改進和完善我國政治監督模式芻議

［摘 要］ 我國目前的政治監督模式尚存在著諸如多頭監督、權責不清、監督權受制于執行權、監督權和處分權相分離的現象，在當前形勢下，必須從監督體制內外雙管齊下，不斷改進和完善我國的政治監督模式。

［關鍵詞］ 政治監督 監督模式 監督體系

一、當代中國的政治監督模式

所謂政治監督模式，是指監督系統中監督主體對監督客體的行為模式。這種模式主要反映的是政治系統的權力運行、整合和再分配的過程，表現為一種政治體系的結構。［1］從監督結構上來說，有橫向和縱向監督兩種模式；從監督層級上來說，有上級監督、同級監督和下級監督之分；從監督強度來說，有法制監督與社會監督；從監督機制上來說，有外部監督和內部監督之分。

具體來說，我國的政治監督模式主要有以下幾個方面：上級監督，主要是以黨委為領導中心的權力輻射體制；黨內監督，這是一種來自政黨內部的對政黨自身的監督；人大監督，即人民代表大會及其常委會的監督，屬于立法監督的范疇；司法監督，即審判監督和檢查監督；行政監督，由于行政機關與群眾直接打交道，腐敗機率高，直接嚴重影響黨和政府在人民群眾中的形象，行政監督尤為重要，又可分為政治性監督和經濟性監督兩種類型；下級監督，主要是指下級機關及其成員對上級機關及其成員的監督；另外，我國的政治監督模式體系中還包括政協和民主黨派的監督，人民群眾的監督以及輿論監督等。

二、我國政治監督模式存在的問題

我國政治監督模式在形式上較為系統、全面。從總體上講，是有一定功效的。但在監督機制的實際運行過程中卻存在著明顯的缺陷，時常出現監督不力或“漏監”、“虛監”等現象。主要表現在以下幾個方面：

第一，多頭監督，權責不清，監督乏力。我國的政治監督體系在形式上相當完備，有中紀委的監督，人大的監督，國務院監察部的監督，法院與檢察院的監督，而且還設立了專門的反貪局等等，正式的監督部門可謂相當多，實現了黨的監督、立法監督、司法監督以及行政監督的有機統一。然而監督的效果并不明顯，這說明我國的監督體系是存在不足的。首先，監督部門繁多，職責不清，形成多頭監督，缺乏統一的監督領導核心。其次，中紀委是黨的紀律檢察機構，主要是對黨員的監督，然而在我國的現狀是無論黨內還是黨外的大案要案，沒有中紀委的干預是不可能的，其它監督機構實際上處于虛設的地位，監察部主要是對行政官員的監督，它只有監察權，而沒有處分權，這是不妥的，嚴重削弱了監督的威懾力。這種監督權與處分權的分離，以及多頭監督而又都不愿盡義務的現狀，使得我國的監督體系在實際的監督活動中缺乏效果。

第二，監督主體隸屬于監督客體，監督權受制于執行權，致使相當多的環節出現“弱監”和“虛監”。監督應該是同體監督與異體監督的有機統一，相互補充。如果只有同體監督，而缺少異體監督，就會使監督形同虛設。就政治監督的本質而言，應該是一種強制的外在監督，而我國政治監督更多是一種體制內的監督，監督部門及其人員往往隸屬于被監督部門與官員，在這種情況下，主要只能依靠官員的個人道德修養了，這必然使得監督乏力，這就形成了“弱監”和“虛監”現象。

第三，注重事后監督，忽視事前與事中監督。從監督過程來說，可劃分為事前監督、事中監督和事后監督三種狀態。理論上，擁有監督權的主體對監督客體一般應有全環節的介入，否則就會出現監督環節上的漏洞。而我國目前出現的違紀違法行為，更多是缺乏對官員的事前預防監督與事中的全過程監督，事后監督只能是追懲性的，往往已經造成重大損失。

第四，監督法規不健全，監督彈性大。我國雖然從憲法到政府規章條例都規定了監督，但只是籠統的規定，缺乏細化，存在著監督主體眾多，監督客體不確定的情況，似乎監督層層相扣，但實際上遇到不宜監督的對象，就出現誰也不愿監督，爭功委過的現象。而且在某種情況下，隨意性比較大，往往取決于領導人的意志，領導重視則監督得力，領導不重視則監督失位。

第五，輿論監督沒有起到應有的作用。改革開放以來我國輿論監督步伐邁得較快，但仍然存在著一些問題，具體表現為：第一，輿論監督立法嚴重滯后；第二，管理體制不順，新聞媒體缺乏必要的獨立性。

