我國小額信貸可持續發展的對策思考

摘要：小額信貸可持續發展不僅有利于小額信貸機構自身的生存發展，而且有利于完善農村金融市場、促進貧困地區經濟發展以及幫助貧困人口脫貧。中國小額信貸經過十幾年發展，在反貧困和發展農村金融等方面取得了一定的成效，但仍存在很多制約小額信貸可持續發展的因素。需要從完善小額信貸載體，建立多元化的小額信貸資金投入機制，降低小額信貸組織的財務成本，加強小額信貸發展的配套設施建設等，促進小額信貸的可持續發展。

關鍵詞：小額信貸 可持續發展 配套設施

上世紀70年代，小額信貸開始出現。小額信貸通過一系列完全不同于正規商業銀行的特殊制度安排來解決交易成本和信息成本問題。在一些國家和地區比較成功地解決了為窮人提供有效信貸服務的難題。鑒于其在扶貧開發方面的巨大優勢，小額信貸受到越來越多發展中國家的歡迎，并很快推廣到亞洲，非洲和拉丁美洲的許多國家。小額信貸作為發展中國家緩解貧困、促進就業的一種新型的金融方式，已經引起了全世界的廣泛關注。

我國于1993年開始引進小額信貸，目的在于解決貧困人口問題，增加貧困人口的收入。經過十幾年的摸索，取得了一定成效，但也暴露出很多的問題，嚴重制約了小額信貸的可持續發展。比如小額信貸載體不足，小額信貸機構的資金來源單一，對小額信貸存在嚴格的利率控制，非金融機構從事小額信貸的性質一直沒有定論等。當前，對于農村金融體制不夠完善的我國而言，促進小額信貸的可持續發展是建立競爭性、多層次的農村金融市場，提高農村金融服務效率的重要途徑。

一、小額信貸可持續發展的界定

小額信貸(Microfinance，Mierocredit)是在一定區域內，在特殊的制度安排下，按特定的目標向貧困人口直接提供貸款資金及綜合技術服務的一種特殊的信貸方式。它是由孟加拉鄉村銀行(Grameen Bank)在20世紀70年代發明的小額貸款模式，是國際組織正在推廣的反貧困經驗。以貧困或中低收入群體為特定目標客戶并提供適合特定目標階層客戶的金融產品服務，是小額信貸項目區別于正規金融機構的常規金融服務以及傳統扶貧項目的本質特征。

小額信貸的發展模式主要可分制度主義和福利主義兩大類型。前者強調小額信貸管理和目標設計中的機構可持續性，以印度尼西亞的人民銀行(BRI)、村莊信貸機構(BKD)和玻利維亞的陽光銀行為代表；后者則注意項目對改善貧困人口經濟和社會福利的作用，以孟加拉鄉村銀行為代表。迄今為止，各種小額信貸形式的目標差異主要是程度上的而不是性質上的，如強調機構可持續性的制度主義小額信貸類型同樣也關心擴大貧困人口的存款和貸款；強調改善貧困人口經濟和社會地位的福利主義小額信貸形式同樣注重機構的可持續性。

可持續性是評價小額信貸項目是否成功的關鍵標準之一，它決定了小額信貸機構是否能夠擴大業務規模，從而為更多的客戶提供服務。已有的研究往往根據小額信貸項目收益和各類成本之間的關系，把小額信貸可持續發展分為以下幾個層次：一是最低層次的可持續性，即組織的可持續性；二是操作的可持續性，是指小額信貸機構的業務收入可以完全彌補其操作成本，但不能同時彌補貸款損失和財務成本；三是財務上完全的可持續性，是指小額信貸項目的經營收入在調整通貨膨脹和補貼并將所有資助視為具有商業成本后，能彌補其全部行政管理成本、貸款損失和財務費用。

我們認為小額信貸可持續發展的衡量標準是小額信貸財務的可持續性。因為財務上的可持續性對小額信貸的生存與發展至關重要，實質上決定了小額信貸組織上和操作上的可持續性，而組織的可持續性和操作的持續性只是實現財務持續性的影響因素。具體來講小額信貸的可持續性是指小額信貸機構在不需要補貼性資金的情況下，在未來持續營運，并從所提供的信貸服務中所獲得的收入可以覆蓋其運營成本和資金成本，從而可以獨立生存并不斷發展壯大。

