建國初期黨和國家對農業保險的探索及其啟示

［摘 要］ 建國初期，鑒于農業保險對農業穩定、農村經濟發展和農民生活改善的重要作用，黨和國家著手開辦農業保險，在三年過渡期內，重點創辦了牲畜保險，試辦了農作物險。創辦初期，黨和國家結合中國農村的具體實情，提出了一系列發展措施，收到了一定實效，也受到了當地農民的歡迎。隨著時間的推移，黨和國家包辦一切的行政做法的弊端逐漸顯現，農業保險遭遇重大挫敗，最終全面停辦。但是，它給今天建設社會主義新農村、探索創辦新型政策性農業保險之路，提供了寶貴的經驗

［關鍵詞］ 建國初期 農業保險 探索 啟示

在構建“和諧社會”、建設新農村的今天，農業保險越來越受到黨和國家的關注。黨的十六屆三中全會已經明確提出要“探索建立政策性農業保險制度”。事實上，建國初期，黨和國家就已經意識到農業保險的重要性，并試圖建立起政府主導型的農業保險體系，為此進行了諸多努力。遺憾的是，囿于時代的限制以及政策施行中的偏差，這次對農業保險之路的探索無疾而終。但是，它給當今中國繼續探索建立政策性農業保險制度提供了寶貴經驗。

一、 政府主導下農業保險的順利開辦

1949年10月20日，全國統一保險機構——中國人民保險公司成立①，確定基本任務為：保障生產；促進物資交流；保護國家財產并提高勞動人民福利。②人民保險公司的建立和基本任務的確立，為農業保險的出臺奠定了基礎。政府認為“農村保險是整個農村金融工作中重要的一部分，它可以和銀行各種農村業務，如放款儲蓄等配合推動，來促進農業生產和幫助農民解決困難”③，確定農業保險的方針是“保障農業生產安全，促進農業生產發展” ④。農業保險由中國人民保險公司壟斷經營。

農業保險業務采取自愿投保，承保對象是集體所有和個人所有的生產資料和生活資料。在三年國民經濟恢復期間，中國人民保險公司開辦的農業保險業務主要有牲畜保險，并試辦了農作物保險。

牲畜保險是率先開辦的農業保險種類。建國初期，我國農業依然延續著傳統農業的特點，牲畜是農民重要的家庭財產，“一條耕牛，半份家私”。所以“我們不辦農業保險則已，欲辦農業保險，必須自耕牛保險開始”⑤。牲畜保險自1950年春天開始陸續在北京郊區、山東商河、重慶北碚等地區進行試辦。承保對象主要是牛、馬、騾、驢、駱駝五種力畜。投保方式有兩種：個別投保和集體投保，以集體投保為主。

牲畜險順利開辦以后，黨和國家決定在某些適宜地區試辦農作物險，以試辦經濟作物為主，“試辦作物種類及試辦地點應結合政府農業生產的重點，但每區種類不宜太多，以一、二種為原則。”⑥因為要“配合政府獎勵植棉政策”，棉花收獲險在較大范圍內被重點試辦。⑦1951—1952年間，先后在山東、蘇北、陜西、山西、四川、江西、河北等省及北京、西安等市共三十六個地點試辦了棉花保險，并且還小型地試辦了小麥、水稻、甘蔗、煙草、苧麻、葡萄等作物的保險。⑧

政府的干預是新中國農業保險得以產生的第一推力。由于歷史上農民沒有參加農業保險的習慣，他們對農業保險不是沒有興趣，就是誤解頗深，另外，中國人民保險公司的機構也沒有普及所有農村地區，農業保險的推行大都依靠政府的行政力量。

群眾運動是政府推動農業保險的重要法寶。他們堅信“農業保險是群眾性的工作，只有在信任群眾，依靠群眾，并在群眾自愿的基礎上，業務才能有穩固的發展”。他們利用各種民間集會，發動群眾，并通過夜校、識字班、訓練班、小學教員、黑板報，以各式各樣的方式經常不斷地進行宣傳。⑨平原分公司在輝縣重點試辦牲畜保險的時候，為了解決繳納保費困難問題，他們發動群眾運動，決定以互助組為單位，動員沒有牲口而有糧食的群眾，借給有牲口而繳不起保費的保戶。甚至還發動婦女們用做鞋子和砍柴等副業得來的錢解決保險費。⑩

