內蒙古蘇尼特右旗草原生態治理與牧區反貧困調查報告

蘇尼特右旗位于內蒙古高原中部，是渾善達克沙地的源頭，是我國直接面向京津地區、輸沙量最大的風口之一，其生態狀況直接影響京津地區。蘇右旗總面積396.4萬畝，其中草地面積占98.23％；可利用草場3556.14萬畝，占草場總面積的88.89％。該旗草原是典型的荒漠半荒漠草原。上世紀末，受嚴重干旱氣候影響，蘇右旗草地生態系統面臨崩潰，經濟發展受到嚴重損害，農牧民經濟收入水平急速下降。為此，從2001年起，國家和地方采取了大量措施、投入大量項目、資金在當地。這些恢復生態的項目措施的作用如何?貧困農牧民在參與生態建設項目中遇到了哪些問題?如何在生態建設的同時緩解貧困?2004年和2007年，我們對蘇右旗進行了實地調查，共走訪了2個蘇木4個嘎查78戶牧戶。本文對草原生態退化對牧區經濟和牧民生計的影響、草原生態治理政策措施及其效果，貧困牧民在生態治理項目中的參與情況和受到的影響等進行分析，并提出政策建議。

一、草原生態退化對牧區經濟和牧民生計的影響

上世紀60年代至80年代，蘇右旗生態條件還比較好，全旗草原草群覆蓋度平均在32％，只有極少數草場出現輕度退化，當時草場的牲畜頭數只有50萬頭只，不存在超載問題。到上世紀末，干旱化的影響在該地區開始顯露，草原生態系統急劇惡化。從下表可以看出，該旗可利用草場面積從60年代的2.52萬平方公里下降到2001年的1.7萬平方公里，與此同時，沙化面積逐年擴大，2002年，全旗沙地面積達到0.65萬平方公里.約占全旗總面積的24.19％。60年代的產草量為112.5斤／畝，2001年只有38斤／畝，僅為60年代的1／3左右。仍年代草場可承載29l萬個羊單位，2001年下降到48.5萬個羊單位。

嚴峻的生態形勢給牧區經濟和牧民生計帶來的影響是毀滅性的。1999～2001年，內蒙古連年大早，生態急劇惡化，整個錫林郭勒盟赤地千里，草原生態系統到了崩潰的邊緣。蘇右旗旱災、白災、黑災、沙塵暴和蟲災等自然災害并發。持續時間之長和損失之大都前所未有。1999～2001年，重災面積占全旗總面積的80％以上，70％的可利用草場退化，重度退化面積達到30％。連年的自然災害給畜牧業和整個經濟造成了毀滅性的打擊。1999～2001年，受災人口2.4萬，受災牲畜152萬頭只。2001年底存欄牲畜下降到47.7萬頭只，比1998年減少58.09萬頭只，年均下降速度23.3％。由于畜牧業生產受自然災害影響.1998～2001年第一產業產值3年以平均7.9％的速度下降.1999年，第一產業產值所占比重下降到28％，2003年進一步下降到15％。地方財政收入也受到影響。2001年全旗財政收入2.552萬元，比2000年減少1064萬元，下降29％。其中，地方財政收入完成1663萬元，比2000年減少1112萬元，下降40％。

受自然災害影響，蘇右旗農牧民人均純收入下降，大量人口返貧。該旗牧民人均純收入由1998年的2152元下降到2001年的847元，年均下降速度26.7％。在長期抗災自救過程中，很多牧民耗盡積蓄。2002年，戶均抗災支出12800元，人均抗災支出3000元。由于大量牲畜因災死亡和連接處理牲畜，戶均損失18280元，人均損失4160元。抗災投入和因災損失相加戶均31080元，人均達7160元。而且，災年牧民在購草料、走場、拉水、放“蘇魯克”、子女人學、看病就醫、穿衣取暖等生產和生活方面的支出也大大增加。95％以上的牧戶沒了積蓄，70％以上的牧戶負債經營。到2002年，遭災期間牧民累計貸款9260萬元，人均負債2593元。到2003年8月，仍有6223萬元無力償還。2002年夏荒期間，全旗農牧戶中有4020戶、16781人需口糧救濟，分別占全旗總農牧戶和總人口的52.9％和52.6％。需要救濟的口糧就達到302萬斤，折資242萬元。從貧困發生率指標來看，2001年，該旗貧困戶和貧困人口分別占牧區總戶數的45.1％、總人口的46.4％。

