乳品產業鏈縱向關系演變與政府職能轉變

從奶牛養殖開始到乳品的最終分配與銷售過程，被稱為乳品產業的縱向鏈條，縱向鏈條各行為主體分工不斷細化，上下游主體通過理性決策而形成不同縱向關系。我國乳品產業誕生近百年以來，乳品產業縱向組織關系經歷了從無到有，從完全垂直一體化到多元化的演變過程。中國乳品產業鏈縱向組織關系在計劃經濟體制下，主要由政府統一安排；在市場經濟體制下，通過市場各活動主體進行理性選擇并不斷調整。在這個過程中，其行為主體從分散小規模走向規范化和產業化。

一、中國乳品產業鏈縱向組織關系演變

(一)1949年以前。中國乳業是從城郊起步的，到新中國成立時只有京津滬等大城市或城市近郊建有奶牛場和乳品加工廠，而農區和牧區的乳品產業還未起步。這一時期的乳品產業處于“小農戶＋小市場”階段，乳品的消費需求很小，市場交易價格很高。其產業鏈縱向組織關系表現為：原奶生產和乳品加工都是小規模的、分散的，二者之間沒有形成契約關系；奶農和乳品加工企業之間的市場交易是非常不穩定的，而且交易費用高。

(二)1949～1978年。在計劃經濟體制下，中國乳品產業只局限于城郊和牧區。這一階段的產業的主要特征是產業規模小、設備裝備差、投入不足、供給短缺。從1949～1978年，雖然乳品加工業實現了從無到有，乳制品產量年遞增率也高達18.04％，但是奶牛養殖業基礎薄弱，總產量很少，增長速度相對緩慢，乳業的整體發展水平很低，該期間奶牛年末存欄頭數和原料奶總產量的平均增長速度分別只有4.90％和5.30％。

這一時期，我國乳品產業鏈是基于行政命令的完全垂直一體化，由于是計劃經濟，經濟杠桿很難起作用，無法做到經濟互利。產業鏈上的各環節隸屬于不同的部門，其中生產者是生產隊和國有農牧場，加工者是輕工業和商業部門所屬加工：廠，運銷者是輕工和商業部門所屬的商店，割裂的產業鏈主體代表不同的利益集團。

由于產權殘缺導致勞動監督成本過高和勞動激勵過低，國有農牧場和集體奶牛場缺乏效率和投資沖動，乳品產業鏈的總體效率不高，資源配置不合理。產業鏈上游的“原奶生產”環節是產業鏈的“龍頭”，受國家統一調控，產業鏈各行為主體契約穩定，風險小。

(三)1979～1992年。改革開放初期，得益于政府對乳業實行“國營、集體、個體一齊上”的方針，市場由短缺到充足，由單調到繁榮，乳品產業呈現出城郊、牧區和農區共同發展的局面。這一時期，產業鏈各投資主體活躍，“乳制品加工”環節成為產業鏈的“龍頭”，農戶和企業之間的利益沖突嚴重，契約不穩定。從整體上看，乳業是由眾多的小加工企業和眾多的小奶牛企業組成的，產業鏈處于割裂狀態。占到多數的乳品加工企業，設備陳舊，管理粗放，無力建立穩固有效的從原料奶生產、加工到市場消費的有機產業鏈，處于孤立的產業環節；個體農戶規模小，地區比較分散、無力抗拒自然風險和市場風險。因缺乏有效約束和協調機制，農戶和乳制品企業之間的利益沖突嚴重，造成乳業資源不合理配置和巨大浪費。

(四)1993年以后。隨著市場的飽和及超市等終端零售的崛起，乳業由地區壟斷走向全面開放。乳業集團的兼并、重組促進了產業鏈由調整走向整合，市場資源配置趨于合理，產業鏈效率進一步提高?！笆袌觥杯h節成為產業鏈的龍頭，隨著農戶和企業規模的擴大，原奶生產者和乳品加工者之間的利益連接呈現多元化。同時，部分大型乳業集團為了掌握西部牧區奶源和各地區的消費市場。實現企業的規模效益，積極采取各種措施，在西部牧區和其他各地區建立加工企業，促進了東部沿海、中部農區和西部牧區3個區域的資源配置趨于合理。

這種新形勢下，乳品產業競爭激烈，乳品企業為控制經營風險，努力控制“產業價值鏈”的上下游關系，控制上游供應商乃至奶源基地，或控制下游經銷商乃至終端消費者，從而實現產業鏈的整合。這種以經濟資產為紐帶，控股資金、品牌、技術從而實現生產者、加工者、銷售者聯合起來的一體化形式，其根本點在于經濟利益互惠互利，呈現出生命力，既帶動了上游原奶生產，也拉動了下游乳品消費，提高了產業鏈整體效率。

二、政府職能的轉變

組織制度的變遷過程是各方利益不斷博弈的結果，政府在很大程度上起到了制度供給者的作用。中國乳品產業鏈縱向組織關系的變遷基本上是政府主導的供給型的制度變遷。從計劃經濟過渡到市場經濟，中央和各地方的政府職能逐步發生轉變。