全面依靠地方黨政機構是農業保險能夠迅速推進的重要因素。整個業務在推行過程中都是通過各級黨政機關進行的。黨和政府開辦了農村保險業務，得到實處的農民對黨和政府充滿了感激，他們發自肺腑地說：“毛主席把心給人民操夠了”，“共產黨、人民政府真好”。{11}

積極動員當地的村干部和勞模也是政府推行農業保險的重要手段。他們首先打通村干部的思想工作，使他們先對保險有了認識，通過他們在適當的機會，向一般民眾進行宣傳，同時散發各式各樣適合農民水準的宣傳品，并利用農民習慣的形式，如圖畫、幻燈、小調、大鼓等，來灌輸保險的常識。{12}

二、政府干預的得失及農業保險的停辦

由于有了政府的積極推動和政策的保障，農業保險一經開辦就表現了較為迅速的發展態勢。截止1951年底，全國已有600個地點辦理牲畜保險，承保牲畜將近600萬頭，1952年1月至9月份承保牲畜700萬頭，在許多鄉村中全村牲畜都投了保。不僅給農民減少了災害損失，而且還幫助農民改善了牲畜的飼養管理，并進行防疫注射。到1952年底，承保了牲畜達1400萬頭，其中有40萬頭牲畜在死亡后得到保險補償。{13}農作物險在兩年的試辦期間內，以棉花保險為主，共承保了400萬畝{14}，在試辦地區普遍受到歡迎。如1951年在蘇北區承保的棉田59萬畝，其中有11.2萬畝因受災而得到了補償，農民感到投保之后，生產有了保障。因而有的農民曾說：“早解放三十年，過去的災荒年我就不會餓肚子了。” {15}

農業保險名義上為自愿性保險，但是，由于政府干預過多，實際上已經轉變為強制保險。政府的過多干預，客觀上擴大了農業保險標的的范圍，也降低了農業保險的代理成本。但是隨著時間的推移，“政府失靈”問題日益明顯，農業保險很快陷入困境。

第一，業務上盲目冒進，經營中漏洞百出。主要表現為好大喜功，不考慮主客觀情況，不算細賬，不計后果。比如牲畜保險，因為沒有慎重考慮到我國農民毫無保險習慣，國家也缺乏經驗和力量，就在1951年提出“普遍重點開辦”，緊跟著又提出“全面開展”，結果形成單純追求任務，工作方法簡單粗糙，對牲畜不注意驗體，不嚴格掌握評價，不合條件的病牛老牛也保下來。更嚴重的是許多投保的牲畜只是依靠村干部開個名單，報個數字，畜主可承認可不承認，以致手續混亂，賬目不清，欠費大，賠錢多，有的亂賠、錯賠，亦有該賠不賠的，造成嚴重的混亂現象。農作物險也是如此。1951年才決定試辦，但是傳到下面的就是“大量試辦”“盡量擴大試辦區”，形成“試辦為名，開辦為實”，結果也是盲目擴大。

第二，基層干部中的強迫命令和違法亂紀的行為嚴重。盲目冒進的一個直接后果就是在基層干部中普遍產生了強迫命令甚至違法亂紀的行為。總公司盲目布置任務，不具體交代政策和做法，使得下面思想不明確，感到任務重，辦法少，因而在干部中相當普遍地產生了為完成任務，不惜采取恐嚇、欺騙、威逼、亂扣帽子以及登記攤派等各式各樣的強迫命令和違法亂紀的手段，把自愿保險辦成了強制保險，把好事辦成了壞事。{16}

