新農(nóng)村建設(shè)與耕地保護

［摘 要］ 耕地是農(nóng)民的命根子，保護耕地是國民經(jīng)濟持續(xù)、健康、快速發(fā)展的重要保障，保護耕地與新農(nóng)村建設(shè)兩者是辯證統(tǒng)一的。正視新農(nóng)村建設(shè)與耕地保護之間的關(guān)系，尋求兩者的自然平衡，是構(gòu)建社會主義和諧社會的時代要求。

［關(guān)鍵詞］ 新農(nóng)村建設(shè) 耕地保護

黨的十六屆五中全會提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的偉大號召，隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入，農(nóng)村的耕地難免會遭到一定的破壞，耕地面積將逐年減少。2005年度土地變更調(diào)查結(jié)果顯示，我國現(xiàn)有耕地為18.31億畝，人均耕地為1.4畝。 而在9年前的1996年， 全國的耕地數(shù)是19.51億畝， 人均耕地為1.59畝。9年間中國的耕地減少了1.2億畝， 并且這種減少有遞增趨勢。地資源的極其特殊性決定了土地問題尤其是耕地問題再怎么強調(diào)都不過分。 因此，在開展新農(nóng)村建設(shè)的同時， 正確處理好新農(nóng)村建設(shè)與耕地保護的關(guān)系， 采取有力措施保護我國的耕地資源， 已迫在眉睫。

一、新農(nóng)村建設(shè)與耕地保護之間的關(guān)系

在我國耕地數(shù)量及質(zhì)量不斷下降的情況下，耕地保護與社會主義新農(nóng)村建設(shè)二者之間有無聯(lián)系呢？答案是肯定的。任何事物都不是孤立存在的，他們之間都存在著某種聯(lián)系。新農(nóng)村建設(shè)與耕地保護就存在著矛盾的對立統(tǒng)一的聯(lián)系。

第一，新農(nóng)村建設(shè)會在一定程度上破壞耕地保護。新農(nóng)村建設(shè)是社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，要有一定的土地做保障。中國是個農(nóng)業(yè)大國，只有做到農(nóng)民富才能國家富，只有做到農(nóng)業(yè)強才能國家強。為了更好地促進社會經(jīng)濟的發(fā)展和和諧社會的建設(shè)，黨中央和國務(wù)院掀起了新農(nóng)村建設(shè)的浪潮。新農(nóng)村建設(shè)是一次縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)農(nóng)村城市化的社會大運動。我們知道，土地是城市的依托，城市化必然要有一定的土地做保障，同樣，新農(nóng)村建設(shè)也就必然要占用大量土地，這就必然會使部分耕地遭到破壞。如為改變農(nóng)村臟亂差、房屋破舊散和農(nóng)村交通不便、飲水困難的落后現(xiàn)狀，必須占用部分耕地用于舊、危房改造和公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；再如，農(nóng)村經(jīng)濟要發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)要成功，就必須要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村工業(yè)做引擎，這些工業(yè)設(shè)施的建設(shè)也會使耕地保護受到一定的影響。

第二，耕地保護是新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在需求。新農(nóng)村建設(shè)的第一要務(wù)是耕地保護。新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)涵是豐富的，排在第一位的是發(fā)展生產(chǎn)，而農(nóng)村發(fā)展的基本任務(wù)是振興農(nóng)業(yè)，保護耕地尤其是保護基本農(nóng)田，就成了新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)。正如溫家寶總理在兩會期間回答記者提問時說，土地是“三農(nóng)”問題的核心。道理不難理解，因為土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料和生活保障，是農(nóng)民致富之本，農(nóng)業(yè)發(fā)展之源。耕地的保護和建設(shè)，必然帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進步和農(nóng)民收入的增加。

第三，耕地保護工作做得好與壞直接決定著新農(nóng)村建設(shè)的成功與否。新農(nóng)村建設(shè)的第一要務(wù)是保護耕地，因為土地是農(nóng)民的命根子，沒了土地，農(nóng)民就沒了命根子。所以，保護耕地就是保護好農(nóng)民的命根子，使農(nóng)民致富有更好的前提與更好的機會，否則，假借新農(nóng)村建設(shè)的大勢，冠冕堂皇地濫占耕地，挖了農(nóng)民的命根子，就會讓農(nóng)民致富成為無源之水，成為一紙空談，也違背了新農(nóng)村建設(shè)的初衷，最終導(dǎo)致新農(nóng)村建設(shè)的失敗。

