新農村建設與耕地保護

［摘 要］ 耕地是農民的命根子，保護耕地是國民經濟持續、健康、快速發展的重要保障，保護耕地與新農村建設兩者是辯證統一的。正視新農村建設與耕地保護之間的關系，尋求兩者的自然平衡，是構建社會主義和諧社會的時代要求。

［關鍵詞］ 新農村建設 耕地保護

黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的偉大號召，隨著新農村建設的不斷深入，農村的耕地難免會遭到一定的破壞，耕地面積將逐年減少。2005年度土地變更調查結果顯示，我國現有耕地為18.31億畝，人均耕地為1.4畝。 而在9年前的1996年， 全國的耕地數是19.51億畝， 人均耕地為1.59畝。9年間中國的耕地減少了1.2億畝， 并且這種減少有遞增趨勢。地資源的極其特殊性決定了土地問題尤其是耕地問題再怎么強調都不過分。 因此，在開展新農村建設的同時， 正確處理好新農村建設與耕地保護的關系， 采取有力措施保護我國的耕地資源， 已迫在眉睫。

一、新農村建設與耕地保護之間的關系

在我國耕地數量及質量不斷下降的情況下，耕地保護與社會主義新農村建設二者之間有無聯系呢？答案是肯定的。任何事物都不是孤立存在的，他們之間都存在著某種聯系。新農村建設與耕地保護就存在著矛盾的對立統一的聯系。

第一，新農村建設會在一定程度上破壞耕地保護。新農村建設是社會經濟發展的需要，要有一定的土地做保障。中國是個農業大國，只有做到農民富才能國家富，只有做到農業強才能國家強。為了更好地促進社會經濟的發展和和諧社會的建設，黨中央和國務院掀起了新農村建設的浪潮。新農村建設是一次縮小城鄉差距，實現農村城市化的社會大運動。我們知道，土地是城市的依托，城市化必然要有一定的土地做保障，同樣，新農村建設也就必然要占用大量土地，這就必然會使部分耕地遭到破壞。如為改變農村臟亂差、房屋破舊散和農村交通不便、飲水困難的落后現狀，必須占用部分耕地用于舊、危房改造和公共基礎設施的建設；再如，農村經濟要發展，新農村建設要成功，就必須要有鄉鎮企業和農村工業做引擎，這些工業設施的建設也會使耕地保護受到一定的影響。

第二，耕地保護是新農村建設的內在需求。新農村建設的第一要務是耕地保護。新農村建設的內涵是豐富的，排在第一位的是發展生產，而農村發展的基本任務是振興農業，保護耕地尤其是保護基本農田，就成了新農村建設的首要任務。正如溫家寶總理在兩會期間回答記者提問時說，土地是“三農”問題的核心。道理不難理解，因為土地是農民最重要的生產資料和生活保障，是農民致富之本，農業發展之源。耕地的保護和建設，必然帶來農業生產的進步和農民收入的增加。

第三，耕地保護工作做得好與壞直接決定著新農村建設的成功與否。新農村建設的第一要務是保護耕地，因為土地是農民的命根子，沒了土地，農民就沒了命根子。所以，保護耕地就是保護好農民的命根子，使農民致富有更好的前提與更好的機會，否則，假借新農村建設的大勢，冠冕堂皇地濫占耕地，挖了農民的命根子，就會讓農民致富成為無源之水，成為一紙空談，也違背了新農村建設的初衷，最終導致新農村建設的失敗。

二、緩解新農村建設與耕地保護矛盾的建議

1．完善立法，強化落實。

當前，我國的法律還不夠完善，仍存在許多漏洞和法律空白，土地立法同樣也不例外。要做好耕地保護工作，首先就應該從立法方面入手，對一些有遺漏、有問題的立法加以修正。如：《土地管理法》第二條第四款規定，“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有土地實行征收或征用并給予補償”。該條款值得商榷之處在于對“公共利益”沒有明確的法律界定，有人認為“公共利益因非常抽象，可人言人殊”。公益性征地和非公益性用地的界限不明確，土地征收(用)的“公益性”容易被異化。再如：第三十二條規定，“縣級以上人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良”。其中“可以”兩個字弱化了該條款的嚴肅性，同時也使執行成為一個不可能完成的任務。基于我國耕地數量不斷減少、耕地質量有所下降的狀況，還應從非農建設用地、教育用地及耕地質量保護三個角度，完善我國耕地保護法律制度。比如非農建設用地法律規定方面，應明確土地的所有權，尤其是集體所有土地的權屬問題；教育用地法律規定方面，關鍵是對“公益用地’進行界定。有學者指出:“當前許多‘大學城’內不僅僅是教學設施及配套用地，如此眾多的‘大學城’，顯然是教學科研消化不了的，實踐中許多‘大學城’都同時集商貿、房地產、文化、娛樂于一體，即通過劃撥方式提供的大學城用地相當一部分是用在非教育用途上?！庇捎凇按髮W城”的興建是耕地銳減的又一重要原因，因此，當務之急便是制定一部專門的全國統一的教育用地使用的法律，對公共利益進行嚴格界定，對教育用地與非教育用地進行嚴格區別，從而制止“大學城”對耕地的圈占。耕地質量保護法律規定方面，要針對目前我國關于耕地質量保護的規定零散且操作性不強的現狀，制定出系統的可操作性強的法律法規并同時大力推行《環境境保護法》，因為這是制止農田遭受污染的有效途徑。

