對利息稅改革的思考

利息稅作為個人所得稅中的一個項目，在我國恢復開征7年之久。利息稅的開征帶有轉軌時期的典型特征，運行中暴露出很多弊端。隨著經(jīng)濟情況的變化，利息稅更是逐步顯現(xiàn)其不適應性。但利息稅的存在仍有其必要性。

利息稅全稱為“儲蓄存款利息所得個人所得稅”，主要指對個人在中國境內存儲人民幣、外幣而取得的利息所得征收的個人所得稅。將個人儲蓄利息作為個人應稅所得的部分納入征收所得稅的范圍，是世界上大多數(shù)國家的通行做法。早在1950年我國頒布的《利息所得稅條例》，就規(guī)定對儲蓄存款征收利息稅。但因為當時我國人均收入較低，征收利息稅沒有實質意義，1959年停征了利息稅。其后在1980年，全國人民代表大會通過的《個人所得稅法》和1993年修訂的《個人所得稅法》，再次把利息所得列為征稅項目。但都因為當時個人儲蓄存款數(shù)額較小，物資供應有比較緊張，故再次對利息稅做出免征的規(guī)定。

一、政策出臺背景

1997年亞洲金融危機的到來，使我國經(jīng)濟形勢發(fā)生很大變化，通貨緊縮、投資不足、消費不旺成為經(jīng)濟的主要特征。為調控經(jīng)濟、拉動內需、刺激消費，中國人民銀行從1996年5月1日起連續(xù)7次降低人民幣存、貸款利率，但依然難以扭轉儲蓄存款余額持續(xù)增長的現(xiàn)實。國家稅務總局不得不做出決定：征收利息稅。在這種情況下，我國從1999年11月1日起正式施行《對儲蓄存款利息所得征收個人所得稅的實施辦法》，并規(guī)定開征稅率為20％。

當時國家恢復征收利息稅主要出于以下三面考慮：一是通過對個人儲蓄利息征稅，引導城鄉(xiāng)居民分流一部分儲蓄投資于股票、證券方面，有利于鼓勵居民投資多元化，對經(jīng)濟發(fā)展起到積極的作用；二是通過征收利息稅，促進儲戶將儲蓄分流出來的部分資金用于消費，拉動內需，改變消費市場的疲軟局面，實現(xiàn)國家啟動消費市場的政策目標；三是通過對高收入者征收利息稅，實現(xiàn)稅收調節(jié)，抑制少數(shù)高收入居民收入的增長，緩解居民之間收入懸殊的矛盾，達到“抽肥補瘦”的目的。

二、我國現(xiàn)行利息稅制度存在的弊端

時過境遷，如今的宏觀經(jīng)濟出現(xiàn)了投資大幅度增長、非典型局部通貨膨脹的現(xiàn)象，人民幣的利率在扣除通貨膨脹指數(shù)后已呈現(xiàn)負利率的態(tài)勢，這使得人們對儲蓄存款利息所得稅的征收又提出了種種疑問，利息稅的征收是否真正達到了當初預想的效果呢?我國當初恢復征收利息稅的目標，是啟動消費，拉動內需；調節(jié)個人收入差距；規(guī)范稅制，增加財政收入。但相當多儲戶的反應平淡，權當是間接地降低存款利率，是前7次降息的延續(xù)，所以7年多來并沒有縮短與目標間的距離。首先，居民儲蓄余額近5年平均每年增加1 28萬億元，最新的統(tǒng)計數(shù)字顯示，我國的銀行儲蓄余額已達14萬億元之巨。消費因居民儲蓄余額的迅速攀升而削弱。其次，雖然利息稅提供了穩(wěn)定的財政收入，但僅占國家財政收入的1％—2％，與此同時還有縮減的趨勢。再次，加大了居民收入分配不公的程度。據(jù)測算，2006年我國基尼系數(shù)是0.45，已超過0.4的國際警戒線。

恢復征收利息稅的政策效果之所以與其初衷背道而馳，是因為現(xiàn)行利息稅制度尚不完善，存在弊端。

(一)單一比例稅率，沒能體現(xiàn)量能負擔原則

我國利息稅一并實行20％的稅率，并沒有利息額度的區(qū)分。雖然存款額度大的高收入階層交納利息稅絕對額也大，但高收入者的納稅額與低收入者的納稅額與其負擔能力是不匹配的，這就造成了稅收負擔的縱向不公。對不同的收入階層實行相同稅率征稅，已造成了實質上的累退稅率，難免出現(xiàn)“損不足以奉有余”的局面。

