農村剩余勞動力轉移的戰略審視和市民化整合

摘 要：農村剩余勞動力向城市轉移是工業化發展的要求和必經階段。當前，我國出現的主要問題是農村剩余勞動力不僅要轉移的數量大，而且轉移內涵有待進一步深化，即大部分已“轉移”的農村剩余勞動力只完成了職業的轉換而沒有完成身份的轉換（市民化）。其成因在于長期的國家趕超戰略和基于其上的多元社會整合機制。解決上述問題，必須要基于國家發展戰略層次上的審視和轉換，完成從趕超戰略基礎上的多元整合機制向均衡發展戰略基礎上的城鄉一體化一元整合機制的轉變，使農村剩余勞動力在一元整合路徑的基礎上進行深度整合，實現市民化。

關鍵詞：農村剩余勞動力；發展戰略；深度整合；市民化；城鄉一體化

中圖分類號：F304.6

文獻標識碼：A

文章編號：1009－9107（2007）05－0001－05

Examine the Strategy of Surplus Rural Labor Force Shift and Their ConformityWith Urban ResidentsWEI Tong-yi

（College of Humanities，Northwest AF University，Yangling，Shaanxi 712100，China）Abstract：The shify of surplus rural labor force to cities is the request of industrialization development and an inevitable stage to pass through.Presently，the main problem in China is that not only the quantity of the surplus rural labor force to shift is big，but also the shift connotation waits for further deepening，namely the majority of the already “shifted”surplus labor force having only completed the occupation transformation but not yet the social status transformation (as urban residents).Its origin lies in the country’s long-term surpassing strategy and based on many Yuan social conformity mechanism.To solves the above problem，we must examine the transformatiom on the national development strategy level，to complete from surpasses in the strategic foundation of many Yuan conformity mechanism to a balanced developmental strategy foundation in city and countryside integration Yuan conformity mechanism transformation，and to enable the surplus rural labor force to carry on the depth conformity in a Yuan conformity way，thus to realize the goal of becoming urban residents.

Key words：surplus rural labor force;developmental strategy;depth conformity;resident；city and countryside integration