當然，法律完善了，落實不好，執行不到位也是徒勞的，所以必須完善法律監督制度，構建一個嚴謹合理的法律監督體系，充分發揮監督體系的監督作用，為好的立法得以貫徹實施提供制度保障，這是最關鍵最實際的一步。落實不到位，再好的立法都將顯得空洞無力。

2．嚴格執法，改革創新。

建設社會主義新農村絕不是對以前概念的簡單重復，而是有著非常明顯的時代特征。因此，首先我們應該拋棄過去那種由政府包辦代替一切，要項目、要政績，大搞樣板工程的思想，重新樹立政府在社會主義新農村建設的主導地位，然后再從這個思路出發，提出對策。

首先，建立新農村建設土地保障措施。要按照國務院《關于深化改革，嚴格土地管理的決定》和國土資源部《關于堅持依法依規管理節約集約用地支持社會主義新農村建設的通知》精神，切實履行保護資源、保障發展、維護權益、服務社會的職責，大力支持社會主義新農村建設。嚴格執行審批制度，科學編制土地利用總體規劃，用規劃指導新農村建設用地。新農村建設一定要體現科學合理用地，倡導節約型用地，通過科學規劃、村莊整理，盤活存量閑置用地，積極開展節約型新農村建設。對鄉鎮文化站、村委會辦公場所、村民活動中心和文化室等公共基礎設施非農建設用地，確需建設并占用農用地的，必須符合規劃和計劃，依法上報審批。農村宅基地建房盡量使用荒地、荒坡，少占或不占耕地，嚴格按國家和地方土地管理的有關規定，審批農村村民建住宅及生產輔助設施用地。

其次，對土地管理進行改革創新。新農村建設涉及農村工作的方方面面，其核心是提高農民的生產生活水平，縮小城鄉差距。達到這一目標的根本措施是城鎮化、農業和農村的現代化，這些措施與土地管理政策有著密不可分的聯系。這就要求國土資源管理在制度和政策上要有所創新，才能適應新農村建設的需要。從城鎮化戰略上來講，應當引導村民向居民轉變，通過完善基礎設施條件，建立小區，將農民就近轉入非農產業就業，走鄉村城鎮化道路，提高農村土地利用效率。同時，加快農村土地產權建設，明確集體土地產權主體，頒發集體土地所有權證，適當下放集體土地處分權等措施，將是今后加快新農村建設的關鍵之一。在新農村建設和城鎮化進程中，將伴隨著大量的征地行為，我們還應對征地制度進行改革，對征地補償安置方式進行創新。可以通過提高土地補償標準來減少農民的損失，也可以采取多種手段安置失地農民，但問題的關鍵還是解決征地制度中存在的公共利益、征地范圍、監督管理等問題，通過片區地價和農用地分等定級做到同地同價，合理確定補償，完善社會安置保障，建立被征地農民生活保障制度。

3．引進科技，提高效率。

從目前社會經濟發展態勢來看，我們不能對增加耕地數量寄予希望，所以我們只能在實行嚴厲的耕地保護政策、嚴格控制耕地總量平衡的基礎上，引入科技力量，出臺科技措施，從科技層面上提出對策，提升耕地質量和土地利用率，以提升耕地的潛在數量，滿足新農村建設的耕地需求。

首先，從科技投入方面入手，加大科技投入，支持科技扶農政策，爭取建設一批農業專門研究機構，鼓勵科技發明和創新，為科技興農政策注入資金保證，也為提升耕地質量和土地利用率的科技研究提供資金保障。

其次，從人才培養方面入手。在工業反哺農業、城市反哺農村的大環境下，人才方面我們也應該實施城市反哺農村的戰略，政府應該出臺相關鼓勵政策，引導相關優秀人才服務農村、服務農業，同時也應該建立農民大學，挖掘農村本土技術能手進行培養。只有內部培養和外部引進相結合才能更好的實施人才興農戰略，為耕地保護的科技研究提供智力支持。

再次，從研究結構方面入手。在加大科技投入的同時，重視科研方向的選擇，對一些緊迫性的問題進行專項研究，解決實際問題。如：水土流失方面的研究、節水灌溉方面的研究、大坡度耕地利用方面的研究、土地荒漠化、鹽堿化改造方面的研究等。

此外，我們應以新農村建設為契機，以豐富多樣的文藝節目、多媒體信息和咨詢答疑等形式宣傳好有關新農村建設及耕地保護方面的知識，包括相關法律法規和國家政策，讓廣大農民群眾從豐富多樣、喜聞樂見的活動和節目中獲得相關知識，讓農民以主體身份參與到新農村建設與耕地保護工作當中來，發揮農民主體積極性，使耕地保護取得良好效果。

責任編輯 鐘海連