二、草原生態治理政策措施及實施情況

面對嚴峻的自然災害，錫盟提出了圍封禁牧戰略，采取生態移民、就地舍飼禁牧和季節性休牧三種方式，利用3～5年時間，把生態極度惡化地區的牧民遷移出來，原有草場實行圍封禁牧，牧民遷到具備“五通”條件、水源充足的地區，從事舍飼圈養、集約化經營；已經實現防災基地建設配套地區的牧民就地安置，實行禁牧舍飼；其他地方大力推廣季節性休牧、劃區輪牧，最終實現恢復植被、保護生態環境、調整結構、推進產業化經營和增加牧民收入的目標。所謂轉移，即草場利用由超載放牧向科學利用轉移；畜牧業飼養方式由自然放牧，向舍飼半舍飼轉移；農業生產由廣種薄收向集約經營、退耕還林還草轉移；農村牧區生產力向城鎮轉移；農牧業勞動力向二、三產業轉移。具體做法是：

(一)實行生態移民，實行集中安置，切斷破壞天然草場的源頭

生態移民分為以下兩種：

1．搬遷到生態移民區。2002年，蘇右旗啟動齊哈日格圖生態移民工程，規劃用3～5年時間將把生態極度惡化的兩個蘇木草場圍封禁牧，圍封區內的牧民和牲畜轉移出來，整體搬遷到具備“五通”條件示范區園內進行模式化養殖。2001-2003年，蘇右旗建成3個移民示范園區，建住宅284套/11434平米，建青貯窖284個/24780立方米，開發高產飼草料基地9200多畝。2002年，實施生態移民246戶，其中齊哈日格圖144戶、新寶力嘎86戶、都呼木蘇木16戶。移民戶主要養殖蘇尼特羊、絨山羊、奶牛、西門塔爾肉牛和小尾寒羊。給予生態移民的優惠政策有：(1)退牧還草項目補貼飼料糧主要保證齊哈日格圖移民園區的飼料需求。(2)生態移民人均一次性補貼5000元。(3)通過民政和扶貧部門救濟的形式，妥善解決貧困戶的住房和棚舍及生產生活問題。

依據2003年出臺的《蘇尼特右旗渾善達克沙地南緣帶圍封草場牧戶優惠條件》，搬遷到生態移民示范區的圍封草場牧戶，可以享受的優惠政策包括：(1)擁有圍封禁牧以后的草場使用權。(2)圍封草場形成的圍欄、角鋼登固定資產一次性劃歸牧戶所有。(3)國家投資興建住宅、棚圈等設施.產權歸牧戶所有。(4)購買4頭以上奶牛，政府補助資金總額20％，協調銀行貸款60％。(5)每頭奶牛享受5000斤飼料補貼。(6)各類企業招收工人，按照一定比例安置禁牧后搬遷到城鎮的牧民。經勞動與社會保障部門認定、稅務部門審核。可視同安置城鎮下崗事業人員，享受國家有關減免稅政策。(7)子女九年義務教育階段，教育部門免受借讀費和學雜費。(8)子女高中畢業未考入大專院校的，由勞動部門免費提供2個月以上的技術培訓，為其就業創造條件。

2．搬遷到城鎮。依據《蘇尼特右旗渾善達克沙地南緣帶圍封草場牧戶優惠條件》，搬遷到城鎮的生態移民可以享受的優惠政策包括：(1)仍擁有圍封禁牧以后的草場使用權。(2)圍封草場形成的圍欄、角鋼登固定資產一次性劃歸牧戶所有。(3)每人一次性享受生態移民生產補助5000元。(4)搬遷到城鎮從事二三產業的牧民，勞動和社會保障部門發放《在就業優惠證》與城鎮下崗職工享受同等待遇。工商、稅務、衛生、公安、城建、土地等部門憑其個人身份證(戶口)和旗政府、蘇木鎮政府出具的介紹信，優先免費辦理各種手續。辦理生產經營執照，免除除工本費以外的其他費用。凡有合法住所和穩定收入來源的，由本人申請，予以解決城鎮戶口。購買住房和經營性用房的按照有關規定免收相關費用。合伙自辦創建礦產開采也，免收資源補償費和草原補償費。領辦第三產業的經地稅部門審核，3年內免除除營業稅以外的各種稅收。(5)各類企業招收工人，按照一定比例安置禁牧后搬遷到城鎮的牧民。經老動與社會保障部門認定、稅務部門審核，可視同安置城鎮下崗事業人員，享受國家有關減免稅政策。(6)子女九年義務教育階段，教育部門免受借讀費和學雜費。(7)子女高中畢業未考人大專院校的，由勞動部門免費提供2個月以上的技術培訓.為其就業創造條件。(8)子女安置就業、參軍等與城鎮居民享受同等待遇。

