對城鎮貧困人群的社會考察及解困思路

［摘 要］ 對江西某市城鎮貧困人群生活現狀的調查表明，這一群體的收入和消費水平低，社會認同感弱，子女教育問題嚴重。導致貧困的原因很多，不僅有個人方面，更有社會等其它方面的因素，諸如下崗失業、物價上漲、區域經濟落后等。其反貧困的總體思路，應從區域經濟發展的實際狀況出發，剖析導致城市貧困的深層次根源，對城鎮貧困規模、變化趨勢及其固有特征，準確把脈，對癥下藥，使扶貧助困工作盡可能做到實處。

［關鍵詞］ 社會考察 城鎮貧困人群 最低生活保障 反貧困應對

城鎮貧困人群作為社會問題，在我國已成為關注的焦點，也是我國政府高度重視的關鍵性工作之一。中國社會的貧富差距已經突破了合理的限度，根據聯合國開發計劃署的最新統計數字顯示，中國目前的基尼系數為0.45，也就是說占總人口20%的最貧困人口占收入或消費的份額僅有4.7%，而占總人口20%的最富裕人口占收入或消費的份額則高達50%。

江西省某市作為一個經濟欠發達的農業市，由于工業化、城鎮化水平相對較低，因而城市貧困問題也比較突出。我們不能忽視城鎮貧困人口的存在，必須堅持以科學發展觀為指導，立足地方自身實際，分析導致城市貧困的根源，并在此基礎上提出相應的反貧困思路。

一、社會貧困人群及其構成

2002年“貧困人群”一詞首次見諸官方文件①，隨后，有關“貧困人群”之問題受到了學術界的關注。何謂貧困人群？有學者認為“貧困人群”是一個在社會資源分配上具有經濟利益的貧困性、生活質量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊社會群體②；也有學者把“貧困人群”界定為那些依靠自身的力量或能力無法保持個人及其家庭成員最基本的生活水準、需要國家和社會給予支持和幫助的社會群體③；還有人認為當今社會所謂“貧困人群”，指的是老弱病殘及城市下崗失業人員等等，不勝枚舉。而按照國際社會學界和社會政策界達成的基本共識，社會貧困人群是指那些由于某些障礙及缺乏經濟、政治和社會機會而在社會上處在不利地位的人群。

基于上述，筆者認為“貧困人群”之“弱”，一是弱勢的經濟基礎和發展競爭力，二是弱勢的社會政治地位及各種公民權利。本文探討的城鎮貧困人群，是指生活在城市中的孤寡老人、貧困學生、失學兒童以及殘疾人人群，需要說明的是，一般企業職工、下崗工人、進城打工者以及那些在社會平均收入之下的城市人都屬于“貧困人群”之列。實際上在人們的潛意識中，已將弱勢和中低收入人群悄悄劃上了等號。

從目前政府反貧困的實際情況來看，城市貧困人群主要由以下四類社會成員構成：一是城市“三無”人員，即無生活來源、無勞動能力、無法定撫養人的社會救濟對象；二是城市貧困無業者，即有一定勞動能力和不固定收入，但家庭人均收入仍低于當地城市低保線或貧困標準的貧困居民；三是在職職工領取低工資、離退休人員領取離退休金、下崗人員領取基本生活費、失業人員領取失業救濟金后，其家庭人均收入仍低于當地城市低保線或貧困標準的貧困職工；四是由于其他種種原因致使家庭人均收入低于當地城市低保線或貧困標準的貧困居民。