一、我國農村剩余勞動力轉移的戰略審視

改革開放后，我國農村剩余勞動力大量轉向城市就業成就巨大。據中國社會科學院發展研究所和國家統計局農村社會經濟調查總隊的分析預測（2004）中國現有農村勞動力近4.9億人，其中鄉鎮企業吸納剩余勞動力約1.3億人，跨地區流動的農民工約有1億人，按不同口徑和計算方法中國仍有1.1-2億處于隱蔽性失業或不充分就業狀況的富余勞動力。^[1]8從上述指標看，當前我國農村剩余勞動力向城市流動可謂成效顯著，似乎僅只存在待轉移的數量問題。然而，現實情況是我國當前的農村勞動力轉移不僅有待轉移的數量問題，而且有進城務工的農村勞動力難以真正融入城市的現實問題，城市化和工業化結構嚴重失衡。這種失衡源于國家發展戰略的選擇，屬于戰略失衡。解決這一問題就必須進行戰略考量和宏觀審視，從國家發展戰略的調整入手，實現各種社會政治經濟管理制度的調整，否則，只能出現20世紀80-90年代我們在解決農民工諸如有組織化進城和城市對暫居、流動人員的排斥和歧視性管理，工業化的快速推進和城市化的嚴重滯后等問題上顧此失彼的政策。有了這樣一個邏輯起點，理解我國農村剩余勞動力的轉移就應該是兩個層次的思考：第一個層次，就是工業化進程對于農村剩余勞動力的吸納是農村剩余勞動力流動的原因和拉力。他們應該流動。因而，任何制約他們流動的社會排斥和制度障礙都是逆工業化進程的。第二個層次，農村剩余勞動力不僅應該流動而且他們的最終歸宿也應該是城市，融入城市，完成市民化的轉變。進一步說，當前解決我國農民工問題和民工潮就不僅僅是如何引導疏散等消極層面上的考量，而應是在工業化背景下的我國人口結構的重新整合，是國家經濟社會全面協調的戰略統籌。它的長期性、戰略性和艱巨性是由我國長期推行的發展戰略決定的。正確認識這種長期性、戰略性和艱巨性，回溯我國的發展戰略不僅是必需的，而且是必要的。新中國成立后，基于落后的經濟基礎和內生后發的現實，國家選擇了優先發展重工業化的趕超戰略。趕超型發展戰略的選擇決定了我國在一段時期內的宏觀和微觀的政治經濟社會政策取向，就是國家需要從農村汲取資源并根據這一國家目標進行制度安排。表現為長期的城鄉分割、工農差別的二元結構強化，有目的地形成了一系列限制和制約農村人口社會流動的制度性障礙（當前某些區域對農村和農民的社會排斥觀念就是這種思想的長期沉淀），導致事實上的逆城市化進程，貽誤了在工業化的進程中適時地解決我國農村剩余勞動力的轉化時機，形成了當前我國農村剩余勞動力增量洶涌，存量巨大的問題。因此要全面系統地解決城鄉分割、城鄉經濟一體化，實現農村剩余勞動力市民化整合就應是我國當前的必然選擇。法國社會學家孟德拉斯說：“農民是相對于都市來限定自身的。如果沒有都市就無所謂農民，如果整個社會全部都都市化了，也就沒有農民了。”^[2]7張鴻雁認為：“這一認識觀的最終結論應該是，人類社會未來的現代化應該是有農業工人而沒有傳統意義上的農民。換一個角度來說，沒有都市化和都市現代化，就不可能有社會發展意義上的現代化。鄉村的生活方式與生產格局不改變，既使達到某種較高收入指標，也不能稱為是現代化。”^[3]27因而我國的全面小康社會和和諧社會的構建標準之一就應是農民的工人化、市民化和城鄉一體化。如果能夠達成以上共識，解決這些問題就應該基于國家戰略的視角重新審視我國城鄉分割的社會二元整合機制的成因和嚴重性以及轉向，構建基于社會現代化視角下的城鄉一體化的城鄉一元整合機制和制度路徑。

二、趕超戰略與社會多元整合機制

新中國成立后，為快速實現工業化，國家選擇了優先發展重工業的趕超戰略。趕超戰略的產業發展序列是優先發展重工業，其資源支撐是通過農業積累來完成的，是一種城市與農村、工業和農業二元發展的非均衡發展戰略。具體做法是在經濟生活中堅持生產資料優先增長，過分強調優先發展重工業，而忽視農業、輕工業和其它部門的發展，形成了重工業、農業、輕工業嚴重的比例失調和生產力落差；在社會領域就是采用嚴格的戶籍管理制度管制人口的自由流動，限制農民自由地向城市遷居，嚴格限制農民異地活動，人為分割城鄉聯系。此外，為提高資源使用的集中程度，建立了以城市為基地的全民所有制的大一統的經濟管理體制，國家對城市全民所有制職工的住房、醫療、養老等大包大攬，而對農村居民則放任卸責，使農村居民在向國家、全民所有制提供巨大積累貢獻的同時，卻難以分享到這種積累所創造的社會財富、社會福利、社會保障、文化成果。這種發展戰略的結果并不是要消除我國當時業已存在的二元經濟結構和城鄉二元性，而是強化了這種二元性。改革開放后，國家盡管放松了對農村人口流動的限制，并不意味著城鄉分割的打破，相反離土不離鄉等政策的推行以及長期的城市優先發展的傾斜發展戰略，反而形成了農村雙二元經濟結構和城市雙二元經濟結構，城鄉差別進一步拉大。^[4]15-16因而這種發展戰略及在改革開放后的延續沒能促成我國最具比較優勢的豐富勞動力資源與資本的有效結合，實現資源的優化配置，帶動農村過剩勞動力向現代化工業部門大量轉移，反而失去了一次縮小傳統部門與現代部門差距的良好契機，強化了二元性，形成了我國20世紀90年代迅猛的民工潮。錢納里在《發展的模式：1950－1970》中指出：“隨著人均收入水平的提高，產業結構與就業結構，工業化水平與城市化水平呈現出有規律的變化。一方面，農業產值份額下降和農業就業比重下降是現代化經濟增長過程中不以人的意志為轉移的經濟規律；另一方面，工業化發展所帶來的資源和要素向城市集中，通過空間集聚效應推動了城市經濟的增長和城市規模擴張。如果城市化水平沒有隨著工業化水平同步提高，就業結構與產業結構之間，工業化與城市化之間將表現出一種畸形偏差，對城鄉協調發展和長期增長帶來不利影響”。^[5]62錢納里的結論在我國不幸發生，根本在于發展戰略所導致的扭曲。因而解決我國農村剩余勞動力必須要從發展戰略的高度進行審視，而不僅僅是產業、區位和制度設計層次的考量。相應地，在當前我國由不均衡發展戰略向和諧社會和科學發展觀為指導的均衡發展戰略轉變的過程中，事關城鄉協調發展，城鄉一體化，農村剩余勞動力向城市轉移的產業、區位、制度設計就應圍繞著國家發展戰略思想的轉變而轉變，即發展戰略轉型意味著國家政策、理念、行政執法理念的轉變。

