中國共產黨反腐新路：策略、定位與出路

［摘 要］ 黨探索出的反腐新路即教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系，其內在關系可簡化為思想教育與制度建設之間的關系，二者之間恰當的定位應該是：以制度防范為中心，在制度建設上貫徹“標本兼治、著力治本”的原則，既要解決在誘發腐敗上起直接作用的微觀和中觀層次的具體制度安排問題，更要解決腐敗產生的深層次的宏觀制度結構問題。所以，解決腐敗問題的根本出路在于積極穩妥地推進政治體制改革。

［關鍵詞］ 反腐新路 策略 定位 出路

改革開放前，我們在反腐敗方面所采取的基本辦法是在黨內通過整黨整風形式加強思想教育，在社會上通過群眾性政治運動的形式嚴懲腐敗分子。十一屆三中全會后，國家的中心任務從階級斗爭、“斗私批修”轉向了全面的現代化建設，黨作為現代化事業的領導者，執政黨意識逐漸得到加強。面對改革開放新形勢下出現的腐敗現象，黨逐漸探索出了一條反腐新思路，即堅持標本兼治、綜合治理，懲防并舉、注重預防，抓緊建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系。

一、反腐策略：“治標—懲治”與“治本—預防”

反腐敗要解決的“治標—懲治”問題，即除惡務盡，堅決查處違法違紀行為，嚴厲懲處腐敗分子。只有嚴厲打擊腐敗分子的囂張氣焰，遏制腐敗現象蔓延的勢頭，才能為正本清源創造一個良好的政治環境。反腐敗更要解決“治本—預防”的問題，即正本清源，通過深化改革，從源頭上鏟除腐敗滋生的環境和土壤，防患于未然。如果把反腐敗比喻成治病的話，“治標—懲治”就是減輕癥狀，緩解病痛，清除被病毒感染的組織，防止病毒進一步擴散。而“治本—預防”就是找準病灶對癥下藥，清除病根即病毒本身，并產生抗體使身體機能恢復正常，防止復發。

在“治標—懲治”問題上，一要吸取歷史的經驗教訓，反腐敗“不能采取過去搞政治運動的辦法，而要遵循社會主義法制的原則”。不搞群眾運動，但必須緊緊依靠群眾。依靠群眾的最佳方式是加強民主制度和法治建設，為群眾參與和群眾監督提供制度化的參與渠道。二是除惡務盡，不能“只打蒼蠅，不打老虎”，要維護黨紀國法的嚴肅性。只要有違法違紀的腐敗行為，不論涉及到誰，都必須一查到底，查實之后，都必須依法給予制裁、依紀給予處分，決不能姑息遷就。

在“治本—預防”問題上，要注重綜合治理，筑起拒腐防變的黨紀國法防線和思想道德防線，形成反腐敗的合力。一是立足于教育，打好反腐倡廉的思想基礎。主要內容是黨性黨風教育、職業道德教育，形成正確的權力觀和價值觀。二是通過改革，形成完善的制度保證，從源頭上不斷鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤。主要內容是完善社會主義市場經濟體制，轉變政府職能并完善行政管理體制，進行政治體制改革完善民主法治制度。三是加強監督，制約權力和掌權者，規范公共權力的運行。