二、緩解新農(nóng)村建設(shè)與耕地保護矛盾的建議

1．完善立法，強化落實。

當(dāng)前，我國的法律還不夠完善，仍存在許多漏洞和法律空白，土地立法同樣也不例外。要做好耕地保護工作，首先就應(yīng)該從立法方面入手，對一些有遺漏、有問題的立法加以修正。如：《土地管理法》第二條第四款規(guī)定，“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有土地實行征收或征用并給予補償”。該條款值得商榷之處在于對“公共利益”沒有明確的法律界定，有人認(rèn)為“公共利益因非常抽象，可人言人殊”。公益性征地和非公益性用地的界限不明確，土地征收(用)的“公益性”容易被異化。再如：第三十二條規(guī)定，“縣級以上人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良”。其中“可以”兩個字弱化了該條款的嚴(yán)肅性，同時也使執(zhí)行成為一個不可能完成的任務(wù)。基于我國耕地數(shù)量不斷減少、耕地質(zhì)量有所下降的狀況，還應(yīng)從非農(nóng)建設(shè)用地、教育用地及耕地質(zhì)量保護三個角度，完善我國耕地保護法律制度。比如非農(nóng)建設(shè)用地法律規(guī)定方面，應(yīng)明確土地的所有權(quán)，尤其是集體所有土地的權(quán)屬問題；教育用地法律規(guī)定方面，關(guān)鍵是對“公益用地’進行界定。有學(xué)者指出:“當(dāng)前許多‘大學(xué)城’內(nèi)不僅僅是教學(xué)設(shè)施及配套用地，如此眾多的‘大學(xué)城’，顯然是教學(xué)科研消化不了的，實踐中許多‘大學(xué)城’都同時集商貿(mào)、房地產(chǎn)、文化、娛樂于一體，即通過劃撥方式提供的大學(xué)城用地相當(dāng)一部分是用在非教育用途上。”由于“大學(xué)城”的興建是耕地銳減的又一重要原因，因此，當(dāng)務(wù)之急便是制定一部專門的全國統(tǒng)一的教育用地使用的法律，對公共利益進行嚴(yán)格界定，對教育用地與非教育用地進行嚴(yán)格區(qū)別，從而制止“大學(xué)城”對耕地的圈占。耕地質(zhì)量保護法律規(guī)定方面，要針對目前我國關(guān)于耕地質(zhì)量保護的規(guī)定零散且操作性不強的現(xiàn)狀，制定出系統(tǒng)的可操作性強的法律法規(guī)并同時大力推行《環(huán)境境保護法》，因為這是制止農(nóng)田遭受污染的有效途徑。

當(dāng)然，法律完善了，落實不好，執(zhí)行不到位也是徒勞的，所以必須完善法律監(jiān)督制度，構(gòu)建一個嚴(yán)謹(jǐn)合理的法律監(jiān)督體系，充分發(fā)揮監(jiān)督體系的監(jiān)督作用，為好的立法得以貫徹實施提供制度保障，這是最關(guān)鍵最實際的一步。落實不到位，再好的立法都將顯得空洞無力。

2．嚴(yán)格執(zhí)法，改革創(chuàng)新。

建設(shè)社會主義新農(nóng)村絕不是對以前概念的簡單重復(fù)，而是有著非常明顯的時代特征。因此，首先我們應(yīng)該拋棄過去那種由政府包辦代替一切，要項目、要政績，大搞樣板工程的思想，重新樹立政府在社會主義新農(nóng)村建設(shè)的主導(dǎo)地位，然后再從這個思路出發(fā)，提出對策。

首先，建立新農(nóng)村建設(shè)土地保障措施。要按照國務(wù)院《關(guān)于深化改革，嚴(yán)格土地管理的決定》和國土資源部《關(guān)于堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》精神，切實履行保護資源、保障發(fā)展、維護權(quán)益、服務(wù)社會的職責(zé)，大力支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)。嚴(yán)格執(zhí)行審批制度，科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃，用規(guī)劃指導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)用地。新農(nóng)村建設(shè)一定要體現(xiàn)科學(xué)合理用地，倡導(dǎo)節(jié)約型用地，通過科學(xué)規(guī)劃、村莊整理，盤活存量閑置用地，積極開展節(jié)約型新農(nóng)村建設(shè)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、村委會辦公場所、村民活動中心和文化室等公共基礎(chǔ)設(shè)施非農(nóng)建設(shè)用地，確需建設(shè)并占用農(nóng)用地的，必須符合規(guī)劃和計劃，依法上報審批。農(nóng)村宅基地建房盡量使用荒地、荒坡，少占或不占耕地，嚴(yán)格按國家和地方土地管理的有關(guān)規(guī)定，審批農(nóng)村村民建住宅及生產(chǎn)輔助設(shè)施用地。

