“未通過”案：珍貴的民主標本

繼沈陽市中級人民法院工作報告沒有被人大通過事件后，“未通過”案在各地逐漸多了起來。這些珍貴的民主標本彰顯了人大監督工作的剛性，同時也對人大制度的完善提出了一個新的命題。

逐漸多起來的“未通過”案

2001年2月4日，當沈陽市人大常委會主任張榮茂宣布“市中級人民法院工作報告經表決不予通過”之后，無論是在人代會上，還是人大常委會會議上，各地“未通過”案漸漸多了起來。

然而，“未通過”案明顯增加卻是在2005年以后的事情。據媒體報道，2005年，遼寧省盤錦市人大常委會對市政府開展食品放心工程、政府采購法執行情況的兩個報告說“不”。還有山西省大同市，安徽省壽縣，新疆昌吉市、克拉瑪依市獨山子區等地人大常委會相繼否決了政府專項工作報告。

在2006年，有海南省臨高縣、甘肅省金昌市、夏河縣，湖北省荊州市，河南省鄭州市人大常委會分別否決了交警、檢察院、政府的專項工作報告。在這些“未通過”案例中，最典型的是海南省臨高縣人大常委會兩度“否決”政府的專項工作報告。當年2月，因政府對專項資金管理使用存在嚴重問題，臨高縣人大常委會否決了政府關于專項資金管理使用情況報告。此后，由于一些單位和部門敷衍了事，不做實質性整改，該縣人大常委會于一個月后又否決了縣政府的整改工作報告。

2007年4月，甘肅省玉門市金融部門《關于金融系統執法工作和新市區營業網點建設情況報告》在人大常委會會議上未獲通過。

在湖南，“未通過”案已經不再是稀缺的民主“標本”。2002年1月，湖南省沅陵縣人代會否決財政預算報告。4個月后，該縣加開一次人代會才批準預算報告。2005年2月，湖南省溆浦縣人大常委會否決了縣政府的3項有關審議意見辦理情況的報告。2005年6月，永州市人大常委會組成人員在審議過程中，對中心城區違章建筑拆除不力等三大問題提出了尖銳批評，進而投票否決了市政府的3項有關報告。2005年8月，東安縣人大常委會全票否決政府關于“打擊地下六合彩”、“加大網吧整治力度”兩項代表建議辦理報告。2005年11月，漣源市人大常委會否決了市政府兩個代表意見辦理情況的報告。此前，該市人大常委會已對市政府專項工作報告兩次說“不”。嘉禾縣人大常委會在2006年否決了3個政府專項工作報告。

電子表決器的威力

為什么在2001年以前，“未通過”案顯得十分稀缺？全國人大常委會副委員長成思危一語切中“要害”。2002年1月，他在北京大學光華管理學院新年論壇上說：“哪里有電子表決器，哪里的反對票就多。舉手表決，幾乎都是全票通過。”全國人大代表王全杰也認為，有些地級市人大歷史上無數次采用鼓掌和舉手的辦法進行表決，近50年來竟未出現一張反對票，這是極不正常的。

此前，當公眾感佩于人大代表否決沈陽市中級法院工作報告的剛勇品格時，人大代表卻在贊賞電子表決器的功勞。沈陽市鐵西區的一位代表說：“這樣的表決方式很好，不然舉手表決時左顧右盼，不好意思不舉手，有時真是違心的。這下可好了，可真正反映我們的民主意愿。”而在2000年，馮有為代表等歷數舉手表決的弊端，提出使用電子表決器，這一建議很快被沈陽市人大常委會采納。有一位人大代表說，如果是舉手或鼓掌表決，沈陽市中級法院工作報告“未通過”的概率極小。

