開除學籍；第54條規(guī)定了給予開除學籍的七種情形。可見，新出臺的《普通高等學校學生管理規(guī)定》中學籍處理和紀律處分均沒有“試讀”的規(guī)定，該校的規(guī)定毫無法律法規(guī)依據(jù)。對學生因學業(yè)成績未達到學校要求或在學校規(guī)定年限內(nèi)未完成學業(yè)，各高校可以作出退學處理決定，但是根據(jù)《普通高等學校學生管理規(guī)定》，只有開除學籍和退學，學生才能喪失學籍，校方在學生未達到退學條件，沒有給予退學處理的情況下，規(guī)定試讀生暫無學籍，顯屬不當，“試讀期間沒有學籍”明顯與上位法相抵觸。高校在既無法律依據(jù)，又無法律明文授權的情況下，僅憑內(nèi)部規(guī)章條例就對學生作出退學處理、不頒發(fā)畢業(yè)證、開除學籍等事關受教育權的處分，實際上是對學生受教育權的嚴重侵犯。法律賦予高校自主管理權，一方面有利于維護高校自治，保障高校辦學自主權；另一方面有利于維護學校正常的教育教學秩序，實現(xiàn)教育目的。但是退學處理和開除學籍處分是一種損益性行為，對學生的名譽權、受教育權會產(chǎn)生不利影響，因此，高校關于處理、處分學生的內(nèi)部規(guī)定必須符合上位法的規(guī)定和法治精神，而不能在法律規(guī)定之外任意擴大。

(二)高校學生管理規(guī)范程序缺失

受“重實體輕程序”的歷史傳統(tǒng)影響，我國保障學生合法權益的程序性規(guī)范明顯落后于實體性規(guī)范。^[2]縱觀我國現(xiàn)行的教育法律法規(guī)和高校自行制定的學生管理規(guī)范，大部分都是程序性規(guī)定較少，現(xiàn)有的規(guī)范也多為概括性規(guī)定，缺乏可操作性，在實踐中難以收到切實保障學生合法權益的功效。

1.制定過程中缺乏學生參與。目前，高校的學生管理規(guī)范一般都是由主管學生工作的職能部門如學生處(部)、教務處負責起草，經(jīng)校長辦公會議審議通過后予以施行。實踐中，很多高校制定的與在校學生切身利益密切相關的一些校紀校規(guī)如《學籍管理規(guī)定》、《大學生綜合素質測評辦法》、《學生違紀處分條例》等，基本上不征求和聽取學生的意見。在施行過程中不斷暴露出重大缺陷，招致學生的不滿，甚至與學生對簿公堂。

2.高校制定學生管理規(guī)范欠缺公布程序。規(guī)范性文件只有在絕對公開的條件下，其權威才受到尊重和信賴，才能做到“法律面前人人平等”。《高等教育法》和《普通高等學校學生管理規(guī)定》并沒有規(guī)定高校制定校規(guī)的具體程序，當然更沒有課以高校將其制定的內(nèi)部規(guī)范予以公布的義務，高校在是否公布內(nèi)部規(guī)范性文件的問題上享有極大的自由裁量權。實踐中，很多高校制定的學生管理規(guī)范難以及時公布，廣大在校學生并不知悉本校學生管理規(guī)范的具體內(nèi)容。西安某高校新制定的《學籍管理補充規(guī)定》中一些有關“試讀”的新條款，并沒有及時告知學生。高校學生管理規(guī)范作為引導和規(guī)范學生行為的內(nèi)部規(guī)則，只有公開其內(nèi)容，讓所有學生知道其具體內(nèi)容，才能受到它的調整和指引。如果高校內(nèi)部學生管理規(guī)范缺乏公示性，學生不知應當怎樣做和不應當怎樣做以及做與不做有何后果，其規(guī)范性文件就失去了其應有的作用。