二、城鎮貧困人群的表現與特點

隨著市場經濟體制的逐步建立和產業結構的不斷調整，20世紀90年代以來，我國社會貧富分化現象日益拉大，在財富分配極為匱乏的一端，貧困人群形成了，且有不斷擴大的趨勢，它是社會轉型時期出現的一個“特定群體”。在這個特定群體里面，一方面，這些人在物質生活上處于絕對貧困狀態，缺乏穩定的經濟收入，缺乏必要的生活保障；更有甚者連起碼的溫飽問題都難以維持。另一方面，在市場競爭中處于劣勢，受個人能力、教育程度、身體狀況等因素的影響，他們在勞動力市場中喪失了競爭價值，缺乏選擇機會和發展空間，很難擺脫困境；同時由于受社會轉型和經濟轉軌等影響，他們被排斥在主流社會之外，無法參與正常的社會生產與社會活動。不僅如此，在社會活動和政治生活方面，由于掌握的資源有限，特別是社會資本匱乏，親朋好友也大多處于同樣的境遇，缺乏掌握社會權力和社會資源，導致他們利益的表達缺乏暢通的途徑，無法通過正當的渠道主張自己的權利。本文以江西某市為例，據調查統計情況顯示，當下江西某市城鎮貧困人群具有以下表征：

1、城鎮貧困人群數量較大。近年來，該市逐漸形成了一支以下崗失業人員為主體的新貧困群體。與農民相比，這個城鎮貧困群體有的連吃飯都成為問題。其實，對城鎮貧困人群的掌握，也可以通過“低保”覆蓋面反應出來。該市城市低保工作于1998年開始實施，當時不足3000人；然而到了2000年，增至7211人，再到2001年卻增至15519。2002年地方政府加大“應保盡保”的政策力度，低保人數達到89154人，到了2003年底突破了10萬大關，人數達到了130193人。截止2005年8月，全國享受城市低保待遇的貧困城鎮居民人口有974.4萬戶，2182.2萬人，人均支出70元，貧困發生率為4.6%；而2005年該市全市享受城市低保待遇的貧困戶為54615戶，人數121184人，人均支出57元，貧困發生率為9.3%，比全國平均水平高4.7個百分點。

2、城鎮貧困人群素質不高。從對低收入家庭戶主抽樣調查資料分析顯示，貧困群體中家庭經濟主要承擔者的學歷與收入呈正比。國有集體企業貧困職工成了城鎮貧困人群的主體，并且文化程度普遍低下。從城鎮貧困人群的學歷構成看，絕大多數文化程度較低，在這些家庭中高中及以下者所占比例高達93.3%，其中高中學歷所占比例為60%，初中及小學的分別占26.7%和13.3%，另外，文盲占6.7%。不僅學歷低、知識少，而且缺乏專業技能。從貧困家庭戶主的職業看，非技術工人的大大高于技術工人，有的貧困家庭中幾乎無專業技能可言。調查表明，從事生產、運輸行業人員占26.7%，商業、服務行業人員占53.3%，其中無就業人員家庭占貧困群體的比例則達到了20%。窮則思變，飽嘗了沒有文化之苦的低保戶家庭想讓子女多讀書，然而由于經濟原因，大部分子女完成義務教育后就再也難以繼續讀書了。

3、城鎮貧困人群生活難以維系。貧困人群家庭收入由于增速緩慢且不穩定，其收入與當地平均水平的差距仍在拉大，導致生活難以維系。譬如，2003年該市人均可支配收入6773元，比2000年增長27.7%；而貧困人群家庭人均可支配收入為833元，比2000年增長2.3%，二者相差25個百分點。2000年人均可支配收入是貧困家庭的6倍，到2003年則擴大到7.4倍。2004年調查表明，下崗失業職工家庭人均月收入300元以下的占三分之二，下崗失業3年以上占43.1%的貧困人群已耗盡了家庭所有的積蓄。調查中還發現，物質條件缺乏，在大多數城市低保戶家里，幾乎很難找到值錢的東西，生活難以維系。

4、城鎮貧困人群保障標準過低。由于該市經濟發展水平低且地方財政有限，社會保障資金投入偏低，從而使城市貧困問題存在進一步擴大的趨勢。同時該市保障標準偏低，如上海低保標準是300元，杭州是320元，深圳是344元，而某市低保標準是150元、140元、120元不等。由于保障標準過低，且保障的對象只能是特別貧困的人口。如此反貧困舉措，既不能解決貧困家庭的“脫貧”困難，也不能從根本抑制貧困的“代際傳遞”現象，從而使貧困地區、貧困家庭陷入世代貧困的惡性循環之中。