三、以和諧社會和科學發展觀為指導構建城鄉一體化整合機制

黨的十六大提出建設和諧社會和科學發展觀的發展思想和戰略，從國家發展戰略的層次為城鄉統籌發展和城鄉一體化發展掃除了戰略視角和觀念上的障礙，為落實城鄉協調發展和實現城鄉一體化奠定了基本的宏觀政策保障。戰略導向決定了一個國家政府政策、制度結構和行政方式。因而當前我國應從以下制度路徑實現農村剩余勞動力的轉移和從職業到身份的轉化，實現城鄉之間的深度整合。

（一）大力推進自由企業制度的整合創新，擴張就業崗位

我國農村剩余勞動力資源的總量，構成了人口流動的長期壓力，解決這一問題的首要途徑仍然在于就業崗位的創造。新就業崗位的創造主要途徑在于大力推進自由企業制度和產業結構的優化。我國目前新企業的創建和開辦仍然存在一些不合理的政府管理制度設計，必須進行基于國民待遇原則下的管理制度創新和管理機制整合，促進中小企業的孕育和發展壯大。我國長期趕超型戰略的推進，在許多決策者中形成了思維慣性甚至路徑鎖定，發展企業就是要“抓大放小”，就是要牢牢抓住幾個大企業，只要抓住幾個大企業就能實現地方經濟的躍進，忽視了小企業對地方經濟的活躍、對大企業的配套、對當地就業人口積極吸納的重要作用，惡化了中小企業的發展和生存環境。表現為一些地方政府對大型企業、國有企業和外資企業給予超國民待遇，而對中小企業、民營企業則存在管制過多、服務不到位和服務不及時的問題，延遲了這些企業的開業時間，增加了企業的組織成本，加大了企業的經營風險。據王亭喜《〈2007全球商業環境報告〉的中國解讀》報道：中國“新企業建立”全球競爭力排名第128位，“行業經營許可”排名第153位，注冊企業所需時間為35天。^[6]4證明了企業開辦的艱難和政府的昂貴。此外，在企業經營過程中各職能部門對民營企業和小型企業的干預、管制過多，越位管理普遍，亂收費、亂攤派；有利就一哄而上，無利則一哄而散，導致地方投資環境惡劣，政府昂貴，企業外部交易成本過高。縱觀歐美發達資本主義國家，盡管存在著高踞塔尖的巨無霸企業，但也存在著數量極為巨大的中小企業，構成了國民經濟中重要的勞動力吸納源和財富的創造者。我國臺灣省的經濟活力和對東南亞金融危機的成功抵御就是這方面的有利證明。因而當前我國應積極進行政府管理制度的整合和創新，推進自由企業制度，促進中小企業、民營企業的發育和發展，促進就業崗位的創造。