(二)草場圍封禁牧

2002年，蘇右旗發布《禁牧令》，就地禁牧3個蘇木的7個嘎查，禁牧612.1萬畝.期限5年。其中，就地禁牧421.3萬畝.涉及280戶牧民1012人。禁牧面積中.國家退牧還草工程面積150萬畝，涉及額、格2個蘇木的6個嘎查.實行全年禁牧。其他地方實行為期60天的季節性休牧。

根據《蘇尼特右旗人民政府關于實行禁牧和休牧的補充通知》，2003年.全旗禁牧面積1024.62萬畝，禁牧區涉及3個蘇木的7個嘎查，禁牧期限為4年零9個月。2003年禁牧涉及牧戶687戶，2411人，牲畜45582頭。其中，國家“退牧還草”工程135萬畝，涉及額、格2個蘇木的5個嘎查(額蘇木的賽因錫力嘎查已與2002年底前將牲畜全部處理，全嘎查整體圍封禁牧)。

根據2004年《蘇尼特右旗人民政府通告》，2004年，蘇尼特右旗在全旗范圍內禁牧休牧。全旗禁牧面積97.4萬畝.占全旗總面積的2.91％，涉及9個蘇木、22個嘎查村，2899戶牧戶、7.2萬頭只牲畜(2003年日歷年度存欄牲畜)。其中在國家禁牧舍飼項目區38.15萬畝.占全旗草場的1.1％。

(三)季節性休牧

荒漠化草原的季節性休牧對于保證牧草返青，保護草地，減輕草地植被破壞程度和帶動植被建設.具有重要作用。為使沙化、退化草場得以恢復，錨盟2001年開始實行季節性休牧.當年有39個蘇木102個嘎查的草場普遍休牧，休牧達2656.9萬畝。到了2002年，季節性休牧在各旗縣廣泛推開。休牧力度也逐年加大。

根據2002年《蘇尼特右旗人民政府禁牧令》(第1號)，2002年季節性休牧區包括烏日根塔拉全部嘎查；吉乎朗圖蘇木境內的圖們嘎查、查干哈達嘎查和阿門烏蘇嘎查；桑寶力嘎境內的新寶力格嘎查和額爾登塔拉嘎查；都呼木境內的寶拉格嘎查和都呼木嘎查以及旗牧場。4個蘇木的15個嘎查。2002年.季節性休牧涉及都平木、烏日根塔拉、吉朗圖、桑寶力嘎4個蘇木的15個嘎查，1388戶牧民、4728人.休牧面積1056.4萬畝(其中國家禁牧舍飼區887.6萬畝)。

根據《蘇尼特右旗人民政府關于實行禁牧和休牧的補充通知》(蘇右政發[2003]8號)，休牧范圍包括：(1)指定休牧區。休牧期為每年3月25日到5月25日，休牧期限為5年。(2)自行休牧區。休牧期限為每年3月25日開始，具體期限可根據飼草料儲備情況按照20～40天安排，但不能少于20天，共實行5年。根據計劃.2003年休牧面積2887.7萬畝，實際落實2824.11萬畝(其中國家禁牧舍飼區798.9萬畝)。

2004年，蘇尼特右旗在全旗范圍內實行禁牧和休牧。除了禁牧的區域以外，其他區域均實行季節性休牧。2004年.春季休牧面積3253.63萬畝，占全旗總面積的97.09％，涉及11個蘇木鎮、52個嘎查村、5190戶牧民、60.2萬頭只牲畜。休牧面積列為國家項目區并享受飼料糧補貼的休牧面積2703.7萬畝，涉及10個蘇木鎮、46個嘎查存、4414戶牧民、49.9萬頭只牲畜；非國家項目區(自行休牧區)255.27萬畝，涉及2個蘇木鎮、6個嘎查村、766戶牧戶，10.3萬頭只牲畜。國家項目區從4月1日到6月1日實行2個月休牧，每畝補貼飼料糧1.85斤，合計補貼飼料糧5002萬斤，加工程顆粒飼料和玉米后發放給牧戶。自行休牧區從4月1日到5月10日實行奶天休牧.飼草料自己解決。

據蘇右旗圍轉辦的數據。2002年、2003年和2004年在國家禁牧舍飼項目區分別實施休牧面積887.8萬畝、1686.9萬畝和2704萬畝，分別占全旗草場總面積的22.8％、49.9％和80.7％。

(四)劃區輪牧

從錫盟2001年的執行情況來看，在休牧地區全部進行了輪牧。蘇尼特右旗中南部草場相對較好，采取劃區輪牧的方式，能夠做到保護植被，加速草場的生長，具有重要作用。2003年.對桑寶力格蘇木新寶力嘎嘎查的47.8萬畝草場和都呼木蘇木都呼木嘎查的71.7萬畝草場實行劃區輪牧，具體期限從休牧結束后開始執行。2004年，劃區輪牧面積128.2萬畝，占全旗總面積的3.83％，在春季休牧2個月后實施輪牧，涉及2個蘇木、2個嘎查、211戶牧戶、2.5萬頭只牲畜。