盲目冒進和強迫命令的結果就是，賠款率之高使保險公司難以支撐。根據1952年的不完全統計，牲畜險的賠款率約為50%，加上防災補助費和其他各種開支，再加上收不回來的欠費，可能在80%以上。由于工作中的強迫命令，許多農民還認為保險是負擔。農作物險也是，由于沒有貫徹農作物險試辦的方針，工作不深入，兩年里賠款不少，卻沒有總結出經驗。{17}

1953年3月，中國人民保險公司第三次全國保險會議在京召開。會議總結了三年來保險工作的經驗和教訓，認為：農村中的牲畜保險和農作物保險將來是應該辦的，但在目前由于我國農村經濟力量還很弱，生產技術還很落后，農民又無保險習慣，因而是沒有條件舉辦的。而我國卻過早地于1950年即提出試辦牲畜保險，1951年又提出試辦農作物保險，結果形成盲目冒進，并未發揮保護耕畜、推進生產的作用，相反的還起了消極作用。保險公司賠了款，農民還認為是負擔。最終決定停辦農業保險業務。{18}為此還特定制定了《總公司關于農村保險業務結束工作的具體布置的指示》。按照此指示，全國各地開始全面停辦農業保險業務，并對已承保的業務進行清理和做好善后工作。

到1953年底，各地基本上完成了停辦工作。停辦時，全國實際有效的保險牲畜為1480萬頭，其中1953年承保的有300萬頭，除陸續到期的外，退保牲畜約有500萬頭，退還農民保險費400多億元（舊人民幣）。{19}

三、轉變政府干預方式及農業保險的出路

農業保險從試辦到停辦，僅兩年有余。1954年，全國農業合作化步伐加快，農民加入合作社后，牲畜的產權關系發生變化，許多農民提出參加牲畜保險的要求。11月，第四次全國保險會議決定恢復辦理農村保險。農村保險在一定程度上有所恢復發展。但是由于“大躍進”，農業保險很快再度陷入了困境，1958年以后，農業保險隨著全國保險業務的結束而終止。但是這次夭折的農業保險事業留給后人諸多思考：在一個農業大國，農業脆弱、農民知識相對貧乏、農村相當落后，農業保險究竟可否開辦，以及該如何開辦？

我國是一個農業大國，農業問題始終是關系中國經濟發展的根本問題。我國又是一個自然災害頻發的國家，農業環境相當脆弱；同時，我國農業產業總體上弱質性非常明顯。近十年來，我國平均每年約有3億畝農作物受災，2億多農村人口受到災害影響，種植業因災遭受的損失率高達11%。而在災害面前，農民的抗風險能力很差，常常是“一年遭災、三年受貧”，正是這樣的現實，帶來了發展農業保險的迫切需求。{20}

農業保險直接關系著我國能否實現新農村建設的政策目標。黨和國家也高度重視農業保險的發展。2007年的中央一號文件，將關注焦點鎖定在“積極發展現代農業”上，這是自2004年以來中央一號文件連續四年將焦點鎖定為“三農”問題。所謂“三農”問題，集中表現為農民收入低，農村現代化程度低，發展滯后，農業欠發達，有人概況為“農民真苦、農村真窮，農業真危險”。“三農”問題的出路就是提高農業的現代化水平、提高農民收入以及農村城鎮化等。要解決“三農”問題，農業必須得到保障。只有農業有了保障，農民的生產、生活才能得到基本保障，農村問題才能得到相應解決。為此，必須要建立農業風險防范機制。而農業風險防范機制的重要內容之一，就是要積極發展農業保險。既然農業保險開辦的必要性毋庸置疑，那么中國農業保險為何總是陷入困境，農業保險的出路在何方？農業保險的特質和中國國情決定了必須走政策性農業保險之路——政府必須對農業保險的發展進行干預。

農業保險是商業保險在農業領域的一種嘗試，它既具有保險的一般特質，也具有農業的個性特質，更有中國的特殊國情。作為一種保險，它有一定的條件，即市場上存在大量的同質的可保風險，保費高低和風險大小直接相關。即：風險大，保費高；風險小，保費低。在中國當前的情況卻是，農業風險相當大，急需農業保險給予保障。同時，農民的貧困卻是不容忽視的事實。農民需要農業保險，卻無力支付農業保險高額的保費，如果保費過低，一般商業保險公司必然不愿意或者無法進行承保，這就是農業保險發展中的障礙，如果要解決它，只能由政府介入。