在“治標—懲治”和“治本—預防”的關系問題上，應該堅持的原則是：懲防并舉、注重預防；標本兼治、“既要從嚴治標，更要著力治本”。確定這樣的原則，是因為我們往往重于懲治而疏于預防。在整個20世紀80年代和90年代早期，我們黨反腐敗工作重點放在“嚴厲打擊”腐敗犯罪分子和糾正不正之風上，查處大案要案打“大老虎”更成為90年代前期反腐敗工作的重中之重。這些反腐敗努力取得了一定成效，但總的來看我們除惡務盡的決心及行動并未收到預期的效果。在一些位高權重利益誘惑大的崗位上，如城建、交通、土地、金融、組織等部門，經常有接連幾任領導因貪污受賄、買官賣官而先后身陷囹圄的案例發生，腐敗分子大有“前腐后繼”之勢。有的腐敗分子甚至在“三講”教育和先進性教育這樣的敏感時期，置生死于不顧而敢于頂風作案。對于這種現象，有人諷刺這些腐敗分子簡直就是在黃泉路上拼命的你追我趕。讓我們深思的是，為什么這些腐敗分子面對社會各界對腐敗人人喊打的輿論會毫不心虛，面對“莫伸手，伸手必被捉”的古訓如此無動于衷，面對高懸的反腐利劍和等待他們的電網高墻仍然爭先恐后地去飛蛾撲火呢？其中的原因除了腐敗分子自身利欲熏心、利令智昏以外，那就是：我們在標本兼治方面有嚴重不足，在反腐敗工作的源頭性、基礎性的工作方面未能筑起堅固的防線，使我們的反腐敗付出了高昂的代價——腐敗分子落網了，造成的損失卻難以彌補。這樣的教訓啟發我們，在抓漏網之魚的同時，要把反腐敗的關口前移，立足教育，著眼防范，要傾注更大的耐心和精力做堵塞漏洞和織網的工作。

二、反腐體系：思想教育與制度建設的定位

在懲治和預防腐敗體系的框架中，教育是基礎，制度是保證，監督是關鍵。三者并重，相互促進，共同發揮作用。監督主要是對權力和權力使用者的監督，要實行可靠而有效的監督，關鍵還是要建立起權力運行的強制性規范和對權力運行進行監督的一整套科學制度。因此教育、制度、監督三者之間的關系，也可簡化為思想教育與制度建設之間的關系。二者之間恰當的定位應該是：以制度防范為中心。因為思想教育畢竟只是一道防止公職人員腐敗的“軟”防線，雖具有基礎性，也必不可少，但卻失之以“軟”，因此更重要的是設立制度約束這道“硬”防線①。這種定位當然不是刻意貶抑思想道德教育的地位，誰都知道制度再完善也還是要靠人來執行的，而人的思想是會影響人的行為的。但是不要忘了，人的思想本身是復雜多變的，塑造一定的思想觀念需要過程和時間，更需要適宜的社會環境和條件的配合。而且思想對行為的支配是有限度的，在趨利避害的本性作用下，與人的實際需求相沖突的思想觀念往往被束之高閣。而制度作為規范，具有明確、剛性的特點，更能約束、塑造人的行為，并進而塑造人的思想觀念。

強調教育在反腐敗體系中的基礎地位，一是因為對人不能搞“不教而誅”，二是因為世界觀、人生觀、價值觀對利益的選擇和追求具有重要導向作用。強調教育在先，構筑黨風廉政建設的思想道德基礎，確實可以形成反腐敗的第一道防線。但是思想、作風的能量是有限的，不能無限拔高。我們黨曾把腐敗現象的成因簡單地歸結為個人的思想作風或道德品質問題，并進而認為在這些思想問題的背后是個人的私心私欲或名利思想在作怪。因此反腐敗的重點被放在思想教育上，而思想教育的目的則是為了消滅個人的私心私欲或名利思想，使個人放棄對自身利益或價值的追求。這不能不說是認識上的一個誤區。改革開放后，我們逐步走出了這個誤區，思想教育的重點也開始發生轉變，轉向法制教育、黨紀教育、職業道德和社會公德教育，以便把個人追求自身利益和價值的行為納入合乎法律和道德規范的軌道上來。這種思想教育將會進一步強化制度建設和制度約束的作用，形成一種反腐敗的合力，同時也更容易為人們所接受，效果也會更好。

懲治和預防腐敗體系中教育、制度、監督并重，各自發揮不同的作用。但并重并不代表平均用力，反腐敗體系應以制度防范為中心，即一方面通過制度建設的完善為抵御腐敗濁流的泛濫建筑最可靠的堤防，另一方面反腐敗取得的經驗教訓、思想教育、權力監督的方法和成果也需要通過制度的改良反映出來，轉化為制度建設的成果。也就是說，反腐敗體系能否成功運轉，其最終的衡量標準就是制度建設所達到的水準。