三、形成城鎮貧困人群的原因分析

隨著國有企業改革的深化，技術進步和經濟結構調整，人員流動和職工下崗，國企職工及離退休職工成為貧困群體的主體是經濟轉型、國企深化改革的一種獨特的社會經濟現象。形成城市貧困人群的一個明顯特征，不是因為整個國民經濟的蕭條而產生，恰恰相反是產生在經濟持續高速增長的背景下。因此，城市貧困群體的發生、發展直至形成規模，應從我國經濟建設的歷史、體制轉軌的前后、貧困勞動者自身素質以及分配方式的變動過程中去分析。具體到本文某市為例，其主要原因可歸納如下：

1、區域經濟發展落后。區域經濟發展落后，是導致城市貧困的最根本原因。該市現在的經濟總量還不大，人均GDP只有全國水平的45%，2003年城鎮居民人均可支配收入全省倒數第四。經濟基礎薄弱，經濟結構落后，從而導致人均收入低、投資能力不足，造成貧困不斷加劇。

2、下崗與失業人員增多。90年代后期，城市貧困問題被認為是我國社會面臨的最大挑戰，下崗和失業是造成這一現象的直接原因之一。過去實行的是由國家統包統配的就業制度，城市居民生活在一種“低收入、高就業、低消費”的經濟環境里，正常的適齡勞動者均由政府統一安排就業，沒有下崗和失業的現象，社會成員收入水平低，城市貧困被隱性化。隨著經濟體制發展的深化，傳統產業部門在產業結構調整中首當其沖，所受的沖擊最大，下崗、失業不僅集中而且突出。江西某市作為一個經濟欠發達的農業市，由于工業化、城鎮化水平相對較低，出現了龐大復雜的城市貧困群體，許多下崗職工無業可就，最基本的生活需求面臨威脅，部分職工的基本醫療得不到保障，一些患病職工因此而債臺高筑。加之農村勞動力持續、大量地涌入城鎮，就業形勢日益嚴峻。

3、物價上漲因素造成。90年代初，我國開始對計劃經濟下形成的物價體系進行以市場為取向的調整，引發了1993—1996年連續四年的通貨膨脹。據國家統計局提供的統計數據，我國的城市居民消費價格總指數1993—1996年四年間總共上漲了85.3%，平均每年上漲18%，這相當于1992年底的100元到1996年只值56元。在與城市居民生活密切相關的生活必需品中，食品、衣著、居住和服務項目漲幅就分別高達31.8%、19.4%、22.5%和26.8%，而糧食和肉禽及其制品的漲幅竟高達50.7%和40.6%，該市低收入居民減收70%，大多城市貧困人群家庭入不敷出。

4、自身處于弱勢地位。隨著我國社會的發展，勞動型密集產業逐漸減少，而知識型密集產業的增加，要求高素質的人員出現，因而產生了大量低文化素質的困難群體。該市現在的情況是失業者和下崗職工文化素質低、勞動技能低、擇業觀念落后，相當一部分失業下崗人員等靠國家和企業的心理依舊，成為再就業的無形障礙。

5、社會保障制度不健全。目前我國的貧富差距還在擴大，據國家統計局調查，養老、醫療、住房、實物福利等幾項人均福利收入，富裕戶比貧困戶高87%，其中養老金高4.2倍，醫療保障高62%，住房補貼高61%，實物福利高38%。由于制度設計上的缺陷，對現實情況沒有充分的調查，對于我國城鄉二元和社會轉型特殊國情考慮不成熟，造成了社會保障設計上對困難群體的忽視，社會保障公平問題有失偏頗。這種狀況造成社會保障制度失去其原有的穩定性、可靠性和延續性。