那么政府如何進行干預呢？建國初期，黨和國家對農業保險的干預之路為什么沒有行通呢？建國初期，黨和國家決定試辦農業保險的決定是正確的，走政府干預路線也無可厚非，但是，政府“無所不包”的干預方式和行政命令的工作方式卻無法行通。隨著我國逐步建立市場機制，政府對農業保險的干預也必須轉變方式，變直接干預為間接干預。現階段，政府應在哪些方面對農業保險予以支持呢？

首先是立法支持。農業保險有其特殊性，規范的商業《保險法》已經不適應或不能完全適應農業保險，因此應該借鑒某些國家經驗，單獨為農業保險立法，以保證農業保險體系的順利建立和業務的協調運作，保障農民的切身利益。農業保險立法，應該對農業保險的目標、保障范圍、保障水平、組織機構與運行方式、政府的作用、農民的參與方式、初始資本金籌集數額和方式、管理費和保險費分擔原則、異常災害條件下超過總準備金積累的賠款和處理方式、稅收規定、各有關部門的配合、資金運用等方面進行規范。農業保險立法應該突出農業保險的強制性或準強制性的特征。這種強制性或準強制性決定了農業保險更適合大數法則規則，應該盡可能地擴大同質標的物的規模，盡可能在空間和時間上進行分散風險，以保證農業保險經營的穩定性。

其次是財政支持。農業保險是一種政策性很強的保險，要求發揮政府的主導作用。為減輕農戶負擔，中央和地方財政可對保險公司經辦政策性業務給予經營費用補貼。補貼經營費用旨在降低保險費率。同時，政府應該撥付一定的資金用于農業防災，并成立巨災保證金。政府應該從財政收入中撥付一定資金建立農業的防災救災機制，同時可以從每年的保險費中劃出一定比例建立巨災保證金，用于應付突如其來的巨大災害。

最后是稅收支持。開辦政策性農業保險需要相應的經營機構。成立政策性農業保險公司是當務之急。在目前條件下，還可以利用現有商業保險公司機構網點經辦政策性農業保險業務。利用商業保險機構經辦政策性農業保險業務，必須給予商業保險公司一定的稅收優惠。比如對保險公司經營的政策性農業保險業務免征營業稅和所得稅。事實上，目前國家除了僅對種植業和養殖業保險免征營業稅外，沒有任何其他的稅收優惠政策。

歷史經驗告訴我們，農業是一個準公共部門，農業保險的發展具有極強的公共性和外部性。農業保險既能給予農業以應有的保障，又能彌補僅靠國家救助導致財政壓力過重的不足，有利于調動各方面的積極性，是市場經濟條件下一種有效的農業風險補償制度。當前，我們亟需建立科學的政策性農業保險制度，給農業上一道安全保障的鎖。○

注 釋：

①②③⑥⑦⑧⑨{11}{12}{13}{14}{15}{16}{17}{18}中國社會科學院、中央檔案館編：《1949－1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·金融卷》，中國物資出版社1996年，第147、148、720、720、721、745、722－723、744、737、746、744、744－745、716－717、946－747、747－748頁。

④《中央財政部王紹鏊副部長在總公司農業保險匯報會議上的報告》，《人民保險》，1953年第1期。

⑤《華東區公司一年來的工作報道》，《華東保險》，1950年第11期。

{10}《各地農業保險介紹》，《人民保險》，1951年9月。

{19}《農村保險工作四年總結》，《人民保險》，1955年，轉自《中國保險史》，第310頁。

{20}仝春建：《2007年農業保險面臨重大發展機遇》， 資料來源：人民網，網址：http://nc.people.com.cn/GB/61937/77731/77734/5329661.html。

責任編輯 晏蔚青