其次，對土地管理進行改革創(chuàng)新。新農(nóng)村建設(shè)涉及農(nóng)村工作的方方面面，其核心是提高農(nóng)民的生產(chǎn)生活水平，縮小城鄉(xiāng)差距。達到這一目標(biāo)的根本措施是城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化，這些措施與土地管理政策有著密不可分的聯(lián)系。這就要求國土資源管理在制度和政策上要有所創(chuàng)新，才能適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要。從城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略上來講，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)村民向居民轉(zhuǎn)變，通過完善基礎(chǔ)設(shè)施條件，建立小區(qū)，將農(nóng)民就近轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，走鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化道路，提高農(nóng)村土地利用效率。同時，加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)建設(shè)，明確集體土地產(chǎn)權(quán)主體，頒發(fā)集體土地所有權(quán)證，適當(dāng)下放集體土地處分權(quán)等措施，將是今后加快新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵之一。在新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化進程中，將伴隨著大量的征地行為，我們還應(yīng)對征地制度進行改革，對征地補償安置方式進行創(chuàng)新。可以通過提高土地補償標(biāo)準(zhǔn)來減少農(nóng)民的損失，也可以采取多種手段安置失地農(nóng)民，但問題的關(guān)鍵還是解決征地制度中存在的公共利益、征地范圍、監(jiān)督管理等問題，通過片區(qū)地價和農(nóng)用地分等定級做到同地同價，合理確定補償，完善社會安置保障，建立被征地農(nóng)民生活保障制度。

3．引進科技，提高效率。

從目前社會經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢來看，我們不能對增加耕地數(shù)量寄予希望，所以我們只能在實行嚴(yán)厲的耕地保護政策、嚴(yán)格控制耕地總量平衡的基礎(chǔ)上，引入科技力量，出臺科技措施，從科技層面上提出對策，提升耕地質(zhì)量和土地利用率，以提升耕地的潛在數(shù)量，滿足新農(nóng)村建設(shè)的耕地需求。

首先，從科技投入方面入手，加大科技投入，支持科技扶農(nóng)政策，爭取建設(shè)一批農(nóng)業(yè)專門研究機構(gòu)，鼓勵科技發(fā)明和創(chuàng)新，為科技興農(nóng)政策注入資金保證，也為提升耕地質(zhì)量和土地利用率的科技研究提供資金保障。

其次，從人才培養(yǎng)方面入手。在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的大環(huán)境下，人才方面我們也應(yīng)該實施城市反哺農(nóng)村的戰(zhàn)略，政府應(yīng)該出臺相關(guān)鼓勵政策，引導(dǎo)相關(guān)優(yōu)秀人才服務(wù)農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)業(yè)，同時也應(yīng)該建立農(nóng)民大學(xué)，挖掘農(nóng)村本土技術(shù)能手進行培養(yǎng)。只有內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進相結(jié)合才能更好的實施人才興農(nóng)戰(zhàn)略，為耕地保護的科技研究提供智力支持。

再次，從研究結(jié)構(gòu)方面入手。在加大科技投入的同時，重視科研方向的選擇，對一些緊迫性的問題進行專項研究，解決實際問題。如：水土流失方面的研究、節(jié)水灌溉方面的研究、大坡度耕地利用方面的研究、土地荒漠化、鹽堿化改造方面的研究等。

此外，我們應(yīng)以新農(nóng)村建設(shè)為契機，以豐富多樣的文藝節(jié)目、多媒體信息和咨詢答疑等形式宣傳好有關(guān)新農(nóng)村建設(shè)及耕地保護方面的知識，包括相關(guān)法律法規(guī)和國家政策，讓廣大農(nóng)民群眾從豐富多樣、喜聞樂見的活動和節(jié)目中獲得相關(guān)知識，讓農(nóng)民以主體身份參與到新農(nóng)村建設(shè)與耕地保護工作當(dāng)中來，發(fā)揮農(nóng)民主體積極性，使耕地保護取得良好效果。

責(zé)任編輯 鐘海連