四、消解城市貧困人群的基本思路

形成城鎮貧困人群的原因很多，不僅有個人方面，也有社會等其它方面的因素。面對城鎮貧困人群，我們要從“三個代表”的高度出發，落實科學發展觀，大力實施反貧困舉措。

1、大力發展區域經濟，從整體上提高居民的收入。貧困很大程度上表現為一種區域性的貧困，所以消除貧困最根本的舉措是發展經濟。要緊緊抓住國家戰略重點向中西部轉移的機遇，充分利用“后發優勢”、“比較優勢”，主攻工業，狠抓園區、企業、產業三個突破口；加強農業，做好農產品加工、農民務工、農村流通三篇文章；發展旅游業、商業與流通業、通訊業、保險業等第三產業；加快城市建設步伐，提高城市綜合競爭力，加快企業改革制度創新，積極培育和挖掘新的經濟增長點，爭取為貧困人口擺脫貧困奠定物質基礎。

2、完善社會保障制度，提高社會保障服務。讓最廣大群眾充分享受到發展和發展的成果，縮小貧富差距是社會和諧的重要標志之一。要加快制定和完善社會保障的各項政策制度并確保落實到位，要加強部門之間的溝通與合作，相互配合，協調行動，實現各種社會救助資源的有效整合，不斷提高救助工作的整體效果。同時要加快構建以城市低保、特困戶救助和災民救助制度為基礎，以臨時救助、社會互助為補充，以醫療、教育、住房、司法等專項救助相配套，以優惠政策為支撐，形成政府責任明確，社會參與廣泛，動轉協調、資金落實、管理規范、網絡健全的制度體系，并逐步建立起與經濟社會發展水平相適應，覆蓋面廣，功能更強，水平更高的社會救助體系。

3、拓展就業路徑，創造更多增收機會。反貧困的另一個主要渠道就是解決貧困人群的再就業問題。要把困難群體的再就業列為政府目標管理考評的重要內容。調查表明，由于城市新增的體力勞動者、下崗失業人員的再就業形勢比較嚴峻，導致這一特殊群體對社會的穩定產生了威脅。因此，拓展再就業路徑任重道遠。就目前的形勢，首先，要大力拓寬市場，調整產業結構，發展第三產業，特別是一些社區服務業，創造更多的就業崗位；其次，積極落實相關的優惠政策，鼓勵企業吸納下崗失業人員，援助就業困難對象就業；再次，改進再就業服務，為失業人員和國有企業下崗職工提供職業培訓和職業指導服務等，提高貧困人群再就業的素質水平。

4、培養勞動技能，適應市場經濟需要。妨礙貧困人群再就業的一個難點是現有技術水平與知識結構不能適應市場對勞動力的需求。應立足于勞動力資源的開發，建立以勞動力市場需求為導向的多層次、多渠道、多功能的貧困人群職業培訓體系，提高其就業謀生技能，增強其市場競爭的能力和機會。同時，在建立市、縣、街道、社區四級低保機構，充分保障低保戶利益的基礎上，再建立起“社區、低保、勞動就業”三位一體的服務平臺，為貧困人群提供勞務信息和就業服務，幫助他們通過再就業擺脫貧困，改善家庭經濟狀況。

注 釋：

①2002年3月人民代表大會上的《政府工作報告》.

②陳成文.社會弱者論，時事出版，2000.

③鄭杭生.走上更公正的社會，http://www.china.org.cn

參考文獻：

［1］ 林毅夫.有關當前農村政策的幾點意見［J］.農業經濟問題，2003，（6）.

［2］ 朱忠強.論農村社會保障制度的構建［J］.農業經濟問題，2003，（6）.

［3］ 盛洪.讓農民自己代表自己. http://www.dajun.com.cn.

［4］ 李昌平.“三農”問題，路在何方？［J］.南風窗，2001，（9）.

［5］ 鄭杭生.走上更公正的社會，http://www.china.org.cn

［6］ 遲福林.給農民全面國民待遇， http://www.newcnr.net

［7］ 彭秋蓮.試論中國農村制度創新［J］.農業經濟，2003，（8）.

責任編輯 梅 宏