(三)高校學生管理規(guī)范中受教育權的法律救濟途徑不健全

“有權利必有救濟”是現(xiàn)代法治國家的基本原則。然而我們的教育立法卻很少有關于學生權利救濟程序的規(guī)定。如《中華人民共和國學位條例》及其相關實施細則，它賦予高校不授予學生學位的權利，卻沒有規(guī)定學校的告知義務以及建立相應學生申訴制度。目前有不少高校內(nèi)部規(guī)范中往往只有關于對學生處分的規(guī)定，沒有提及受處分學生是否有權向學校有關部門提出復議與申訴，沒有規(guī)定學生有權進行陳述和申辯，也沒有建立完善的告知和重大紀律處分的聽證制度；有些雖然規(guī)定學生不服處理決定有權向上級機關申訴，但卻賦予了上級機關以最終裁決權，未規(guī)定學生對復議決定不服可起訴權力，從而阻礙了司法救濟的道路。 正當程序是權利保障的基本要求，是法治理念中的重要內(nèi)容。高校作出退學處理和開除學籍處分決定，涉及學生受教育權這一憲法規(guī)定的基本權利，然而權利處于司法保護的盲區(qū)，不利于保護學生的合法權益，也損害了憲法的權威和尊嚴。

二、高校學生管理規(guī)范法治化的重要性和安全性

(一)是依法治教的要求

依法治教是我國依法治國方略在教育領域的具體體現(xiàn)。教育部1999年12月發(fā)出的《關于加強教育法制建設的意見》提出，教育法制建設要以憲法確定的基本原則為指導，遵循社會主義法制統(tǒng)一原則和有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的基本方針，將教育事業(yè)管理與發(fā)展全面納入法治的軌道。這是依法治國的基本要求，也是依法治教的具體目標。依法治教要求教育機構在進行教育管理活動時權力的取得應當有法律依據(jù)，權力的行使要合法合理。制定高校學生管理規(guī)范是高校教育管理權的內(nèi)容之一，毫無例外要依法行使。

(二)是學生基本權利的保障

維護高校學生以受教育權為核心的各種合法權益，應是高校管理工作的重要內(nèi)容。“所謂受教育權，是指受教育主體公平、公正地普遍享有各種類型和各種形式教育的權利。”^[3]隨著社會的發(fā)展，個人受教育權的實現(xiàn)程度，對其生存和發(fā)展的作用和影響越來越大。受教育權已經(jīng)成為當代人權的一項重要內(nèi)容。在很多國家，受教育權是憲法規(guī)定的公民基本權利。新中國四部憲法都將受教育權規(guī)定為公民的一項基本權利，奠定了維護和保障公民受教育權的憲法基礎。^[3]只有將高校學生管理規(guī)范納入法治化軌道，內(nèi)容合法、程序公正的高校學生管理規(guī)范才能發(fā)揮保障學生受教育權等基本權利的功效。反之，大學生的基本權利會成為永遠被法制陽光所遺忘的角落，大學生的普通公民身份將在濃厚的行政管理強權色彩下逐步淡化、消失。

(三)是對失范權力的矯正

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗，有權力的人使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”^[4]在相關教育法律制度尚未建立、健全，依法行政意識尚有待提高的情況下，享有廣泛自主管理權的高校往往趨向于不斷擴大權力行使范圍，增加權力行使方式。當權力運行偏離法治軌道，違背法治精神，即出現(xiàn)高校突破權力行使界限，侵犯學生合法權利時，必然要對此失范權力、越軌行為進行矯正，以確保法律權威的有效維護和校園秩序的良性運行。^[5]