（二）充分發揮勞動力資源豐富的比較優勢，大力發展勞動密集型產業，增加有效就業需求

我國農村剩余勞動力的大量存在和龐大就業人口的供給，表明我國勞動力資源稟賦的優越，產業選擇應是勞動替代資本型產業。但在長期的趕超戰略中卻優先發展了資本和技術密集的重工業，而忽視和限制了農業、輕工業等對勞動力有較強吸納能力的產業，使我國具有的勞動力要素稟賦優勢難以發揮，勞動力過剩問題凸現。加之隨著第三次科技革命浪潮的深入和我國工業化程度的不斷深化，解決我國農村剩余勞動力的出路問題將越來越尖銳。當前我國應積極抓住發達國家產業結構轉換的有利時機，大力發展第三產業和勞動密集型產業，以吸納更多的勞動力，消解在長期趕超戰略中形成的對農村剩余勞動力排斥的產業抑制。林毅夫教授認為：“產業結構和技術結構總體水平的升級，都是經濟發展過程中內生的變量，換句話說，是一個經濟中要素稟賦結構變化的結果。……在任何國家和地區發展的早期階段，要素稟賦結構的特征是資本的嚴重缺乏。在此要素稟賦條件下，為了推行資本密集要素產業優先發展的戰略，所能做到的僅僅是把有限的資本傾斜地配置到少數幾個產業上，其他產業則將得不到最起碼的資本。結果所扶持的產業固然在扭曲價格和國家的保護政策下可以成長起來，但在保護下必然缺乏競爭力，受壓抑的產業因為得不到足夠的資本，也難以形成有效的競爭力。因而整個經濟缺乏競爭力，綜合國力的提高只能落空，而且違背比較優勢所形成的畸形產業結構與勞動力豐富的要素稟賦形成矛盾，大大抑制了對勞動力的吸取，形成資源利用的二元性質，使廣大人民不能均等地分享經濟發展的好處，相當大規模的人口處于貧困之中。”^[7]29改革開放前，我國農、輕、重產業結構的失調和城鄉結構失調以及城鄉經濟社會互動的缺乏證明了林毅夫教授的觀點。而當前我國突出的“三農”問題，城鄉差距、工業化推進中對資本密集型產業的過分倚重導致的就業系數的下降以及基于產業保護所形成的國民經濟的整體低效率則說明我國趕超型的發展戰略模式未得到根本轉向。因而以上問題的解決本質地在于國家發展戰略的轉向。城鄉一體化的和諧發展戰略體現在產業層次上就是要大力發展勞動密集型產業，發揮勞動力資源豐富的比較優勢，實現農村剩余勞動力的轉移。

（三）大力推進農村科技教育和城鄉公民教育，消除城鄉文化落差，實現城鄉文化的同化，促進農村剩余勞動力的職業轉換和身份轉換

我國農村剩余勞動力從職業轉換到身份轉換的障礙，固然存在著制度性障礙和社會排斥，但不能否認的是農村剩余勞動力的低人力資本和城鄉居民普遍缺乏的公民觀念和文化素質較低以及城鄉文化發展的不同階段性、不平衡性和異質性也起了推波助瀾的作用。因而，解決農村剩余勞動力從職業轉換到身份轉換的困境不僅在于硬制度壁壘的消除，而且在于軟環境的改善。筆者認為這個軟環境的改善有二個層次：首先，通過大力發展農村九年義務制教育、農村職業技術教育、農村成人教育提高農民的知識文化水平、智力素質。我國長期的二元社會發展模式使教育資源在我國的分布極不平衡，城市獲得了大量的教育資源，而鄉村的教育資源不僅人均占有量少，而且分布也極不平衡；不僅有東、中、西區域間的不平衡，而且就是在東、中、西三大地帶的內部也存在著鄉村間的分布不平衡。此外，鄉村教育資源從硬件、軟環境來看也難以承擔起為現代化社會培養合格公民的責任和合格勞動力的社會要求。鑒于教育資源分布的不合理，調整的剛性和城市文化相對較為先進的屬性，我國政府應因勢利導化不利條件為有利契機，充分利用上述結構失衡結合農村青少年的較少保守性和可塑性，真正承擔起公共產品提供者的責任，以國辦或民辦公助的方式將大量農村青年以義務或收取少量培養成本費的方式吸納到城市職業教育和成人教育系統中，提高其人力資本，促進其完成文化、職業和身份的轉換。其次，大力開展城鄉居民的公民教育，樹立人人平等的觀念。當前我國城鄉居民之間存在著嚴重的地域、社會排斥意識，不僅妨礙城鄉之間的經濟交流，也嚴重地影響了各地區之間和城鄉之間的文化交流與創新。要打破這一經濟和文化怪圈就要從觀念上打破城市是城市人的城市、鄉村是鄉村人的鄉村的思想，使城市居民和鄉村居民共同認識到城鄉互動是城鄉結構協調、城鄉功能優化的必要條件。任何以鄰為壑的思想只能導致城市和鄉村的自我內生循環，難以發揮各自的比較優勢，難以形成合理的分工體系，實現增長和發展的目標。解決這一問題的措施是加強城鄉居民的公民文化構建，樹立平等觀念。既要明確城市居民依法享有的生存權和發展權，也要肯定農村居民的生存權、發展權和城市的居留權。從現實選擇上來說，應在不削弱城市居民的非貨幣福利保障的條件下，為在城市發展和財富創造做出貢獻的農村剩余勞動力提供他們應得的保障，城鄉居民共享改革和發展的成果，消除財富創造者之間的心理對抗和落差。