三、改進和完善我國政治監督模式的對策

（一）理順監督體系，明確監督職責。

我國目前的監督體系存在多頭監督，監督客體明確而監督主體難以確定的現象，這里主要不是說沒有監督主體，而是這種監督主體太多，缺乏確定性，這就導致在監督的過程中多頭監督，在有利的方面，搶著監督，在難以監督的領域誰也不愿意監督的現象。比如對行政機關的監督，有中紀委的監督，也有行政機關內部監察部和反貪局的監督，又有檢察院以及法院的監督，另外還有政協、人大、社會輿論的監督。從表面上看，監督體系相當完備，但事實上監督效果并不明顯，關鍵就是監督主體的不確定性。這就要求我們做到以下兩點：首先，明確監督主體，對于具體的部門應該有具體的監督部門，不能將監督主體抽象化或泛化，比如中紀委是黨的監督機構，那么它的職責就是對各級黨的機構和黨員的監督，主要是對黨的中央機構和黨員干部的監督。其次，樹立行政監督的權威，落實監察部的實權。因為行政機構是與人民群眾生活最為緊密的，行政監督應該有突出的地位，目前監察部的權力還不足以進行有效的行政監督。

（二）建立獨立權威的監督領導體系。

縱觀當今世界各國，監督到位、落到實處，無一例外都具有獨立權威的監督領導體系。在我國建立獨立的監督領導體系必須注意以下兩點：首先，財政獨立，這是重要基礎，可考慮由中央直接撥款，這樣就不會受到各級政府部門在財政方面的牽制，也能根據實際工作需要增加投入。其次，不妨建立獨立的直接隸屬中央最高層的上下統一的監督系統。目前，部分省市由中央直接任命地方紀委書記的方式就是很好的嘗試。這樣可以保證監督機構的官員在辦案中不受地方政府及其官員的干擾，從而獨立、高效、堅決地打擊違法亂紀行為，實現“強監”和“實監”。

（三）完善監督過程，加強預防監督。

我國目前的監督模式，更注重的是事后懲戒性的監督。這也是目前腐敗行為多發的重要原因。所謂監督，也就是將可能的越軌行為扼殺在萌芽狀態，這應該是監督內涵的重要方面，而這一重要內容往往被忽視了，因此在我國政治監督模式的建構中必須落實這一點。具體來說，一方面就是加強事前監督，這是預防性的，在初始階段發現問題和解決問題，這也是最經濟最優化的方式；另一方面，就是將監督貫穿于過程的始終，隨時發現問題和解決問題，這也能減少因權力越軌而產生的損失。

（四）制定監督法律，完善司法體制。

監督主體對于監督客體的監督，不能主觀臆斷，要以完善的監督法律為依據，這也是現代法制社會必須具備的。目前，我國的政治監督只在憲法和中國共產黨黨章中有些原則規定，但缺乏可供給操作的專門監督法規和標準。因此，堅強監督立法與整合，不斷完善我國的監督法律體系是當務之急。必須做好以下兩個方面的工作：首先，盡快制定《政治監督法》以及完整配套的具有可操作性的監督法律法規，如政黨監督法、人大監督法、人民群眾監督法、行政監督法、新聞輿論監督法等。其次，對已有相關法律進行整合，修改與政治監督法相違背的現行規章條例，使對各項權力的監督納入法制的軌道。

（五）發揮輿論監督的作用。

新聞輿論監督是反腐的一把利器。一定聲勢的輿論具有強大的能量，有助于促進權力動作的公正性。要加強新聞輿論建設，首先要加強有關制度的建設，制定符合現實的《新聞法》、《誹謗法》等，以法律規定并保障新聞工作者尤其是記者的批評權、知情權以及批評者和被批評者的權利和義務。其次，擴大輿論監督的獨立性。為了確保輿論監督的權威性，在堅持正確輿論導向和維護穩定大局的前提下，要保證新聞媒體對重大腐敗案件有采訪、調查、報道及評論的權力。

（六）發揚人民民主，調動公民監督的積極性。

從理論上說，在代議制民主制國家，政府的權力來源于人民的授權，人民是權力的真正主體，人民有權對違背權力授予者意志的代理人實行糾正與制裁。由于人民的權力委托行為是逐級遞減的，政治監督行為也應該是逐級遞減的。也就是說在某種情況下體現為直接監督的行為，在另一種情況下則體現為間接監督。無論是直接監督還是間接監督，都離不開公民的政治參與，公民參與是政治監督的根本。我國是人民民主的國家，國家的一切權利屬于人民，人民監督具有至高無上的地位，人民有申訴、控告和檢舉的權力，可以通過相關權力代理機構對違背人民意志的行為依法追究責任。在目前所要做的就是：一方面，不斷提高公民的政治參與意識，使人民群眾認識到自身權力之所在，調動人民群眾政治參與的積極性。另一方面，完善公民政治參與的法律法規和途徑，使得公民的政治參與真正落實到位。○

注 釋：

［1］劉邦凡.政治管理學導論［M］.香港新聞出版社，2004.145.

參考文獻：

［1］司林波.論社會轉型進程中尋租與腐敗及其治理［J］.中共鄭州市委黨校學報，2006，（4）.

［2］陳國權，徐喚陽.論政治監督的有效性與民主政治的發展［J］.理論探討，2003（3）.

［3］陳國權.角色沖突與利益矛盾：政治監督的一種新解說［J］.社會科學戰線，2000，（1）.

［4］陳國權.論政治監督體系的整合優化［J］.社會主義研究，1999，（3）.

［5］李宗樓.論政治監督的改革與完善［J］.安徽師范大學學報（人文社會科學版），1999，（3）.

責任編輯 晏蔚青