依靠制度建設來根治腐敗是我們黨在改革開放新的歷史時期探索到的一條反腐新路。鄧小平一貫重視制度在規范人們行為方面的決定性作用。他堅決反對把領導人的錯誤簡單地歸結為個人的思想、作風問題，反對把官僚主義行為和特權現象簡單地歸結為思想問題，而是始終把解決制度方面的問題放在頭等重要的位置上。因為腐敗現象相對比較嚴重，大體與其社會制度不夠完善有直接關系。應當指出，我國目前出現的腐敗現象不是市場取向的改革造成的，而是改革尚不徹底造成的；不是市場經濟的產物，而恰恰是市場經濟體制尚不健全的產物。在計劃經濟向市場經濟的轉軌過程中，我國尚未建立起平等競爭的市場經濟體制，政府干預和政府管制仍大量存在。“看得見的腳”踩住了“看不見的手”，權力的運用尚未得到應有的監督和制約，這是我國腐敗現象蔓延的根本原因。反腐敗的順利進行則有賴于政治體制和經濟體制等的改革。

三、制度的層次性與制度建設的“標本兼治”

反腐敗需要標本兼治、綜合治理，在制度建設上也是如此。因為，制度是國家、政黨運行規則體系的統稱，這一體系是分為不同層次的。對于我們國家，制度體系的第一層次是社會主義的基本政治制度和經濟制度，鄧小平將其概括為四項基本原則。政治制度的核心是堅持共產黨的領導，經濟制度的核心是堅持公有制的主體地位。第一層次基本制度主要體現的是原則性的要求，需要建立具體的第二層次的各項制度來落實這些原則。第二層次的制度可以稱之為政治體制和經濟體制。如議行合一的人民代表大會制度，黨向人大推薦干部、提出政策建議，在人大和政府部門設立黨組執行黨的決議，黨管干部、宣傳，民主黨派參政議政的政治協商制度，國家各級機關實行民主集中制的領導制度等，這些都體現了堅持黨的領導的原則，而黨的領導也正是通過這些制度才得以實現。依照這樣的層次原則，還可以細分為更為具體的第三層次的制度，以體現和落實第二層次的制度。譬如民主集中制作為根本的領導制度和組織制度，需要黨委會制度、集體決策各自分工等具體的規則加以落實，黨管干部原則，也需要通過選舉、委任、考察、考核、監督等具體的程序來實現。第二、第三層次的制度屬于宏觀、中觀層次，這些制度還可以細分下去，進入更微觀的層次。這些層次的制度之間，事實上存在著源與流、“標”與“本”的關系。

在制度建設上貫徹“標本兼治、著力治本”的原則，就是既要解決在誘發腐敗上起直接作用的微觀和中觀層次的具體制度安排問題，更要解決腐敗產生的深層次的宏觀制度結構或制度環境問題。微觀和中觀層次的具體制度安排不當，直接引發權力失控產生腐敗，這些迫在眉睫的問題必須解決，但如果不對深層次的政治體制進行改革，即使這些漏洞解決了，我們仍然無法從根本上遏制腐敗。