（四）鞏固大城市發展成果，積極發展中小城市和小城鎮，促進農村剩余勞動力的職業轉化和身份轉換

鑒于大城市在發展中資金、信息、技術、人才的集聚所形成的增長極效應，能較好解決發展中國家資本短缺及提高資本和公共品投入效率的作用，我國在城市發展規劃中比較注重發展大城市應該說具有經濟合理性。但也應注意到大城市在產業結構中的知識、技術、資本密集度提高的發展趨向，外向型的經濟、社會取向決定了我國農村剩余勞動力在人力資本弱勢、文化落差和物質資本匱乏的前提下，很難參與城市的分工和融入大城市的經濟社會生活。2004年在轉移勞動力中，縣域經濟吸納了約65％的人數，地級以上大中城市吸納的比例只有35％。^[5]266因而當前我國在鞏固大城市發展成果的基礎上，應著力發展中小城市、小城鎮，振興縣域經濟，在產業布局上應充分考慮農村剩余勞動力轉化的需要。

（五）大力推進城鄉戶籍制度改革，全面整合城鄉勞動力就業市場，提高勞動力資源的流動性和有效配置

當前我國正大力推行戶籍制度改革，難點和關鍵點在于戶籍的身份化和福利化。因而構建全民的社會公共保障不僅有利于消除城鄉分割和城鄉的分化，也有助于從根本上消除由于城鄉戶籍的身份化和福利化產生的社會矛盾。全面整合城鄉勞動力就業市場，提高勞動力資源的流動性和有效配置，關鍵在于加強企業制度改革和社會管理的方法和觀念，杜絕借市場選擇之機，人為設置農村剩余勞動力進入城市勞動力市場的壁壘，或借財政困難之名，行身份排斥之實，限制農民向城市的自由流動和就業。

（六）改革國家行政制度，優化政府考核指標，促進城鄉互動和農村勞動力的轉移

趕超戰略下的長期城鄉分治，從制度上為政府對農村應負的公共產品責任卸責。改革開放后，這種卸責的步伐不僅沒有停止，反而有加快的趨向，嚴重地惡化了城鄉發展的不平衡性。此外，分稅制改革后，各地方政府間經濟社會利益的競爭性遠遠超過了合作性，各地方間形成了一種不合作的博弈機制。反映在農村剩余勞動力的處理上就是限制不同區域間的農村剩余勞動力的自由流動；在統計指標上隱藏他們是在參與城市建設、創造城市財富的勞動貢獻；在社會保障和福利制度安排上使他們難以分享到共同創造的財富成果，在涉及農民子女教育等公共產品的提供上卸責等。因而，當前我國必須改革國家行政制度，完善財稅體制，優化政府考核指標，促進城鄉互動和農村勞動力的轉移。

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