公共管理中政府生態(tài)責(zé)任分析

一、政府生態(tài)責(zé)任概念界定

政府生態(tài)責(zé)任是指政府在對(duì)生態(tài)環(huán)境的開(kāi)發(fā)、保護(hù)以及對(duì)損害生態(tài)環(huán)境行為約束等責(zé)任。由于人對(duì)自然關(guān)系的依賴(lài)性以及自然資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，人與自然的關(guān)系實(shí)質(zhì)上也是人與人之間的利益關(guān)系。生態(tài)環(huán)境及其所有資源都是作為人的生產(chǎn)條件或勞動(dòng)對(duì)象存在著。在工業(yè)化社會(huì)里，企業(yè)的第一要?jiǎng)?wù)是追求利潤(rùn)最大化，并且在攫取資源的過(guò)程中不可避免地會(huì)對(duì)生態(tài)造成一定的影響和破壞。而政府，特別是發(fā)展中國(guó)家的政府部門(mén)，不可能放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展一味地追求環(huán)境效果，關(guān)鍵在于找到一個(gè)平衡點(diǎn)。政府生態(tài)責(zé)任要解決的問(wèn)題是生態(tài)資源的合理配置及生產(chǎn)生活廢棄物的妥善處理。

二、生態(tài)責(zé)任未受重視的原因

(一)生態(tài)責(zé)任中的角色分析

如果將整個(gè)社會(huì)簡(jiǎn)單劃分為企業(yè)、公眾(主要指居民)和政府三大部分，政府又是由要求自我利益最大化的人組成的，那么，社會(huì)可以劃分為企業(yè)、公眾和政府官員三個(gè)利益集團(tuán)。由于公眾是分散的，造成的污染一般為家庭生活垃圾，相對(duì)于成規(guī)模的企業(yè)來(lái)說(shuō)，其污染后果是很小的；作為追求利潤(rùn)的企業(yè)來(lái)說(shuō)，在缺乏監(jiān)督的情況下，寧愿以犧牲環(huán)境為代價(jià)，也絕不會(huì)主動(dòng)增加環(huán)保設(shè)備投資。工業(yè)化生產(chǎn)會(huì)不斷擴(kuò)大規(guī)模以追求更大的利潤(rùn)，所以會(huì)持續(xù)地加劇環(huán)境污染相對(duì)于個(gè)人，企業(yè)是主要污染源。

政府作為社會(huì)運(yùn)行的核心部門(mén)，可以利用政策的制定來(lái)主導(dǎo)社會(huì)潮流，在一定范圍內(nèi)預(yù)測(cè)企業(yè)的污染行為并提前制定出約束方案，在污染事件發(fā)生中提供情報(bào)和技術(shù)服務(wù)，在污染發(fā)生后行使懲罰權(quán)達(dá)到震懾目的。政治地位的升遷是官員的共同追求。在片面追求GDP的增長(zhǎng)幅度作為衡量官員升遷的主要標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，增加行政區(qū)域內(nèi)的GDP就成為大多數(shù)官員的普遍偏好。在工業(yè)化過(guò)程中，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)主要依靠工業(yè)企業(yè)的發(fā)展。所以，在污染和企業(yè)發(fā)展中，官員一般傾向于支持企業(yè)而忽視環(huán)境。由于公眾對(duì)于污染的程度、規(guī)模以及后果等信息不詳盡，無(wú)法有效地履行監(jiān)督。

(二)經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)導(dǎo)向在環(huán)境核算中的偏差

在現(xiàn)階段，我國(guó)生態(tài)環(huán)境較為脆弱的地方大多處于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的中西部，而當(dāng)?shù)卣呢?cái)政預(yù)算多是小于政策執(zhí)行成本，那么，即使中央政策要求加強(qiáng)地方政府生態(tài)責(zé)任意識(shí)，治理和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，但在預(yù)算不足的條件下，官員會(huì)偏好于選擇更有利于自己和當(dāng)?shù)氐恼摺Ｓ捎诠賳T的任期與環(huán)境收益期并不一致，作為一任政府，為生態(tài)治理投入巨額資金，回報(bào)卻很可能在下一任政府或更久出現(xiàn)。在有限預(yù)算前提下，官員治理會(huì)選擇回收期更短的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目。所以用國(guó)民生產(chǎn)總值(GNP)或國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)作為衡量一個(gè)地區(qū)發(fā)展程度指標(biāo)與官員的考核指標(biāo)是有嚴(yán)重缺陷的。