譬如，針對吏治腐敗的問題，我們進行了干部人事制度的改革，出臺了《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《深化干部人事制度改革綱要》等制度，積極推進公開選拔、競爭上崗、任前公示等選拔任用黨政領導干部的制度，部分省和市實行了由黨的委員會全體會議無記名投票表決下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選的制度，建立省部級黨的組織巡視制度加強監督等。干部選拔任用工作中民主、公開、競爭的程度逐步提高。但是我們想要杜絕的跑官要官、封官許愿甚至賣官鬻爵的現象并沒有因此而消失，要想得到提拔重用走所謂的“上層路線”依然是公開的秘密。我們批判西方國家的民主是虛偽的，一個重要的論據就是這種民主是所謂的“金錢民主”，“金錢是政治的母乳”，要想在競選中獲勝必須有雄厚的資金實力，必須得到財團“政治獻金”的支持，而大多數民眾是沒有這樣的實力和機會的。可我們政治現實中存在的買官賣官現象，比之“金錢民主”的弊端更有過之而無不及，危害更大。因為“金錢政治”畢竟還是發生在明處，還能得到一定程度的約束，畢竟還不是肆無忌憚的“一手交錢，一手交貨”；而買官賣官卻是發生在暗處，在合法程序的掩蓋下赤裸裸地進行著權錢交易，官職這一國家公器竟然像商品一樣進入了市場并明碼標價，這是對人民公仆這一稱號的最大侮辱！再比如，我們為了解決公款吃喝、公車私用問題，幾乎年年發文件，年年禁止，可最后的效果如何呢？有人曾形容為“幾十個文件，十幾個部門，還是管不住一張嘴”；“一頓飯，一頭牛；一輛車，一座樓”。還有國有資產流失的問題，在改制的過程中，“窮廟富方丈”的現象屢見不鮮。

我們制定了那么多的限制措施，制定了那么詳細嚴密的程序，為什么在貪污腐敗者面前仿佛形同虛設呢？原因是，處在第二層次的現行政治體制使得權力過于集中且失去有效約束，在“無所不能”的權力和一手遮天的掌權者面前，這些處于第三層次甚至第四層次的制度被扭曲變形甚至被消解。問題的根源就在于此。這也證明了，只解決微觀和中觀層次的具體制度安排問題，但不解決產生“無所不能”的權力的深層次的政治體制問題，反腐敗的努力收效甚微，甚至無功而返。相反，如果政治體制改革取得實效，從而民主落實，法治彰顯，“權大還是法大”得到解決，“無所不能”的權力和一手遮天的掌權者都已成為過去，上述舉例的問題必然迎刃而解。試想，民主政治條件下，人民擁有切實的選舉、被選舉權，監督權，彈劾罷免權，官員去留的命運真正決定于民意，還有誰會去買官，還有誰敢去賣官？如果代議機關真正擁有預決算的權力，政府的每一項收支都必須受到約束，哪個部門還敢毫無節制的大吃大喝？如果政府官員有違規嫌疑必須接受代表質詢和司法調查，誰還敢公車私用？只有通過制度建設上的“標本兼治”，一方面通過政治體制改革控制權力，一方面通過微觀制度建設堵塞漏洞，才是反腐倡廉的根本出路。

四、解決腐敗問題的根本出路在于積極穩妥地推進政治體制改革

為什么說只有進行政治體制改革才是解決腐敗問題的根本出路呢？第一，腐敗與權力緊密聯結，一旦權力運行失去約束而超出規范和邊界，腐敗就必然滋生蔓延。這一規律不論對于所謂腐朽的資產階級政黨還是先進的馬克思主義政黨都適用，無論對于所謂剝削階級專政的資本主義國家還是共產黨領導、人民民主專政的社會主義國家都不例外。目前我國社會腐敗的要害也正是權力腐敗，集權體制下的權力缺乏制約和監督也正是腐敗得以滋生和蔓延的根本原因。

第二，政治的核心問題就是政權問題，政權就是公共權力。按照馬克思主義的觀點，無產階級專政解決了“誰掌權”的問題，社會主義基本制度改變了剝削階級國家的性質。但是權力本身所具有的雙重性質并沒有因為權力掌握在無產階級先鋒隊手里而有絲毫改變，仍然具有強烈的腐蝕性。因此，要真正實現社會主義的國家政權是人民當家作主的政權，必須在解決了“誰掌權”的問題之后，進一步解決“權怎么用”的問題，也就是說在確立了共產黨領導、人民民主專政的社會主義基本政治制度之后，還要進一步解決具體的政治體制問題。在權力所有者和行使者相對分離的情況下，保持二者一致性的前提是有強有力的權力約束和監督體系。實踐表明，權力制衡是防止權力被濫用和權力腐敗的重要原則，是人類社會幾千年來政治文明發展的重要成果，就像市場經濟一樣，它既不姓資，也不姓社，反映了民主政治發展的一般規律。今天，我國社會主義民主政治及其運行機制，不采用“三權分立”的形式，但卻不能把它所蘊含的權力制衡的原則加以否定。關于權力的來源、配置、結構、運行、控制、監督等一系列的問題，正是政治體制要解決的核心問題。