三、高校學生管理規(guī)范法治化的思考

(一)高校學生管理規(guī)范的制定應遵循法律法規(guī)原則

法律優(yōu)先，“亦即法律對于行政權之優(yōu)越地位，以法律指導行政，行政作用與法律抵觸者不生效力。”^[6]法律優(yōu)先原則是法治原則在高教管理領域的具體化，高校學生管理規(guī)范是高校依據(jù)教育法規(guī)、規(guī)章制定的內(nèi)部規(guī)范性文件，仍需遵循法治理念，切實維護憲法、法律在高教管理活動中的權威。由于退學處理和開除學籍處分影響學生的受教育權，故高校關于對學生的退學處理和開除學籍處分的校紀校規(guī)應有明確的法律依據(jù)。高校不能自行創(chuàng)設開除學籍的違紀處分，尤其在法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章沒有先行規(guī)定的情況下，高校不能自行創(chuàng)設違紀處分的種類、范圍、條件。法律、法規(guī)已經(jīng)作出違紀處分規(guī)定，高校需要制定規(guī)范性文件作出具體規(guī)定，必須在法律、行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的違紀處分的行為、幅度、種類和條件的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定，不得與法律、行政法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定相抵觸。

在高等教育法制的完善中，應堅持法律法規(guī)優(yōu)先原則。筆者認為，對退學處理和開除學籍等影響學生受教育權處分的設定，應當在以后修改《教育法》和《高等教育法》時予以規(guī)定，使高校學生管理的法律依據(jù)更符合法治原則，促進高校學生管理法治化。

(二)完善高校學生管理規(guī)范的制定程序

目前，各高校制定高校學生管理規(guī)范的程序不統(tǒng)一，即使各高校在實踐操作中按照相應的程序進行，但并不完全將其通過校規(guī)等規(guī)范性文件的形式予以規(guī)范化、制度化。建立科學、規(guī)范的制定程序有利于制定出內(nèi)容合法、公平公正的高校學生管理規(guī)范，有利于學生的自覺遵守，有利于良好教學秩序的建立，有利于和諧校園的構建。高校學生管理規(guī)范的制定應當遵循起草、審查、決定以及公布的階段與程序。起草工作是最基礎性的工作，對于保證規(guī)章制度草案的質量有著決定性的作用。在起草工作開始前，起草部門應當對擬起草的規(guī)章制度進行必要性和可行性論證，學校也應按期編制計劃。只有經(jīng)過深入調研，論證充分，各方面條件都比較成熟的項目，經(jīng)批準并列入計劃后，才能開始起草工作。^[7]起草過程中，為了充分發(fā)揚民主，起草部門還應當聽取其他有關部門、教職員工和學生的意見。聽取意見可以采取書面征求意見以及召開座談會、論證會和聽證會等多種形式。對于涉及學生切身利益、紀律處分的規(guī)章制度，起草部門應當組織召開聽證會。

在審查階段，起草工作完成后，起草單位應當將草案及其說明、各方面對草案的不同意見報送校法制機構審查。涉及重大或者疑難法律問題的，還應當邀請有關法律專家進行咨詢論證。

在決定階段，擬制定的規(guī)范性文件草案須經(jīng)校長(院長)辦公會議按照規(guī)定的程序進行審議。經(jīng)審議通過的規(guī)范性文件必須在全校范圍內(nèi)公布，便于學生和教職員工知悉。同時，還應當允許教職員工和學生查閱、復制或者摘抄已經(jīng)公布施行的規(guī)范性文件。

(三)健全學生受教育權的法律救濟機制

有權利必有救濟，沒有救濟就沒有權利，救濟與權利密不可分。訴權是人們在權利受到侵犯時請求司法救濟的權利，是連接實體權利與司法救濟的橋梁。“在現(xiàn)代社會，居于權利體系中的實體權利與程序化的救濟權利己成為兩種彼此相依的實體權利。一種無法訴諸法律保護的權利，實際上根本就不是什么法律權利。”^[8]高校學生管理規(guī)范的規(guī)定有時會侵犯學生的名譽權、財產(chǎn)權、受教育權等權利，對于學生的名譽權、財產(chǎn)權受到侵犯可以依據(jù)民法、民事訴訟法獲得司法保護，但目前學生受教育權受到侵犯卻缺乏司法救濟，學生投告無門的情形時有發(fā)生。倘若大學生僅享有憲法列舉的基本權利，不享有訴權，不能通過訴訟求得司法保護，那么大學生的憲法權利就喪失了實際意義，高等學校自主管理權的行使也就處于一種無序狀態(tài)。因此，高校學生管理規(guī)范建立和完善的的權利救濟制度就成為保證受教育權充分實現(xiàn)的重要保障。

