小額信貸發展 存在的問題及對策建議小額信貸發展

一、小額信貸在中國的發展歷程

1993年，中國社會科學院農村發展研究所首先將孟加拉“鄉村銀行(GB)”小額信貸模式引入了中國。小額信貸發展至今主要經歷了從外授試點、政府推行到正規金融機構進人幾個階段。在小額信貸發展初期，主要是以探索小額信貸服務和小額信貸扶貧的可行性、操作模式及政策建議為宗旨，以國際機構捐助或軟貸款為資金來源，以民間或半官半民組織形式為運作機構的小額信貸實驗項目。1997年以后，小額信貸進入了政府推行的時期，政府從資金、人力和組織方面積極推動，并借助小額信貸來實現扶貧攻堅的目標。1999年，中國人民銀行下發了《農村信用合作社農戶小額信用貸款管理暫行辦法》和《農村信用合作社農戶聯保貸款管理指導意見》，這兩個文件的出臺，推動了農信社開辦農戶小額信貸業務，從此，農村正規金融機構開始全面介入小額信貸業務。目前，我國小額信貸的組織形式主要包括綜合性商業銀行的小額信貸事業部、農村信用社，農村合作銀行、村鎮銀行等專業小額信貸銀行、小額貸款公司、農村資金互助社、公益性小額信貸組織等。

近年來，小額信貸越來越受到中央的重視，在2007年舉行的中央金融工作會議上，提出了要“積極培育多種形式的小額信貸組織”。一時間，小額信貸尤其是農村小額信貸問題再度引起關注?？v觀小額信貸十幾年的發展，其在扶貧、支持中小企業發展、解決就業等問題上確實發揮了一定的作用，但是多年來并未取得什么實質性的進展，隨著小額信貸機構業務的不斷擴展，一些深層的體制缺陷開始體現出來，一度使小額信貸機構的經營前景令人擔憂?；诖?，我們有必要研究在小額信貸的發展中存在著哪些問題，我們應如何進一步發展小額信貸。

二、小額信貸發展中存在的問題

(一)政府過度干預

在我國，小額信貸早期僅僅被作為一種扶貧的手段，開展小額信貸首先考慮的是實現政策性目標，而不是實現贏利性目標。農信社承擔著涉農資金政策性投入任務，在發放小額信貸的過程中，一方面要執行較低的利率，另一方面卻要承擔資金成本、業務成本以及潛在的經濟損失。要想實現小額信貸的財務自立是非常艱難的，從而為農村信用社自擔風險、自負盈虧背上沉重的包袱。

事實上，大多數小額信貸機構并不是真正獨立于地方政府的，而是實質上從屬于或受制于地方政府，這些機構的管理人員大多也是當地政府及其部門委派的。政府的過度干預會導致小額信貸機構無法實現商業化運作，經營效率低下。如政府和農業銀行共同參與的正規金融小額信貸就存在政策屬性和商業經營的體制性矛盾，責、權、利關系模糊，經營成本高，貸款回收率低。

(二)缺乏充足且穩定的資金來源

這一點主要存在于非政府組織小額信貸機構和小額信貸試點公司，這類機構不允許吸收公眾存款進行籌資，只能運用“來自幾個有限股東的自有資金和來自一個機構的批發性融資開展相關業務”，以防范金融風險，這也就是目前所說的“只貸不存”的限制。之所以有這樣的限制是因為小額信貸機構尚處于試點階段，其在人力資源積累、產品開發和管理經驗、風險控制能力等方面均相對不足，加上對于小額信貸目前仍然沒有相關的監管和法律政策的出臺，如果允許吸收存款，存款人的利益難以得到有效保障，一旦出現資金的流動性問題。很可能引發擠提進而影響整個金融系統的穩定性。

就農信社而言，目前農村資金多向分流嚴重，作為支農主力軍的農信社，不僅承擔發放小額農貸的任務，更是肩負著投放整個農業貸款的重擔，但吸存能力受阻，資金來源也明顯不足。