(三)第三部門(mén)的弱勢(shì)

所謂第三部門(mén)是除政府、企業(yè)以外，不以贏利為目的的公益組織。在公共管理理論中，第三部門(mén)是非常重要的一個(gè)參與者。在社會(huì)活動(dòng)的許多領(lǐng)域，第三部門(mén)都能發(fā)揮與政府相當(dāng)?shù)墓芾砼c監(jiān)督作用，特別是帶有公益性質(zhì)的民間環(huán)保組織在生態(tài)公共管理中能發(fā)揮積極的作用。據(jù)《中國(guó)環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r藍(lán)皮書(shū)》指出，我國(guó)民間環(huán)保組織主要有四種類(lèi)型：即由政府部門(mén)發(fā)起成立、民間自發(fā)組成、學(xué)生環(huán)保社團(tuán)、港澳臺(tái)及國(guó)際環(huán)保民間組織駐大陸機(jī)構(gòu)等。在現(xiàn)有的2768家環(huán)保民間組織中，由政府部門(mén)發(fā)起成立的占49.9％，民間自發(fā)組成的占7.2％，學(xué)生環(huán)保社團(tuán)及其聯(lián)合體占40.3％，港澳臺(tái)及國(guó)際環(huán)保民間組織駐大陸機(jī)構(gòu)占2.6％。由政府發(fā)起的占一半，在與政府的利益交鋒中，第三部門(mén)的獨(dú)立性是大打折扣的。而且嚴(yán)格的政策管理規(guī)定，使注冊(cè)成了很多民間組織最頭疼的一個(gè)問(wèn)題。調(diào)查顯示，草根環(huán)保組織中只有29.5％在民政部門(mén)登記注冊(cè)(注冊(cè)為社會(huì)團(tuán)體或民辦非企業(yè))，10.7％的組織以公司的名義在工商部門(mén)注冊(cè)，9.8％的組織掛靠在機(jī)關(guān)、事業(yè)單位內(nèi)部，3.6％的組織注冊(cè)為二級(jí)社團(tuán)。這些組織在法律意義上尚且沒(méi)有“正名”，在分擔(dān)政府社會(huì)責(zé)任與保護(hù)生態(tài)時(shí)就沒(méi)有足夠的權(quán)威。民間環(huán)保組織還一直面臨著經(jīng)費(fèi)不足的壓力和挑戰(zhàn)，76.1％的環(huán)保民間組織沒(méi)有固定經(jīng)費(fèi)來(lái)源。由于專(zhuān)業(yè)人才匱乏、基礎(chǔ)薄弱，環(huán)保民間組織參與環(huán)境政策制定和實(shí)施社會(huì)監(jiān)督的能力不足。在我國(guó)目前社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展條件下，公眾參與民間環(huán)保組織活動(dòng)熱情不高。由于我國(guó)環(huán)保民間組織發(fā)展的歷史較短，參與國(guó)際民間環(huán)境交流合作的渠道有待建立，能力有待提高。

三、如何強(qiáng)化政府的生態(tài)責(zé)任

工業(yè)化的過(guò)程中不可避免地會(huì)發(fā)生與生態(tài)環(huán)境相矛盾的情況。生態(tài)環(huán)境是有一定的自我恢復(fù)能力的，關(guān)鍵在于人類(lèi)的開(kāi)發(fā)利用速度是否大大超過(guò)了它的恢復(fù)速度，這個(gè)臨界點(diǎn)需要政府來(lái)捍衛(wèi)。但是對(duì)于官員的測(cè)評(píng)中少有關(guān)于生態(tài)的指標(biāo)，也就意味著他們對(duì)生態(tài)的保護(hù)只會(huì)增加任期內(nèi)的政府成本而先有收益，必然會(huì)導(dǎo)致對(duì)生態(tài)的輕視。強(qiáng)化政府生態(tài)責(zé)任就要從制度著手，討論并制定措施。

(一)“最低安全標(biāo)準(zhǔn)”——借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)量化生態(tài)責(zé)任