三、草原生態治理的成效

(一)生態效益明顯

2002年，即圍封轉移戰略的第二年，蘇右旗牲畜頭數迅速減少，減幅達到3/4，到2003年牲畜頭數快速增加，但仍然只有2001年的2/3。牲畜人均占有量相應從2001年的59頭減少到24頭。2003年也只增加到39頭。放牧率由2001年的62％減少到25％，2003年也大大低于2001年。

與之相應，草原生態恢復速度非常之快。據圍轉辦提供的數據，圍封轉移戰略實施前，蘇右旗的草群平均高度為8～10cm，蓋度平均為8％～12％。2003年，草群蓋度平均增長了5～8em，平均蓋度提高6％。據2004年6月該旗畜牧局提供的數據，蘇右旗草群高度為9.7厘米，鮮草畝產量為89斤、草群蓋度平均為28％。草群高度與鮮草畝產量平均比與相鄰的四王子旗非禁牧區高出6厘米和33斤.蘇右旗可利用草場退化面積由2001年的19000平方公里減少到2002年的13000平方公里，減少32％。2003年進一步減少到10000平方公里，只有2001年的53％。沙塵暴和風災的次數分別由2001年的18次和24次減少到2003年的4次和9次；成災面積由2001年的17000平方公里減少到2003年的4000平方公里。2002年的旱災面積比也比2001年減少一半。

根據內蒙古農業大學和內蒙古畜牧科學院的科研結果，蘇右旗2003年鮮草產量215589.60萬公斤，比上年增加64788.59萬公斤，增幅42.96％。蘇右旗草原監理機構2004年5月份對互為交界的額仁淖爾蘇木賽因錫力嘎查禁牧區與吉呼朗圖蘇木圖們嘎查非禁牧區草原生產力進行了比較監測分析。結果表明，賽因錫力嘎查2002～2003年兩年草場植被平均高度12厘米，草群蓋度平均為15％，畝產牧草量80多斤。而圖門嘎查2002～2003年兩年草場植被蓋度平均8厘米，草群蓋度10％.畝產牧草量50斤。雖然降水量增加對于植被指數的增加具有重要作用，但圍封轉移戰略功不可沒。

(二)雖然牧民短期收入減少，投入增加，但對提高長遠經濟效益和宏觀經濟效益具有重要作用

1．牧戶短期損失比較明顯

(1)短期現金收入迅速減少，部分牧民生活水平下降以齊哈日格圖生態移民區為例，遷入園區牧戶牲畜數量由2000年的28300頭只減少到2002年的8080頭只，其中2001年遷入園區牧戶的牲畜由1999年的10396頭只減少到4109頭只。人均純收入由1999年的2759元下降到2002年的503元。相當多的牧民生活困難。據盟、旗、蘇木、園區組成的調查組2003年初的調查，在調查的111戶牧戶中，有負債戶68戶，占47.9％.戶均負債8147元。遷入園區的142戶中.貧困戶為4s戶，占33.8％。不具備勞動能力的有7戶。課題組的牧戶家計調查也表明，有戶回答家庭經濟收入下降了；有13戶認為，自己的子女上學受到了影響；有9戶認為，自己家庭成員看病受到了影響；14戶表示已經無力擴大再生產；還有1戶因經濟困難而導致家庭矛盾增加。

(2)生產性投資較大，牧民的經濟壓力較大。圍封轉移除涉及圍欄建設外，還必須使草原畜牧業從傳統的放牧方式轉變為舍飼和半舍飼的生產方式，這涉及到一系列的基礎設施建設問題，如棚圈建設、水利設施建設、飼草料基地建設等，所需資金大，牧民無力承擔。我們進行的牧戶家計調查表明，29戶反映飼草料出現不足。40戶反映資金困難。而且，只有11戶有少量存款。調查戶中只有10戶沒有借債，其余全部有債務，戶均債務達到33000多元。在這種經濟狀況下，牧民再進行生產性投資確實非常難。