“未通過”案的背后，是鼓掌表決和舉手表決開始從神圣的國家權力機關議事殿堂淡出，取而代之的是保障表決意志真實的無記名投票和電子表決。

表決方式的改進，體現了對代表權利的尊重，減少了權勢因素對表決態度的干擾，并開始顛覆傳統意義上“一致通過”、“全票通過”的格局。程序民主的回歸，馬上就有工作報告被“卡殼”。有兩個事例可以印證：2004年5月，四川省廣安市人大常委會首次對工作報告進行票決，政府就有2個專項工作報告未獲通過。同年6月，湖北省襄樊市樊城區三屆人大常委會第三次會議剛推行票決報告制，區政府關于預防未成年人犯罪法執行情況報告就被否決。

在“未通過”的同時，一些地方出現了工作報告“涉險過關”的情形，讓被監督者“出了一身冷汗”。2006年1月，湖 南省長沙市十二屆人大四次會議首次啟用電子表決，該市中級人民法院工作報告以超過半數幾票的微弱優勢“過關”。2007年3月，浙江省臺州市人代會首次使用無線電子表決器，表決結果是，“兩院”報告都僅以略超半數的得票過關。一個小小的電子表決器，使臺州“兩院”工作報告差點沒通過。

“未通過”案的威力讓代表觸摸到程序民主的功效，當苦口婆心的“建議”無法完成人民托付的訴求時，人大代表開始用“票”說話。人大代表成為程序民主的堅決推動者。

2006年2月，臺州市34名人大代表聯名提出《要求市人代會召開時的舉手表決程序通過改為電子表決器程序通過》的議案，這一議案最終獲得通過。臺州市人大代表甘連法表示：“從‘舉舉手’到‘按按鈕’，這可不是一個單純的動作轉變，民主進步有了先進的科學技術作為后盾，代表們就能清晰準確地表達出自己的真實意圖了。”2007年1月，湖南省衡陽市人大代表表決市中級法院工作報告前，參加會議的全國人大代表、衡陽市人大代表胡友春當場發難：“市政府去年財政收入有40多億，裝個表決器不難吧？花不了多少錢吧？”當會議主持人表態“下次開會的時候，我們一定裝上表決器”，胡友春才表示滿意。

據報道，2006年1月，上海市、湖北省等地人代會上首次采用電子表決代替傳統的舉手表決。2007年1月，福建省十屆人大五次會議通過議事規則，明確把電子表決作為會議主要表決方式。種種跡象表明，人大表決機制改革，已經全面提速。

“未通過”案與程序民主產生了互動效應，代表追求程序民主，而程序民主又助推“未通過”案不斷被復制。

“未通過”案的憲政價值

2001年，沈陽市中級法院工作報告“未通過”時，與會人員不知所措。在緊急情況下，主席團成員轉身背對著500多名代表當場開會研究應對措施。最后作出決定：“閉會后，由市人大常委會繼續審議市中級人民法院報告，并將審議結果向下次人代會報告。”

兩個月后，沈陽市人大常委會在征求全國人大常委會和遼寧省人大常委會的指導意見后，召開常委會會議，作出一個載入憲政史冊的“開創性決定”：市中院2000年工作報告未獲通過已成為歷史，無需重新審議，應召開沈陽市十二屆人大五次會議，聽取審議中院的整改情況和2001年的工作安排。8月9日，沈陽市人大重新審議后的《關于沈陽市中級人民法院整改情況和2001年工作安排的報告》獲得高票通過。

“沈陽模式”引起了高層的關注。沈陽市人大“二審”通過中級法院報告的第二天，當時的全國人大常委會副秘書長周成奎曾率全國人大常委會調研組一行10人到達沈陽，與沈陽市部分人大代表探討沈陽中級法院事件引發的立法與監督及今后此類事件如何處理等重大問題。

6年后，衡陽市人大常委會按照全國人大常委會有關工作機構的答復精神，處理類似事件時，基本依“沈陽模式”來“畫瓢”。

面對“未通過”案，地方人大、人大常委會也不再“手忙腳亂”，因為他們在歷練中打磨了一套“有條不紊”的處理辦法。

比如說，湖南省漣源市人大常委會規定，對“一府兩院”的工作報告和落實審議意見的整改報告，一旦出現40％的不滿意票，相關部門必須在下一次人大常委會會議上重新作出報告。如果兩次報告均出現“不滿意”的票決結果，人大常委會將責成該部門主要負責人作出書面檢查，甚至啟動質詢、特定問題調查等剛性監督手段，追究有關人員的責任。這種處理被譽為“剛性機制”。