1.完善學生申訴制度。學生申訴制度是我國《教育法》確立的保障學生受教育權的一項重要法定救濟制度。雖然新規(guī)定對申訴的相關內(nèi)容作了具體規(guī)定，但總體而言該制度還處于起步階段，規(guī)范過于簡略，缺乏可操作性，在實踐中難以發(fā)揮應有的救濟作用。因此，高校需要制定規(guī)范性文件將學生申訴制度加以具體化，增強可操作性，其具體內(nèi)容包括：申請主體；申訴條件和范圍；申訴受理機關及其職責和責任承擔；申訴時效；申訴的處理程序和期限；申訴的效力；申訴處理決定書的送達和告知；不服申訴決定的其他救濟途徑等。高校和各級教育行政部門應設立專門受理學生申訴的機構和人員，制定規(guī)范的工作制度，確保學生的受教育權受到侵犯時能得到及時的救濟。

2.完善申訴后的司法救濟渠道，逐步建立教育行政訴訟制度。司法救濟是規(guī)制學校權力，實現(xiàn)學生權利救濟的最有力最核心的手段，是法治社會中解決法律糾紛的最后手段。因此，為了充分保障學生以受教育權為核心的合法權益，高校學生管理規(guī)范必須建立完善的訴訟制度，并確立學生申訴制度與訴訟制度之間的合理關系。

當學生向高校的申訴委員會或教育行政部門提出申訴后，申訴委員會或教育行政部門如果在規(guī)定時間內(nèi)未作出任何處理決定，那么學生可以針對該不作為，向該高校的行政主管部門或上一級教育行政機關申請行政復議，或者就該不作為行為直接向人民法院提起訴訟。當學生對學校申訴委員會或教育行政部門的申訴處理決定有異議時，應當分別對不同情況規(guī)定不同的救濟渠道：第一，對涉及侵犯學生人身權、財產(chǎn)權的管理行為可以依法提起民事訴訟。第二，如果學生對高校依據(jù)內(nèi)部規(guī)范作出的退學、開除學籍、拒絕頒發(fā)學業(yè)證書、招生考錄等侵犯其受教育權的行為不服，學校的處理決定足以影響到學生受教育權利，學生可以提起行政訴訟。當然這有賴于《行政訴訟法》《高等教育法》中對教育行政訴訟制度的明確規(guī)定。根據(jù)《教育法》第28條的規(guī)定，學校可以按照章程自主管理，這表明教育機構作為享有自治權的組織，其自主管理的權利是排除司法審查的，外部的救濟只能在教育機構的自主管理的權力之外進行，否則會出現(xiàn)國家權力對教育機構的自主管理權的干預，不利于學術的自主發(fā)展。^[9]德國學者將高校與學生之間的特別權力關系分為基礎關系和管理關系，并認為涉及基礎關系的決定，如學生身份資格的取得、喪失等決定，可以通過行政訴訟解決；而管理關系，如學生服裝、儀表、作息時間、宿舍的管理等規(guī)定則是內(nèi)部的自律行為，不能提起行政訴訟，也不必遵守嚴格的法律保留原則。這種思路對于我國受教育權的司法救濟制度的建立具有借鑒意義。我國教育法律法規(guī)宜將嚴重影響學生受教育者身份的高校管理行為納入行政訴訟的范圍，建立教育行政訴訟制度，高校制定的學生管理規(guī)范中也應據(jù)此設立教育行政訴訟條款。

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