2．長遠效益遠遠大于目前的經濟損失

2003年，蘇右旗鮮草產量增加64788.59萬公斤，這將直接提高草場牲畜承載力。如果以20公斤鮮草折合1公斤干草計算，一頭牲畜消耗200公斤的標準計算，蘇右旗的牲畜承載力將增加15萬頭標準羊以上，從而可以直接帶動畜牧業的發展和牧民收入的增加.2003年的鮮草產草量的增加既有圍封轉移的因素，也有天公作美的因素。所以很難估計出圍封轉移對鮮草產量增加的具體影響。但從經驗來看，禁牧1年畝產干草量可以增加20斤左右.休牧1年每畝干草產量可以增加4斤。2004年蘇右旗禁牧38萬畝，可以增加干草760萬斤；休牧1017.9萬畝.可以增加干草4068萬斤。兩項相加，可以增加干草量4828萬斤。對蘇右旗而言，退牧還草還可以獲得國家的投資與補助，這也可以增加當地經濟流量。可見，雖然從短期來看，牧民的收入會有所減少，但從長期來看，可以改變“竭澤而漁”的經營方式，擺脫“過牧——生態惡化——更加過牧”的惡性循環。長遠地看，草場草產量會大幅度增加。草原生出承載力也大大提高，這將為發展畜牧業打下良好的基礎。

總體來看，草原生態治理政策取得了明顯成效。就目前蘇尼特右旗經濟發展水平和草原沙化程度而言.最直接、最有效、最省錢的辦法是遵循自然規律，采取以禁牧休牧為主的退牧還草措施，休養生息，讓草原自我恢復。實踐表明，這一措施可使植被蓋度每年提高4～6個百分點。預計5～10年以后，人為因素對草場沙化造成的影響將顯著下降，區域生態環境將得到根本改善，風沙對京津地區乃至整個華北地區的危害將明顯減輕。

四、需要進一步解決的問題和政策建議

近年來，通過實施草原生態治理政策，蘇右旗草原生態恢復取得明顯成效。但調查也發現，草原生態治理在政策設計和執行中仍存在不少問題。

(一)草原生態治理問題還沒有被提到與退耕還林同等重要的位置上來

1998年以前，國家在草原保護和建設方面的投入每畝不足1分錢，沒有建立一種持續利用草原資源的機制。自沙塵暴引起全社會關注以后，草原生態建設和保護的問題才被提上日程。近年來，草原生態保護和建設的投人大大增加，并取得了明顯效果。2003年以后，由于部分地區草原生態退化的趨勢得到一定遏制.甚至還有改善，使得一些地方對草原生態治理的重視程度有所放松。國家對草原生態治理的重要性的認識始終沒有提到像退耕還林一樣的高度上。以至于在一些草原地區，出于部門利益。出現了毀草種樹、為了“圈地”而不顧自然規律、漠視牧民權益的事情。

調研表明，對草原生態保護和建設的投入還是杯水車薪，治理規模較小。例如，蘇右旗草場面積3243.77萬畝，從2002年到2004年.國家下達的禁牧舍飼任務為全年禁牧495萬畝，僅占全旗草場總面積的15.3％。草原的面積占整個國土面積的41.7％。草原大面積退化將對我國生態安全、國家安全構成明顯威脅。1999年以來發生的一系列的生態事件已經非常充分地說明了這一點。因此，退牧還草是一項非常重要的事情，其重要性不亞于退耕還林。目前牧區牲畜數量又在迅速增加，如果不遏制住這一趨勢的話.不出幾年，慘痛的教訓將重新上演。所以，目前，對于草原生態治理問題不能有絲毫放松。相反.要在總結前幾年的經驗的基礎上，大幅度加大投入力度，擴大治理面積。

目前，草原生態處于治則好轉、不治則惡化的.臨界點上。如果不進一步加大投入，甚至減少投入，原來的成果將前功盡棄。在此節骨眼上，投資只能加大，對于已經治理的草原，要嚴密監測草群高度、草群蓋度以及鮮草產量，一旦出現生態惡化，立即采取果斷措施。要逐步擴大治理面積，因為草原生態惡化帶來的影響具有外部性，對全國乃至全球的生態環境都有重要的影響。它不僅僅是草原牧區的事情.還是全社會的事情。應當加大宣傳力度。讓全社會關注這一問題。只有引起全社會關注，對草原生態治理的力度才會加大，投人才會增加，機制才能更加完善。

(二)草原生態補償機制尚未建立

蘇右旗本來就是個吃財政飯的貧困旗，近幾年來.受嚴重自然災害的影響，蘇尼特右旗的財政實力大幅度下降。2001年下降幅度達到40％。目前，縣級財政能夠維持機構正常運轉就已經不錯了。在這種情況下，中央財政和自治區財政應當加大轉移支付力度。

1．中央財政投入力度亟需加大。蘇右旗退牧還草工程總投入為950萬元。相對于以前不投入而言，這個投入的增加量是比較大的。但蘇右旗草原面積達到2.67萬平方公里，平均每平方公里的投入僅為356元，無異于杯水車薪。從目前投入的結構來看，全部資金用于草原圍欄建設，而在草原檢測、科技培訓和項目管理等方面的投入則幾乎沒有。因此，中央財政應當加大這個方面的投入力度。