(三)利率的制定陷入兩難困境

利率說到底就是資本價格，而資本價格本質上是由資本市場供求平衡決定的。我國長期以來形成的二元經濟，金融機構的貸款傾向于現代工業、城市和發達地區，而農村資金的供給遠遠不能滿足和適應農業和農村經濟發展的實際需要，導致了農村金融貸款利率一般較高。而小額信貸公司的貸款利率又比農信社要高，這是因為，農信社是通過吸收利率較低的存款、發放利率較高的貸款來維持運營的，而小額信貸公司要用成本較高的自有資金或長期負債融資來發放貸款。另外。小額信貸業務是人力密集型行業，必須投入大量的人力物力，業務成本很高，為覆蓋各種成本只能實行較高的利率，而過高的貸款利率往往使得許多渴望獲得小額信貸的農民望而卻步，小額信貸幫助貧困人群擺脫貧困的初衷無法兌現。

但是，又不能把利率定的太低，過低的利率無法足以覆蓋業務成本和融資成本，無法實現贏利性原則，很難長期經營下去；而且過低的利率容易導致“尋租”現象的產生。國內外大量的經驗己經證明，有補貼的優惠貸款會導致嚴重的尋租行為，許多人存在“不要白不要”“白揀便宜”“撈一把”“搭便車”等思想，最終的結果是完全剝奪窮人獲得信貸支持的機會。

(四)風險防范能力亟需加強

小額信貸的服務對象是貧困、低收入農戶和一些中小企業，農戶進行農業生產本身就存在風險。農業以一家一戶分散生產經營為主，小生產與大市場的矛盾是必然的經濟現象。小生產的盲目性很容易使農產品出現結構性趨同，加上農村社會服務體系不健全，生產技術水平落后，農產品的生產成本與交易成本較高，農業生產經營時常出現相對大的市場風險。農業還要受到自然災害因素的影響，而貧困農戶本身缺乏足夠抵御風險的能力，也沒有財產和經濟實力做后盾。一旦遇到天災人禍，往往無力按時歸還貸款。

此外，小額信貸還存在道德風險，由于小額信貸是無需抵押擔保的，當前一些農戶信用意識淡薄，賴債、逃債思想較為嚴重，如果有個別借貸不還的示范效應發生，則很容易造成拖欠行為的大面積蔓延。加上農村執法難度較大，而且小額農貸分散，其執行成本高，因此難以對借款戶的不良信用行為給予有效的法律約束。

(五)缺乏良好的政策環境

首先，小額信貸的法律地位仍不明確。目前仍然沒有一整套法律框架來確立非政府組織小額信貸的法律地位，也沒有專門針對小額信貸的相關法律法規出臺。而相應的財政、稅收、資金支持等配套扶持政策還比較少，無法給予小額信貸發展有力的支持。

此外，對小額信貸的外部監管仍處于真空狀態。到底小額信貸要由銀監會還是由央行進行監管，各有關部門在監管時如何進行分工、協調等問題在政策上還很模糊。

三、發展小額信貸的對策建議

(一)強化化市場化運作

堅持以市場為基礎，減少政府干預，區分政府扶貧與小額信貸的功能，將小額信貸從單一的扶貧中解放出來。一方面把小額信貸機構發展逐漸建立在市場化基礎上，按照現代金融機構的原則進行經營，創建可持續資金運營的基礎模式；另一方面弱化地方政府對小額信貸機構的過分干預，避免其成為新的金融體系不良貸款的來源。中國地域廣闊，而各地的自然條件、經濟發展水平以及社會宗教文化等千差萬別，照搬一種小額信貸模式難以滿足不同地區的個性化需求。因此，要從本地市場出發。因地制宜地建立適合當地的區域性小額信貸組織。

(二)尋求多渠道的資金來源

中央銀行應繼續加大對農信社支農再貸款的投放力度，以有效調節農村資金供求緊張狀況。在個別地區，央行可以允許一定范圍內農信社自主上浮存款利率，以緩解資金問題。此外，農信社還可以通過發展農村金融機構之間的資金借貸，疏通橫向資金融通渠道。農業投資和農業生產的周期較長，要解決農信社的資金余缺問題，單靠短期拆借是難以解決的，這就需要發展金融機構之間的資金借貸，建立區域性資金融通網絡，從而實現資金的最優配置。