第三，現行政治體制的弊端集中到一點，就是高度集權使權力失去有效制約。一般情況下，高度集權的政治體制的主要特征是：黨的組織行政化，國家權力個人化，干部制度委任化，個人崇拜普遍化，監督機構無效化，黨政機關官僚化，法律制度虛無化②。在我國，高度集權表現在一切權力集中于各級黨的機關，黨的機關的權力又集中于第一把手，層層集中，集體領導逐漸變成個人領導，從而為個人凌駕于組織之上，使黨的機關和組織變為個人的工具成為可能。權力集中本身雖不是腐敗產生的充分必要條件，而只是一個中介性條件，但高度集權的政治經濟體制，通過對資源、權力和真理進行壟斷，確實為權力行使者，尤其是手握重權的領導干部腐化變質提供了適宜的土壤。

總之，通過腐敗——權力——政治體制的因果鏈，把反腐敗與政治體制改革緊密聯系了起來：解決我國腐敗問題的關鍵是要建立一個強有力的權力制衡機制，而這樣一個機制只能通過政治體制改革才能實現。因此，我國反腐敗斗爭的根本出路在于政治體制改革。

早在1980年，鄧小平就在《黨和國家領導制度的改革》一文中指出，“如果不堅決改革現行制度中的弊端，過去出現過的一些嚴重問題今后就有可能重新出現”，這里指的就是政治體制改革。80年代中期后，面對現行政治體制不能適應經濟體制改革要求的嚴峻形勢，他提出了進一步推進政治體制改革的任務：“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革”，“改革，應該包括政治體制的改革，而且應該把它作為改革向前推進的一個標志”。③可是，縱觀十一屆三中全會后的改革進程，經濟體制改革邁出了巨大的步伐，已經經歷了從完全的計劃經濟到轉向有計劃的商品經濟，再從“計劃為主，市場調節為輔”的雙軌并存階段轉向了建立社會主義市場經濟，然而相對于經濟體制改革而言，政治體制改革總體上是嚴重滯后的。黨的十二大提出我們要建立的社會主義現代化國家的特征是民主、富強、文明，黨的十三大提出了黨政分開，十五大提出了依法治國，十六大提出建設社會主義政治文明并強調黨內民主是黨的生命，可是這些原則許多還沒有真正轉化為制度建設的成果，政治體制中高度集權失去制約的弊端仍然存在，并嚴重影響著市場經濟體制的完善和反腐敗斗爭的深入開展。

因此，為了徹底斬斷腐敗的根與源，在繼續完善社會主義市場經濟體制的同時，必須在建設社會主義法治國家的過程中，圍繞建立和健全權力制衡機制這個中心問題，積極推進我國的政治體制改革。從反腐倡廉的角度來看，政治體制改革成功的標志，就是從法律和制度上解決對權力特別是最高權力的制約問題，解決個別人或少數人掌握著不受監督和制約的權力，甚至是無限權力的現象，從而避免出現濫用權力問題。○

注 釋：

①程玥、馬慶鈺：《腐敗救治中的三個誤導》，《社會科學研究參考資料》，1998年第23輯，第18頁。

②駱梅芳：《東歐社會主義國家的領導腐敗剖析》，《中共中央黨校學報》，2001年第5卷第4期，第66頁。

③《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993年版，第333、164、166頁。

責任編輯 鐘海連