2．必須解決退牧還草過程中出現的“撒胡椒面”的問題。為了擴大治理面積，蘇右旗對于全年禁牧每畝每年補償10.95斤，季節性休牧的補助標準是每畝每年補償1.85斤。“稀釋”中央的補償標準有一個前提，就是要使補償獲得實實在在的效果，應當使補償對象獲得的收入相當于退牧還草以前的收入。如果“稀釋”以后達不到這個標準，牧戶就可能沒有退牧還草的內在積極性。政府的補助他是要的，但是達不到他原來的收入水平的話，他將仍然放牧。這樣做的結果可能是所有的牧戶都得到了一點補償，但所有的牧戶都退不下來。誠然，中央的補償標準并不一定適合各個地方。各個地方可以根據自己的情況確定當地的補償標準，但是有一個前提條件，就是要激發起牧戶退牧的內在積極性。如果做不到這一點，就等于“撒胡椒面”.錢花了，卻沒有效果。

3．補貼應及時到位。目前飼料糧補貼的方式是在地方將工程實施以后，再向中央申請補助。這里首先有一個時間滯后期的問題。對地方而言，要實施退牧還草政策，要么自己先墊上錢，要么先欠著牧民的錢.待上級補助下來以后再到位。2003年實施的項目，兩年補助飼料糧3120萬斤，于2004年才到位。2004年實施的全年禁牧38.15萬畝和休牧一1017萬畝，國家補助飼料糧2299.5萬斤飼料糧到調查時還沒有到位。這會影響牧民的積極性。

4．擴大補貼范圍，將糧食調運費用等納入補貼范圍之內。2004年糧食價格大幅度上漲，直接增加了財政壓力，實施政策的成本大大增加。一般來說，牧區距糧食主產區較遠，糧食調運費用是一筆較大的開支。目前的做法是退耕還林所需的糧食糧運費用全部由調入地區負擔。禁牧舍飼飼料糧調運和網點增設費用按照自治區、盟市和旗縣財政各負擔1/3。對于財力較強的地區而言，地方財政有能力籌集資金完成任務。但對內蒙古這樣財力非常薄弱的西部地區而言，在退牧還草面積較大，調量時調運數量非常大的情況下，要承擔這樣一筆巨額的糧食調運費用是非常困難的。糧食調運過程中產生損耗，糧食企業負擔進一步加重，飼料糧不能及時足額到位。

(三)破壞生態環境的源頭并沒有被切斷

生態移民是比較徹底的改善草原生態環境的方式。但調研表明，即使是生態移民工程.也沒有切斷這一源頭。在齊哈日格圖生態移民區，142戶遷入戶，有62戶的6000多頭只牲畜仍然留在原住地。雖然遷入戶的草場面積有122.8萬畝，但真正圍封的只有12萬畝.至少有100.8萬畝沒有真正實現禁牧。這一問題不解決，生態移民工程的效果將極為有限。至于就地禁牧舍飼、劃區輪牧、季節性休牧的效果就更趕不上生態移民了。為此，必須考慮更為徹底的方式。對于生態系統已經非常脆弱甚至接近崩潰的地區，應長期禁牧，集中連片建立無人區。荒漠半荒漠草原地區的生態條件已經非常惡劣，即使具備自我恢復能力，也應當考慮長期禁牧，并且適當采用季節性休牧和劃區輪牧的方式。只有自我恢復能力較強、恢復速度比較快的地區，才可以季節性休牧和劃區輪牧為主，但也必須輔之以禁牧的方式。

(四)進一步競善產權制度

一是所有權問題。草原資源是一種，特殊的資源。草原生態問題是一個國家安全問題。對這樣的問題，必須有國家干預才能解決。對于危及國家安全的資源，應當明確國家的終極所有權。這樣在進行強制禁牧、季節性休牧和劃區輪牧時才有制度依據。

二是要真正落實草原的所有權和使用權問題。目前，牧區仍然較多存在非牧業單位和人員占用草地的問題，一些機關單位和個人甚至利用權力資源占用草地，有些問題地方政府解決不了。對于這些問題，上級政府乃至中央政府應當采取果斷措施。對于凡是沒有草原使用證的放牧單位和人員，必須有明確、切實的處理措施，絕對不能聽之任之。只有這樣，才能真正發揮草原使用證的作用，才能保護牧民利益，讓牧民真正擁有產權，有保護草原的內在動力。

