新型農村金融機構的構建與完善：基于社會公平視角

社會公平是我國建設和諧社會的重要內容，是現代社會首要的和基本的價值取向，也是我國進行制度設計和政策安排的基本依據。隨著我國改革開放的不斷深入，社會經濟發展水平迅速提高，但是由于市場經濟固有的規律帶來的各群體的貧富分化和社會不公也在加劇，其中最為突出的表現之一就是城鄉金融資源配置差距的不斷擴大。自2006年底銀監會宣布開放農村金融市場以來，新型農村金融機構作為傳統農村金融的有益補充，已經開始建立并成為所在區域農戶、企業融通資金的重要渠道。規范新型農村金融機構的發展，對增強農村經濟發展活力、提高農村居民收入、協調社會各階層利益關系、促進社會公平具有重要意義。

一、社會公平與農村金融體系

(一)社會公平概述。社會公平是在同等的規則下，人人享有同樣的機會和權利，負有相同的責任和義務，最終達到各種資源和利益合理分配。

社會公平的實現路徑如圖1所示。其中，權利公平是指全體社會成員都有獲得一定權益、能力和財富的資格；起點公平是指一切影響權利、義務選擇的機會對全體社會成員而言是均等的；過程公平是說社會成員在參與社會、經濟活動時，其遵循的規則和過程平等、公開；結果公平是指社會成員的結果或回報與其行為相適應。從邏輯上看，權利公平是社會公平的基礎，起點公平是社會成員普遍得到發展的前提，過程公平是平衡社會關系的重要保障，結果公平是社會公平最具說服力的體現。社會公平應當正向、依次通過上述路徑得以實現。然而由于家庭背景、環境、機遇等原因，各個環節完全平等是不可能的，這就需要政府通過行政、經濟手段修正、消除不同社會成員在權利義務、資源占有、行為規則及利益分配等方面的不平等。一方面，各個環節內部不公平時可以進行先期的修正。如我國規定全體公民都有享受義務教育的權利，但是貧困地區仍然有學齡兒童上不起學的現象。這是一種典型的起點不公平，對此，國家出臺了減免學費的措施，促使起點公平得以實現。另一方面，當先期環節不公平時，可以通過對后續環節規則的擴充或傾斜，達到后續環節的公平，如我國的最低生活保障制度就是在起點或者過程可能存在不公平的情況下，對弱勢群體進行的后續補助，從而實現結果的相對公平。由此可見，運用行政或經濟手段進行適當的調節，對社會公平的實現具有積極意義。

(二)目前我國農村金融體系中的不公平。1．起點不公平：農村金融服務基礎薄弱。改革開放以來。我國城鎮金融體系迅速發展，建立起了完善的支付結算網絡，而農村至今尚未形成完善的支付結算體系。國家啟動國有商業銀行股份制改革后，農業銀行逐步撤掉縣域以下網點，各項業務向非農化傾斜；農村信用社缺乏有效的市場競爭，經營效率低下；郵政儲蓄銀行剛剛建立，其充分發揮支農作用還需假以時日；民間金融機構和組織由于其合法性身份和地位得不到承認，發展極為緩慢，農村金融服務在起點就落后于城鎮金融。

2．過程不公平：農村金融供給低效。現存的農業銀行基層網點單純吸儲上存，涉農貸款占總貸款的比重逐年下降；郵政儲蓄銀行在實行小額抵押貸款試點之前，實行只存不貸的制度，吸收的存款大部分流向城鎮。農村信用社因而成為支農貸款的提供主體，但一方面其資金來源有限，難以滿足新農村建設的資金需求；另一方面其貸款利率偏高，抑制了農戶的貸款需求。而且，金融機構在向農戶發放貸款時一般要求提供擔保或抵押，但農戶的土地、房屋等由于政策限制不能作為抵押品，農村商業性擔保機構發展相當有限，農戶難以獲得金融機構的貸款。

3．結果不公平：城鄉居民貧富差距擴大。國家統計局2005年6月份公布的統計數字顯示。目前我國10％的富裕人口占有全部社會財富的45％，而最貧窮的10％的人口卻只占有的全部社會財富的1.4％。這部分貧困人口絕大多數集中在農村，他們基本的生存需求并沒有得到完全解決，同時其利益也得不到應有的保障。

農村金融發展中的不公平導致農戶和中小企業的金融服務存在較大缺口，加劇了不公平狀況，亟需通過其它經濟主體參與到農村金融供給中來，對這一不公平進行先期或者-后續的修正。

二、發展新型農村金融機構可以有效促進社會公平

(一)發展新型農村金融機構是對社會公平的貫徹和完善 鑒于農業銀行等正規金融機構撤離縣以下農村地區的趨勢很難逆轉，農村信用社一家支農力度有限，只能通過新的金融供給主體以及特殊的政策扶持措施，來彌補農村金融服務的空白。村鎮銀行、農村合作金融機構、貸款公司等新型的農村金融機構就是彌補農村金融空白的重要手段。新型農村金融機構開辦的宗旨是讓金融供給嚴重不足的農村地區得到相應的金融服務，力爭使不同層次的服務對象都能得到與其需求和能力相適應的金融服務，促進金融服務和金融需求的有效對接，解決由于外部不公平造成的這一弱勢群體融資難等問題。