二、我國小額信貸可持續發展的制約因素

我國小額信貸的發展始于1993年中國社會科學院的小額信貸試點，這些試點是在與國際組織的合作基礎之上開展的，到2005年我國開始自主的小額信貸試點。總體而言，目前我國小額信貸還處于起步試點階段。在小額信貸發展的過程中，我國借鑒小額信貸的經營模式開展了一系列的小額貸款業務，取得了一定成效，但小額信貸可持續發展的基礎依然薄弱，仍存在著嚴峻的制約。

(一)小額信貸載體不足

中國當前的小額信貸數額和產品主要由信用社等正規金融機構提供，而不是其他意義上的“小額信貸”。專業小額信貸組織發育嚴重落后。而在其他發展中國家，專業小額信貸組織是小額信貸創新和發展的主體。中國大多數小額信貸產品都是直接產生或脫胎于孟加拉鄉村銀行小組聯保貸款的模式，缺乏根據中國國情和市場需求的特點進行產品、機構創新，產品單一。

非政府組織開展的小額信貸業務難以滿足全國范圍的小額信貸需求。只有一部分小額信貸組織作為實驗項目獲得了人民銀行的批準，相當大量的組織是在民政部門注冊，作為社團法人，而沒有獲得經營貸款業務的許可。機構只能看作是在法律的邊緣運作，嚴格地說他們沒有合法的地位。這嚴重限制了非政府組織小額信貸融入了中國金融體系的進程。

農村信用社提供的小額信用貸款不能充分服務于低收入農戶。由于農業銀行和其他國有商業銀行機構網點撤出鄉鎮農村信用合作社成為農村金融市場上事實的壟斷者。農村信用合作社選擇信貸規模較大、還款風險相對較小的中等收入農戶作為其試驗小額信貸的主要對象，而廣大的農戶和微小型企業則難以獲得貸款支持。加上農村信用社的歷史遺留問題和當前改革的要求，金融服務及效率有待提高，對小額信貸業務發展也是約束。

(二)小額信貸機構的資金來源單一

日前中國小額信貸項目的可持續性發展動力不足，多數項目處于需要外來資金注入或需要部分補貼的階段。中國小額信貸資金來源，主要是政府的扶貧資金，其數量有限，品種單一，其他諸如公開吸收儲蓄、基金儲蓄、代扣罰金和吸收入股等國際上常見的儲蓄形式都比較少或者沒有。小額信貸資金來源容易受到政府的左右，受金融政策的制約(如存款利率、吸收存款的政策與金融機構等)。由于沒有組織自愿存款，因而缺少穩定資金來源。并且中國小額信貸項目資產的回報率都非常低，向農戶收取的利率(年利率為10％－16％)與國際上成功的小額信貸項目實際利率(35％－50％)有很大差距，項目一旦離開外來的補貼或援助很難維持下去。

(三)小額信貸的利率控制

小額信貸與銀行一般貸款的操作程序不同，額度小、成本高，需要較高的存貸差才能彌補操作成本。小額信貸機構要想長期維持，就要注意其可持續性，最起碼在財務上要有利可圖。而中國對存貸款利率仍實行嚴格控制，利率控制使目前大部分小額信貸機構收取的利率不能補償操作費用，因而，大多數非政府小額信貸機構仍只能基本實現賬面上的盈利，一旦計入各種進入機構的低息貸款的機會成本，沒有一家能實現盈利。目前小額信貸機構一般通過分期還款，適當加收管理費等方式間接提高利率，多數非政府組織小額信貸機構實際收取的利率已高于中央銀行確定的基準利率。從表面上看，利率政策似乎并沒有制約非政府組織專業性小額信貸機構的發展，但是所有小額信貸機構的這些內部調整并投有得到中央銀行的政策支撐，只是借扶貧的保護傘涉險而行，缺乏保障。

(四)小額信貸機構政策環境約束

我國現行法律不承認專業小額信貸機構的合法地位，因此，這些機構也不能從國內金融市場上融資。盡管所有非政府組織專業性小額信貸機構都在當地民政部門登記，有些也獲得了中國人民銀行有關部門同意開劇、額信貸扶貧試驗的批件，但所有這些小額信貸機構都不是嚴格意義上的金融機構，不具備合法的信貸經營權，在法律上不受保護；其次，非政府小額信貸機構不具備一般經濟實體所具有的融資資格，無法通過吸收自愿儲蓄持續籌集相對低廉的資金，也不能從正規金融機構進行融資來擴大自己的業務規模。