三是草原產權流轉過程必須規范。目前，一些草原使用權轉入者過分追逐短期利益，采取掠奪式的放牧方式，導致發生產權流轉的草原的生態環境不如不流轉的草場。草場使用權的流轉有利于部分牧民轉移㈩來，也就有利于建立保護草場生產力的機制。但是，如果草場使用權流轉不規范，反而會產生破壞性的影響。應當明確。草原使用權的流轉必須在確保草場生產力的前提下進行。

(五)加大對牧區經濟結構調整的金融支持力度

實行圍封轉移要求發展非放牧業產業，很多牧民需要種植飼料、加工飼料、從事畜牧業以外的產業，這需要大量的資金支持。經過幾年的自然災害，相當多的牧民近幾年入不敷出，需要籌集資金維持生計，就業和子女上學等方面也面臨著很多的困難。總體來看，當前牧民迫切需要資金支持。據圍轉辦提供的數據，2003年圍轉辦計劃為禁牧舍飼戶購置732頭奶牛，需要申請貸款732萬，但目前實際只落實了382.5萬元，缺口有349.5萬元。2004年計劃購置奶牛1000頭，資金缺口則增加到1000萬元。從貸款期限來看，給牧戶貸款是短期貸款，但牧民在很多時候需要的是1年期以上的貸款。例如養殖奶牛需要幾年才有收入。

牧戶家計調查表明，一是牧民迫切需要資金發展生產。二是越是收入水平低下的牧民，貸款越困難，貸款需求滿足率仍然較低(與收入水平掛鉤)。三是部分牧民負債累累。

農村信用社目前是牧民獲得貸款的主要來源。但農村信用社不良資產比率較高，內部治理結構存在嚴重缺陷，對牧民的貸款支持也是有限的。加大對牧民的金融支持力度，比較切合實際的辦法是盡快對牧區的農村信用社實行比較徹底的改革，在中央和省級政府的支持下，明確信用社的產權，建立比較完善的內部治理結構。同時，在銀監局的監管下，鼓勵牧區發展民間金融。由于牧民進行退牧還草資金需求量大，農業銀行和農村信用社需要在完善內部治理結構的基礎上.考慮擴大對畜牧業產業結構調整方面的貸款規模。從貸款期限來看.應當考慮貸款期限與生產周期的一致性。為此，有必要在貸款期限上予以更大的靈活性。可以考慮設立專項信貸資金支持退牧還草的中長期貸款。

積極利用社會資金.草原生態治理的投入量大，目前，草原治理投入以財政為主.這種單一的投入一是造成政府負擔沉重，二是資金的使用效果要打一些折扣。地方財政資金緊張.牧民在抗災自救以及增加投入過程中。負債嚴重。對于部分草場，可以考慮采取使用權拍賣的方式，由投資者承擔近期的投入，并賦予其收益權。通過商業化運作方式，政府可以利用有限的資金，在更大范圍內調動投資者的積極性。可以考慮采用財政補貼與稅收減免的方式.吸引社會資金進入該領域。

(六)要將產業選擇與生態移民區配套設施建設規劃結合起來

對生態移民示范區進行統籌規劃，盡可能滿足生態移民生產與生活的需要.并且要確保工程質量。園區的配套設施必須跟上，這些設施包括：1．建立擠奶站。2．加強飼草基地建設。調查時.園區內每個羊單位僅擁有飼草40.25斤、飼料7.7斤、青貯291.6斤。貯存干草2萬斤以上的僅為12戶；1～2萬斤的僅為18戶；0.5～1萬斤的僅為19戶。而0.5萬斤以下的達到42戶，其中還有42戶沒有干草和飼料。應當考慮水源供應和方便種植等因素，將現有飼料基地劃分到戶，并以井的控制面積為單位，組成種植小組，統一管理協調。3．搞好飼料基地林網配套建設，防治新的沙地退化。4．加強有機肥供應。目前飼草料地土地貧瘠，但有機肥供應跟不上來。可以考慮發動牧民堆積農家肥。5．成立農機服務實體，提供有償農機服務。飼料種植、收貯、加工和運輸機械短缺。園區內僅有17輛生產用汽車17輛，生產用拖拉機50臺，粉碎機20臺，槽斗336個，遠不能適應生產的需要。6．開展了相關科技培訓。移民面臨的主要問題是：對如何種植飼草(如施肥、灌溉等)和如何加工飼草和配備飼料不太了解；畜種、畜群結構不合理；飼養管理技術不規范；產品質量和安全意識較弱、質量控制體系不健全等。生態移民區在推行模式化養殖過程中，真正能將適用技術應用到生產過程中的牧民不多，移民收入增加受到限制。2004年調查時，園區內共飼養黑白花奶牛14頭，其中日產奶牛40斤左右的7頭，35斤左右的4頭.30斤左右的3頭。飼養產奶西門塔爾牛3頭。其中日產10斤左右的31頭，5斤左右的5頭。但是，奶牛產奶量比較低。雖然遷入牧戶142戶中，今后打算養奶牛的有92戶、養雞的1戶、養兔的2戶、種植飼草料的46戶，但是絕大多數牧民沒有從事這些行業的勞動技能。如果科技服務體系不能切實建立起來.產業結構調整將成為空話。