(二)新型農村金融機構支持社會公平曲實踐

經中國銀監會批準，2007年3月9日，全國首家由農民自愿入股組建的主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的農村合作金融機構——吉林省梨樹縣榆樹臺鎮國家村百信農村資金互助社正式掛牌營業。百信互助社的前身是百信農民合作社。2003年11月，國家村五戶養羊農戶，采取“有錢幫助沒錢，內部開展互助，調節資金余缺”的形式，成立了百信農民合作社。2004年7月升級為百信農民資金合作社。合作社鼓勵社員短期借款，社員10日內借款免息只收手續費，一年內的借款費用略低于當地信用社貸款利息，超過一年的貸款利息高于當地信用社的貸款利息，社員最高貸款不得超過股金的6倍，資金來源是社員入股的股金。截至2006年末，共發放66筆貸款，累計金額21萬元，全部按時歸還。新成立的百信農村資金互助社注冊資本10.18萬元，32位發起人募股金額從100元到1.01萬元不等。互助社制定了《信貸管理辦法》，擴大了社員最高貸款的金額，并可以吸收本社社員存款及向其它金融機構融入資金。

百信農村資金互助社作為新型的農村金融機構，能夠通過向農村中小經濟主體提供資金支持來維護其參與市場競爭的權利，保證起點公平。農村資金互助社成立后，可以向社員發放相當于股金10倍的貸款，為社員進行生產經營活動提供了基本的資金保證。社員可以通過付出數目較少的股金，得到相對較大金額、較低利率的貸款，用以投人生產經營中，從而獲得了參與市場競爭的公平起點。

百信農村資金互助社有助于消除農村中小經濟主體在經營過程中因意外災害、競爭失敗等因素導致的不公平，以維護過程公平，最終在一定程度上縮小所在區域社會發展結果的不公平。資金互助社通過參與者之間的緊密聯系獲得較為充分的信息，從而降低資金融通過程中的交易成本，實現資金從收入較高階層向低收入階層配置的帕累托改進。調節和縮小社員之間、城鄉之間收入分配和生活水平上的差距，對在一定層次上克服分配不公平具有積極意義。

三、完善新型農村金融機構體系，促進社會公平實現

(一)目前新型農村金融機構對于理事會、監事會的產生及其權利義務、社員的權利義務等缺乏嚴謹的考量和明確的規定，而且部分機構難以擺脫。上而下的組織體系。另外，多數新型農村金融機構缺乏對內部各職能部門及工作人員進行管理和制約的方法和措施，嚴重制約了新型農村金融機構的健康發展。因此，應激勵和引導新型農村金融機構完善法人治理結構，制定和完善內部管理制度。政府部門應當轉變對新型農村金融機構的管理方式，從對新型農村金融機構的治理結構和內部運營進行自上而下的管制過渡到運用外部政策進行引導，使新型農村金融機構真正按照市場方式運行。

(二)現有的新型農村金融機構普遍存在風險防范和轉移能力不強的缺陷。一方面，新型農村金融機構具備其它金融組織所不具備的信息優勢，因而能夠較為有效地控制和管理經營風險。但也正是由于這種優勢，可能導致農村金融機構及其從業人員風險意識不強或惡意騙貸等現象的出現。另一方面。新型農村金融機構一般覆蓋的地域范圍較為狹小，難以在更大范圍內分散和轉移風險。要增強新型農村金融機構的風險防范能力，首先應當實行類似商業銀行的準備金制度，將超過農村金融機構資本金的庫存現金者存款的一定比例存人指定的商業銀行。該商業銀行負責對其資金流向進行監控；其次，在監管部門的指導下。參考農村信用社的授信評級辦法。制定新型農村金融機構授信管理辦法；第三，建立新型農村金融機構風險補償機制，當新型農村金融機構發放的貸款因自然災害等因素影響發生損失時。利用支農再貸款等對其給予扶持。

(三)新型農村金融機構發展初期一般較為分散而且規模較小，內控制度和體系不完善。各種指標的統計也存在不規范的情況，需要監管部門花大力氣對其加以規范和引導。目前我國基層監管機構人力、物力有限，現有人員的素質也難以適應對新型農村金融機構進行全面、深入監管的要求。應注重培養專業化的監管隊伍，并分批選派上級有經驗的監管人員深入基層，幫助基層監管部門理順監管體系，整合監管資源，完善監管方法；加強對農村金融機構管理人員的監督培訓，充分發揮其內部監督的作用，緩解基層監管部門的工作壓力。

(四)在新型農村金融機構發展初期，除社員以外，其它農戶和中小企業還是傾向于將存款存入農行、郵儲等傳統的金融機構，而這些傳統金融機構由于各種原因將大部分存款上存，導致新型農村金融機構資金來源緊張、盈利能力較低，嚴重制的了其可持續的能力。新型農村金融機構針對資金來源不足的問題，可以考慮與郵政儲蓄銀行、農業銀行或者政策性銀行合作。銀行把資金批發給新型農村金融機構，由后者放貸，從而擴大金融供給；同時應當給予新型農村金融機構一定的利率浮動權，允許其在一定范圍內上浮存款利率，調動農戶在新型農村金融機構存款的積極性，增加資金供應。

(作者單位：中國人民銀行濟南分行山東經濟學院)