而海南省臨高縣人大常委會則規定，“未通過”后將再次審議，如果測評該項工作報告結果為“不滿意”，政府分管領導將被要求在縣人大常委會會議上作檢討。甘肅省臨夏縣人大常委會要求，“工作報告不被通過，匯報單位在下次常委會會議上重新匯報，直到滿意為止”。相對于漣源市的嚴厲問責機制，臨高縣、臨夏縣等地對“未通過”案的處理顯得“溫柔”一些，屬“柔性機制”。

這兩種機制的共同點在于：一是對專項工作報告引入表決機制，改變了以往“說了白說”的監督疲軟狀態；二是確定反對票（不滿意票）過半、或過40%票數作為“未通過”的標準；三是“否決”后必須整改和重新報告。兩者只是對“二審”未通過的情形處置寬嚴有些差別。

“未通過”案在積累民主實證經驗，豐富憲政與人大制度資源的同時，讓“一府兩院”對人大負責的路徑更加清晰。憲法規定，“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”“一府兩院”向人大及其常委會報告工作，無疑是對人大負責的一條當然路徑。正如一位人大代表所言，“未通過”不是為難被監督機關，而是督促其改進工作，讓人民滿意。

2006年12月，由中國人民大學憲政與行政法治研究中心和北京市律師協會共同評出的“2006年度中國十大憲法事例”，鄭州市政府辦理看病難建議的專項工作報告未被通過事件位列其中。透過“未通過”案及社會的反響，可見公眾對人大果敢而理性的問責行為寄予了非常多的期待。

豐富制度資源的選擇

“未通過”案也給現行制度出了一道難題：人大否決被監督機關的工作報告時，制度資源“捉襟見肘”。

多年來，圍繞人大監督制度的完善，高層做了很多努力。據知情人士介紹，1990年完成的監督法草案征求意見稿，在聽取工作報告方面，曾規定工作報告兩次不被通過，“一府兩院”領導人就應向人大常委會提出辭職。

2002年8月底，首次提交審議的監督法草案曾規定，“縣級以上各級人民代表大會未批準工作報告的，可以由大會主席團提出處理意見，提請大會決定。”草案中還規定，“工作報告未被批準的鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會應當于兩個月內舉行會議，聽取和審議提出報告的機關根據代表審議意見再作的報告”。

但是，2006年8月通過的監督法卻沒有工作報告“未通過”的規定。監督法沒有涉及工作報告“未通過”的條款。據悉，高層考慮的是監督的規范與穩健，從另一個層面講，法律的“真空”導致“未通過”案處理棘手的同時，也為地方人大常委會的進一步探索提供了空間。可以預見，在監督實踐積累到一定的程度時，對“一府兩院”報告“未通過”的處理程序，相關法律會作出更加規范而成熟的回應。

從更深層次來說，“未通過”案還涉及相應的責任承擔問題。全國人大內務司法委員會委員應松年認為，“人大代表否決被監督對象的工作報告，是因為對他們的工作不滿意，不是因為工作報告的文字不夠漂亮或作報告的人口才不好。”在他看來，如果被監督機關的工作報告沒有被通過，應該立即成立“特定問題調查委員會”，啟動調查程序，要弄清為什么報告沒有被通過，原因是什么，應該怎么改正。如果是領導人的責任，領導人應該引咎辭職。

有人指出，從一般意義上來看，如果工作報告沒有被人大通過，則意味報告機關應承擔相應的責任。否則，人大的表決就如“橡皮圖章”。但究竟是承擔法律責任，還是政治責任；由主要領導，還是領導班子承擔責任，在民主、法治向前推進的過程中，這些問題還有待實踐的解答。