(七)將發展教育作為草原生態治理的根本措施

目前，牧民文化程度較低，在生產生活受到較大影響的情況下.短期內對退牧還草政策的認同度較低，相當一部分牧民對退牧還草政策持觀望態度。原因：首先是短期現金流受到較大影響，部分牧民收入水平和生活水平急劇下降。其次是多數牧民擔心原住地的房舍、水井、棚圈等設施被盜被毀。再次是一部分遷出來的牧民心理不平衡，認為自己遷出來了，不能放牧，但未遷出來的仍然在放牧.甚至占用他們的草場，收入水平更高。要解決這個問題，一是加大補貼力度，讓退牧還草牧戶的收入要比從事粗放經營、靠破壞生態為生的牧民的收入高。二是加大宣傳力度，進一步完善宣傳方式，通過面對面的宣傳和教育.讓牧民認識到退牧還草的重要性。三是加大獎懲力度，對實行以草定畜的牧民給予獎勵，對不遵循政策規定、私自放牧和“偷牧”現象加大懲戒力度，為牧民提供正反兩面教材。

要從根本上解決草原退化問題，必須減少放牧人口。劃區輪牧、舍飼和減少飼草種植基地和加工飼草需要改變傳統的畜牧業經營方式，并且需要運用大量的新的科學技術。但是，牧民技能缺乏。減少放牧人口的途徑還包括生態移民、就地發展二三產業、外出就業和居住等。解決牧民出路問題，發展教育是根本辦法。為此，一是應當在解決九年制義務教育的基礎上，考慮將高中教育納入義務教育范圍之內。可以考慮爭取中央支持，在牧區優先推行高中義務教育。一般來說，牧民子女在接受了高中教育以后，就業能力將大大增強，將不再愿意以放牧為生。二是積極發展職業技術中學教育，提高牧民到放牧業以外的領域就業的能力。二是要建立終身教育體系.積極發展再教育，對生態移民以及從事非放牧業的牧民提供培訓，增強其就業能力。在培訓的過程中，應當充分尊重牧民的意愿，確定其合理的需求，并通過靈活有效的方式提供教育、培訓與信息服務。

結合圍封轉移戰略的全面實施，根據高中課程安排和實際情況，可對高中階段教育進行適當的調整，分年級采取普通高中適當開設符合牧區和學生就業實際的職業教育課程，積極協調自治區有關專業技術院校，對牧區學生進行有針對性的各類技術技能教育，強化就業能力。

(八)完善防災減災機制

近年來，蘇右旗草原蝗蟲頻發。2003年夏季蝗蟲發生面積1375萬畝，其中成災面積達到617萬畝，重災面積281萬畝。2004年，蝗災發生1050萬畝，重災區達到600萬畝。據畜牧局統計，僅2004年1～6月，蘇右旗蝗災面積就達到955.7萬畝，涉及10個蘇木鎮32個嘎查，受災戶1481戶、5102人、349720頭只牲畜，蟲門密度為45-80頭／平米，發生面積占全旗可利用草場面積的33％。重災區面積483.5萬畝，涉及10個蘇木鎮27個嘎查，受災戶779戶、2804人、196994頭只牲畜，蟲口密度82-95頭／平方米，最多的達到458頭.重災區面積占發生區面積的51％。蝗災發生后草場蓋度平均下降25％左右，平均每畝草場產草量減少40公斤左右。2003年，547萬畝非滅治區鮮草產量減少24680萬公斤，相當于10900萬元的經濟損失。目前，草原防災減災力度遠不到位，經費嚴重不足。蘇右旗2003年和2004年的作業面積僅為224萬畝和365萬畝，僅占蝗災發生面積的36.3％和34 76％。僅2003年1年，蘇右旗滅蝗經費缺口達到2800萬元。從其財政實力來看，根本無法治理如此大而積的蝗災。大家抱怨，“與其讓蝗蟲吃了，還不如讓羊吃了。”蟲災問題亟待解決，否則生態治理前功盡棄。鑒于蝗災的破壞性影響和地方財政捉襟見肘的狀況，建議中央在資金、藥品、機械等方面支持滅蝗。可以考慮將該項支出列入防災減災專項支出中，每畝至少補貼2元。

(作者單位：農業部農村經濟研究中心國務院發展研究中心)