(一)計劃經濟時期。這一時期，政府給予乳業直接扶持且直接介入，參與市場經營，實施統購包銷，價格和供需均受到嚴格控制。

(二)改革開放初期。上個世紀70年代末，政府逐漸縮小對乳業的直接干預，鄉村乳品市場開放，但是城市市場仍然受政府政策的控制。

1988年，農業部開始實施“菜籃子”工程。乳品是“菜籃子”工程中主要項目，各地多用不同方式補貼和扶持郊區的乳業運作。中央對74個大中型城市的商品零售價進行公布，其中巴氏消毒牛奶及其他34種產品的價格每月要上報給中央政府。為抑制通貨膨脹，各地區政府對牛奶價格實施控制，城市地區的生奶價格可能被扭曲，不能反映市場情況。

(三)市場經濟時期。上個世紀90年代以來，隨著乳品價格的全面放開，政府經濟職能發生根本性轉變。在這一階段各級政府將從直接介入退為間接調控，從政策和法規的角度支持奶業的發展。此時，“公司＋農戶”、“公司＋規模牛場”和“一體化”三種產業鏈模式并存。

1．“公司+農戶”模式。國務院及農業部先后將支持和發展奶業列入國家產業政策要點，積極推行“公司+農戶”的模式，希望通過扶持龍頭企業，帶動上游的奶牛養殖業，進一步開拓下游的乳制品消費市場。各級政府發展奶業的積極性也非常高，黑龍江、河北、新疆、內蒙古等省區都把發展奶業作為調整產業結構、促進農民增收的重點，制定了“奶業興農”、“奶業興市”等發展戰略。以內蒙古自治區為例，政府近年來抓住龍頭企業這個關鍵環節，采取多渠道、多形式、多層次的扶持方式。對伊利集團的增配股、資產運作、技改擴建予以大力支持，使企業健康、快速發展。目前伊利集團已成為全國乳品行業規模最大、技術最先進的液態奶生產企業，銷售額名列全國第一。在對蒙牛公司的政策扶持上，對其建廠采取“筑巢引鳳”的方式，無償提供土地、減免稅收。公司起步之初，所在地和林格爾縣主管部門在電力等方面也給予大力支持，并且扶持其引進了世界先進生產設備。

在政府對龍頭企業的大力扶持之下，乳品加工：企業成長迅速，掌握著質量檢測和定價的權利，而作為產業鏈上游的原料奶生產者，無論是其規模還是組織化程度都相對滯后。隨著公司規模的迅速壯大，在產業鏈中處于壟斷地位，受利益驅使，收購中存在壓級、壓價等危害奶農利益的現象。奶農也會有一些消極的抵御，例如通過賣牛、殺牛等方式退出原奶生產環節。這一時期，政府從大力扶持龍頭企業，轉變到保護奶農利益和市場培育上來。為了保障奶農的利益，保障乳品的供給安全，政府介入到雙方的交易中，采取政府指導定價的方式，實行最低保護價格。此外，政府不斷加強牛奶營養知識的宣傳，積極推動“學生奶”計劃，通過政府與市場兩種力量的有機結合，培育乳業市場，培養學生從小養成喝奶的良好習慣，進而帶動更多的消費者。

2．“公司＋規模牛場”模式。隨著奶牛養殖的規模和奶農的組織化程度不斷提高，部分規模牧場㈩現。在這一模式下，奶農的淡判力量不斷加強，契約雙方勢均力敵，政府職能轉變為協助建立一個健全獨立的質量檢測機構，約束交易雙方的機會主義行為，調節農產品加工企業與農戶之間的利益沖突。在這一階段，政府的指導定價是剛性的，它不能隨著外部環境的變化及時調整。例如2004年呼市奶業發展出現萎縮，奶價不漲，奶農單方面的利益受到損害，政府、奶協并沒有及時作出反應，直到2005年3月奶價才每公斤上浮了0.03元。政府的指導價呈現滯后性，已經開始顯現㈩不適應奶業發展的跡象。

3．“一體化”模式。隨著原料奶生產者組織化程度的進一步提高、奶源基地的日益稀缺，原料奶生產者主動向下游縱向一體化以及乳品加工企業主動向上游縱向一體化是降低交易成本和提高利潤的理性選擇。江西金牛集團以及福建的長富集團是一體化的典型代表。由于一家養殖場很難達到乳品加工要求的規模，原判奶生產者就有聯合起來的動機，自發形成了奶牛合作社。政府職能主要在與間接調控，在政策方面的支持以及相應的組織、協調。

綜上所述，中國乳品產業鏈的縱向組織關系演變基本上是政府主導的供給型制度變遷。政府的作用在計劃經濟時期是直接介入，改革開放以后經歷了逐步放開，到大力扶持龍頭企業，再到保護原料奶生產者利益，協助建立獨立的第三方機制，直到最后的間接調控，經歷了一個政府角色由強到弱的過程。

在乳品產業鏈縱向組織關系的演變進程中，政府也經歷了一個認識和學習經濟規律的過程。政府職能的轉變是符合其行為理性和產業發展規律的。當產業發展低迷時，政府首先認識到培育市場主體——龍頭企業對產業發展的帶動作用；而隨著乳品加工企業的規模的擴大，契約雙方市場力量的差距產生了種種矛盾，政府轉而扶持產業鏈的薄弱環節一原料奶生產者和乳品消費市場；只有當原料奶生產者聯合起來，奶業產業化水平進一步提高以后，政府的職能才有可能轉變為間接調控。

中國各地乳業的發展狀況不同，不同地區處于不同的發展階段。實際操作中，政府的行為還經常受到社會主流觀念和各方“喊叫”等因素的影響，而且對乳業發展中存在問題的解決很多時候都是事后控制。

(作者單位：內蒙古財經學院)