三、促進我國小額信貸可持續發展的對策建議

(一)完善小額信貸載體，發展專業小額信貸組織

我國農村小額信貸需借鑒國際先進經驗，將小額信貸項目和金融機構有效結合起來，允許多種模式并存。建立政策性和商業性小額信貸運作體系，發揮各自作用。通過給予一定的政策支持，吸引國內外資金，撬動民間資本，發展專業小額信貸組織以及其他金融機構的小額信貸業務，以小額信貸為廣大農村提供金融服務。一是繼續促進現有非政府小額信貸機構的發展。對現有各類小額信貸機構，視具體情況，采取區別對待的政策，經過調整或改造完善，符合條件的，允許合法存在，并給予金融支持；不符合條件的，做好退出工作。二是設立專業小額信貸機構。專業小額信貸機構應包括政策性和商業性機構，商業性組織在工商部門注冊，公益性組織在民政部門注冊。三是完善商業銀行的小額信用貸款業務。對小額信貸業務開展較好的農村信用社，專設小額信貸部門，針對微小型企業的特殊財務、經營狀況，制定特殊的規則和操作程序，享受一定的政策扶持。逐步推進小額信貸試點工作，爭取在全國范圍內推廣小額信貸業務。

(二)建立多元化的小額信貸資金投入機制

關于小額信貸的資金來源，最終需要通過市場化運營來解決。即以通過一定的政策支持，促進小額信貸走上市場化運作軌道，吸引國內外的社會資金投入到小額信貸中。但在當前，小額信貸尚處于初步發展階段，國家的資金投入支持是必要的。首先，吸引國際組織小額信貸組織在我國開展業務。對于國際組織在華小額信貸機構和業務，國家政策挾持應側重于其機構的可持續性，積極為其創造生存發展環境。其次，積極發展專業小額信貸機構。一是政策性小額信貸機構；二是商業性小額信貸組織。鼓勵外資以及民間資本投入，允許其開展吸收存款業務。三是扶持農村信用社積極參與小額信貸業務。

(三)降低小額信貸組織的財務成本

首先，可以通過給予小額信貸充分的利率浮動權限和減少稅費來降低小額信貸的財務成本，扶持小額信貸。小額信貸的高成本問題可以一方面用適度提高利率加以緩解，例如，農村信用社的小額信貸是商業貸款，并不是扶貧款，不虧損經營是最起碼的商業要旨。國內外各種調查幾乎一致顯示，對于農民來說，他們更關心的是能否借到錢，利率稍高一些是可以接受的。另一方面，通過國家的稅收優惠政策，如對小額信貸給予減免營業稅與所得稅，來減少農村信用社的操作成本。其次，除了提高利息外，還可以采用貸款貧困者自我組織、自我管理和自我約束的自治形式，既提高貸款的還貸率，又可以成功實現信貸經營機構的成本轉移。商業化的金融機構向農戶特別是貧困農戶貸款的積極性不高，其主要原因是金融制度中存在著對分散農戶的融資壁壘現象，因為在市場選擇的情況下，金融機構為了多賺利潤，就必須降低交易成本。通過貧困者自治形式實現的成本轉移，既可以充分發揮貸款貧困者參與金融信貸活動的積極性和聰明才智，又可以在降低運作成本，也使小額信貸機構在財務和經濟上具有了經濟合理性和持續性。

(四)加強小額信貸發展的配套設施建設

一是建立和完善小額信貸的相關立法。重新檢查那些可能和小額信貸業務擴展發生沖突的法律、行政法規和內部規章制度。在控制小額信貸機構業務風險的前提下，推動相關立法工作，為小額信貸的發展廓清道路。重新審視我國法律對高利貸行為的認定、對有關“轉貸違法”的認定，等等。二是在全社會開展金融知識教育，加強社會信用制度建設，創建信用社區。金融知識的欠缺常常使一些低收入的人群為了盡快致富而卷入到一些非法或違規的金融活動中，使本來不多的收入遭受損失。也由于金融知識的匱乏，使一些低收入人群不知道如何與金融機構打交道，不知道能享受到什么樣的金融服務。在向金融機構尋求貸款時，低收入人群往往因為缺少信用記錄，沒有合格的抵押品和擔保而貸不到款。三是建立小額信貸登記系統，實現相關信息在小額信貸機構之間的共享。將正規金融機構排斥的低收入階層納入征信系統，逐步建立他們的信用檔案，既便于小額信貸機構控制風險，也有利于逐步培養低收入人群的信用意識。