(二)促使高收入者轉移資金。規(guī)避稅收，加劇收入分配不公

我國中低收入儲戶數(shù)量占到儲戶總數(shù)的80％，但存款額卻只占到總額的20％。高收入階層往往具有廣泛的投資渠道，其承擔風險的能力相對較高，還可通過多種手段逃避稅收，如“私款公存”、將其他存款存入專項基金戶以享受免稅照顧、將存款存人外資銀行、轉移到境外甚至存入非正規(guī)金融系統(tǒng)、非法集資等等。而中低收入階層消費和投資能力弱，無法承受過高的風險，進而造成其投資渠道匱乏，將貨幣存到銀行是規(guī)避風險的最優(yōu)選擇。因此，稅負的不公平進一步加劇。

(三)不變稅基加劇了負利率，造成不良后果

2003年以來，我國物價指數(shù)持續(xù)攀升，宏觀經(jīng)濟形勢已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化。實際利率扣除CPI指數(shù)之后已經(jīng)成為負數(shù)，并且這一負利率缺口不斷增大，居民金融資產(chǎn)縮水。與此同時，我國利息稅稅基基本固定不變，不變的稅基無疑又加重了儲戶的稅收負擔，或者說負利率的缺口更大。這種情況造成的后果是，一方面使儲戶的消費能力降低，最終影響消費，對經(jīng)濟發(fā)展不利；另一方面，儲蓄存款是銀行主要的資金來源，嚴重的負利率可能會導致儲蓄滑坡，給銀行帶來流動性風險，最終影響到金融和經(jīng)濟的穩(wěn)定。

三、對我國利息稅改革的幾點建議

利息所得稅在各國都是個人所得稅的一個項目，我國雖然在通貨緊縮情況下恢復征收，但它和宏觀經(jīng)濟的變化沒有必然聯(lián)系。從世界各國的稅制發(fā)展史看，對利息所得征不征稅，絕不是宏觀調控的產(chǎn)物，只是在特殊的條件下政府動用的一種手段。從表面上看，我國當前的CPI指數(shù)走高，但是其中重要的推動力量是投資而不是消費，目前我國GDP中，投資的貢獻率達到60％，消費不足已經(jīng)成為整個市場機制傳導鏈條上的瓶頸。在20％的利息稅率壓力下，居民儲蓄尚且居高不下，一旦取消利息稅必將引發(fā)新一輪的儲蓄熱，導致消費更加低迷。雖然利息稅收人只占我國財政收入的1％—2％，相對于個人所得稅收人也不到1/5。但是從2000年開始，我國利息稅收人規(guī)模逐年增長。若按照當前居民14萬億的儲蓄規(guī)模約略計算，利息稅收人將達到500億元左右，是財政收入的穩(wěn)定來源。從國家財政收入的現(xiàn)實狀況來看，我國仍然存在每年3000億元的財政赤字，2006年我國全面取消農(nóng)業(yè)稅，這對于地方財政和中央財政來講已經(jīng)是不能忽視的問題，因此不可能做到一次性取消利息稅。

鑒于以上原因，我國利息稅仍有其存在的必要性，為使我國的利息稅更加適應當前經(jīng)濟形勢發(fā)展的需要，現(xiàn)提出幾點改革建議：

(一)建立實行利息稅累進稅率制度

根據(jù)個人所得稅的稅負公平原則、累進稅率原則和弱勢群體儲戶優(yōu)惠原則，借鑒外國經(jīng)驗，改現(xiàn)行20％“一刀切”的利息稅稅率制為針對不同收入人群而實行的不同稅率的利息稅累進稅率制度。同時，我們也需要注意幾個問題。一是每檔的差距不能過大，以至于富人儲蓄分流過猛，給銀行流動性帶來問題；二是平均稅率不能提高太多，具體的稅率升幅應該建立在對資本外逃成本的精確計算上，以免出現(xiàn)資金外逃傾向。

(二)設置利息稅起征點，保護中低收入者利益

鑒于我國目前貧富差距較大且有進一步加大的可能，不應該考慮降低利息稅稅率，而應選擇設置起征點的方式。這樣，一來可以調整利息稅的稅收結構，使征收重心向高收入者偏移，避免中低收入者的利益受損；二來借2005年提高個人所得稅工資、薪金所得扣除標準的東風，政策間有配合性，使其更易為社會所接受。

(三)利息稅與個人所得稅合并納稅，實行綜合所得稅制

我國利息稅改革的方向應該是借鑒發(fā)達國家目前實行的綜合所得稅制，而不再實行現(xiàn)在的對不同類型的收入實行不同稅率的分類所得稅制。要根據(jù)納稅人的綜合能力確定其應承擔的稅負。借鑒現(xiàn)行世界各國的做法，在稅法中設立一些特別條款，根據(jù)這些條款，某些所得項目不列入課稅范圍可免予申報，另一些所得項目可享受一定的稅收優(yōu)惠。實行綜合所得稅制，不僅是利息稅改革的有效途徑，而且是對我國個人所得稅制度的進一步完善。

(作者單位：東北財經(jīng)大學研究生院)