(三)開放小額信貸利率，實現利率市場化

地方政府不再強制性規定具體利率，在不超過基準利率四倍這一前提下，放開利率水平，根據當地資金需求情況，自主制定利率水平，比如可以采取由借貸雙方自主協商的方式來確立交易利率。當然，利息收入必須能覆蓋交易成本和風險成本，也就是要實現贏利性。

創新信貸產品，對不同產品實行差別利率。例如，對于生產性貸款和非生產性貸款就可以實行不同的利率，即對于生產性貸款實行較為優惠的利率以鼓勵貧困農民通過農業生產改善家庭經濟狀況。

(四)建立小額信貸的風險控制機制

通過建立農戶經濟檔案，對農戶的家庭住址、人口、田畝、經濟收入情況等詳細記載并經常更新，這樣，在發放貸款時可以減少不必要的違約風險。另外，可以對歷史借款編制還貸記錄，根據記錄重新評定農戶的信用等級，從而決定其信用貸款限額等級和利率優惠政策，對于那些歷史記錄不好的農戶取消資格或加以限制，而對于信用良好的可以給予一定的利率優惠和優先貸款。探索建立小額信貸的風險補償機制，通過建立風險補償基金，用于彌補因自然災害等不可抗拒因素形成的小額信貸損失。為了分散和規避風險，可以在農村推行農業意外保險制度，擴大承擔風險的主體，提高貸款當事人的抗風險能力，使農業風險由信用社和保險公司共同承擔，同時做好信用社資本金的補充，完善中、壞賬準備金制度。

(五)加快小額信貸款管框架的建立，完善相關法律法規

針對不同形式的農村小額信貸，應采取不同的監管模式，這里主要是要區分審慎性監管原則和非審慎性監管原則。一般來說，對于那些允許吸收公眾存款的從事小額信貸業務的機構，如農村信用社，綜合性商業銀行的小額信貸事業部，適用“低門檻、嚴監管”的審慎性原則，將其納入銀行監管框架中。對一些硬性指標，如最低注冊資本、資本充足率、存款準備金率、風險集中度等要嚴格規定。而對于那些“只貸不存”的專業小額信貸公司和農村資金互助社、公益性小額信貸組織則適用非審慎性監管原則，為小額信貸機構設計行為準則，包括對小額信貸的信貸業務準入、客戶保護、利率政策、法律規范等問題進行監管。

政府在設計監管框架時必須考慮到小額信貸機構所付出的成本，如各種信息披露文件的整理和報送的成本；其次還要考慮到監管者的監管成本，即監管者對大量的小額信貸組織必須付出很多的人力、物力和財力。如果監管框架的設計過于繁瑣，既超過了被監管者的承受能力，也超過監管者的監管能力，最終將形同虛設乃至歸于失敗。

盡快出臺針對小額信貸的法律、法規，給予現有的小額信貸機構合法地位，并為其提供一系列配套的優惠政策，如免除小額信貸業務的營業稅，降低所得稅，發放低利率的政府再貸款等。

(六)抓住機遇，小額信貸向正規劃方向發展

以往的小額信貸采用的方式多為項目運行，因此不僅作用的范圍很有限，而且很難實現可持續性，根據國外小額信貸的實踐可以看出，小額信貸將來的發展方向是逐漸向正規化過渡，小額信貸的正規化主要可通過兩個途徑實現：一是從事小額信貸業務的NGOS(非政府組織)轉變為正規金融機制；二是現有的正規金融機構進入小額信貸領域。

2006年年底，中國銀監會發布了關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見。這對于大力培育新型小額信貸組織，尤其是正規化小額信貸組織具有積極意義。該意見為非政府組織小額信貸機構早日實現合法化提供了契機，這類小額信貸機構在放寬市場準人的機遇下，有望通過努力取得金融牌照，進入正規金融，有了合法地位后就能吸收存款，就有了籌集資金的渠道。

(作者單位：福建師范大學經濟學院)