由于計(jì)量困難，生態(tài)環(huán)境效益在成本效益評(píng)估時(shí)不可避免地被大大地低估了。除了嚴(yán)重的生態(tài)破壞事件，政府對(duì)生態(tài)責(zé)任的承擔(dān)并不能像政治責(zé)任、行政責(zé)任等一樣的明顯。世界銀行在上世紀(jì)90年代曾提出一種“最低安全標(biāo)準(zhǔn)”(SMS)分析方法。SMS是一種可將以前不注意或考慮很少的環(huán)境問(wèn)題引入成效分析中的決策方法，是任一項(xiàng)目都必須滿(mǎn)足的非經(jīng)濟(jì)『生指標(biāo)。當(dāng)用于開(kāi)發(fā)項(xiàng)目評(píng)估時(shí)，SMS分析通過(guò)確定項(xiàng)目必須在任何情況下都應(yīng)滿(mǎn)足的環(huán)境、社會(huì)或另一些標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)經(jīng)濟(jì)性的成效分析進(jìn)行約束。如果某項(xiàng)目需要完善以便滿(mǎn)足SMS標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，則相應(yīng)的改造費(fèi)用在成效分析中都將自動(dòng)地轉(zhuǎn)為項(xiàng)目成本。如項(xiàng)目經(jīng)改選還不能滿(mǎn)足SMS時(shí)，該項(xiàng)目就應(yīng)放棄而去支持其它的環(huán)境與社會(huì)性投資。因此，與SMS分析相結(jié)合的成效方法是一種約束性的經(jīng)濟(jì)最優(yōu)化方法。探討將生態(tài)責(zé)任納入官員考核指標(biāo)從而引導(dǎo)官員做出傾向于生態(tài)保護(hù)的舉動(dòng)，這種方法具有一定的操作性。

(二)制度供給實(shí)現(xiàn)恩威并舉

在我國(guó)，已經(jīng)制定出了關(guān)于環(huán)境保護(hù)的各種規(guī)章。因?yàn)槲廴竞瓦^(guò)度開(kāi)發(fā)等問(wèn)題受到處罰的企業(yè)不是沒(méi)有，但效果并不明顯。外部性的普遍存在使得企業(yè)的生產(chǎn)成本低于社會(huì)成本，企業(yè)活動(dòng)造成的對(duì)生態(tài)破壞由全社會(huì)共同承擔(dān)，并沒(méi)有計(jì)算到企業(yè)產(chǎn)品成本中去，即使企業(yè)因?yàn)槟硞€(gè)污染事件受到處罰，只要這個(gè)成本低于用于環(huán)保投入而增加的邊際成本，企業(yè)仍會(huì)傾向于繼續(xù)破壞生態(tài)。解決這個(gè)矛盾就需要將外部成本內(nèi)部化，可操作性的方法就是征收環(huán)境稅，并采用超額累進(jìn)稅制等進(jìn)行規(guī)范。環(huán)境稅通過(guò)使外部效應(yīng)內(nèi)部化的機(jī)制影響企業(yè)平均可變成本，如果環(huán)境稅稅率等于或高于外部效益造成的成本率，企業(yè)利潤(rùn)將受到影響，間接調(diào)整產(chǎn)品生產(chǎn)能力。降低生態(tài)破壞的規(guī)模。企業(yè)為了獲得與以前同樣的利潤(rùn)率，就要想辦法加大對(duì)環(huán)保設(shè)施的投入，以降低環(huán)境稅率，從而達(dá)到企業(yè)自覺(jué)注意生態(tài)保護(hù)的目的。

地方政府既然是追求預(yù)算最大化的經(jīng)濟(jì)人，那么解決問(wèn)題嚴(yán)重性程度來(lái)決定預(yù)算資金的投入就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)新的問(wèn)題：有時(shí)中央投入越大，問(wèn)題反而越多，從而又要求進(jìn)一步加大投入，形成了一個(gè)不良循環(huán)。講究效果的政府應(yīng)根據(jù)效果而不是按投入撥款。可以設(shè)定一個(gè)思路：在最初的預(yù)算到位后，可以成立環(huán)境測(cè)評(píng)小組，而它的責(zé)任是為各地的生態(tài)保護(hù)工作評(píng)級(jí)，評(píng)定的極別越高，下期得到的補(bǔ)償金額就越多。我們現(xiàn)在也有專(zhuān)家環(huán)評(píng)組，但主要責(zé)任是檢查處罰。這樣的后果是專(zhuān)家來(lái)了地方就應(yīng)付，專(zhuān)家走了一切照舊，地方政府缺乏改善生態(tài)的內(nèi)在趨動(dòng)力。改變一下方法，地方上為了爭(zhēng)取到盡可能大的獎(jiǎng)勵(lì)，會(huì)產(chǎn)生提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品的原動(dòng)力。同時(shí)從官僚個(gè)人的心理成本來(lái)說(shuō)，名正言順的嘉獎(jiǎng)比瞞天過(guò)海的欺騙要有價(jià)值得多。