關于“三牧”問題的誤區與解疑

近幾十年由于自然、社會、歷史等多方面的原因，我國草原嚴重退化，牧民收入增長緩慢，牧區經濟發展落后等問題日益顯露，逐漸引起各方的重視。可以說牧民、牧區和牧業這“三牧”問題是“三農”問題在草原上的翻版。學界對“三牧”問題的討論頗多，出現了不少真知灼見，但關于“三牧”問題的幾個最根本認識尚不清楚，需要重新思考和理解。

誤區之一：“三牧”問履的關鍵是草原惡化

有的學者認為“三牧”問題的癥結在于草原生態的惡化，似乎沒有解決好草原生態問題就一定不能擺脫“三牧”困境。這個說法是不恰當的。誠然，草原生態的惡化是引發“三牧”問題的直接誘因，但卻還不是關鍵問題。舉個例子，康平縣地處科爾沁沙地南部，歷史上是一個水草豐美的地方。但在傳統靠放牧發展畜牧業的生產形式中，植被被牛、羊、豬立體蠶食，嚴重制約了畜牧業的發展。2002年，康平縣開始推廣牛群的改良。兩年過去了，本地黃牛幾乎絕跡，取而代之的是“夏洛來”、“西門塔爾”、“立木攢”等優良品種。時下，沿康平與內蒙古交界的四個鄉鎮已成了存欄萬頭牛的鄉鎮，以牛羊為主的養殖業成為農民的主要收入。這個鎮子推行舍室飼養，對牛群按科學配方進行育肥，使優質肉打進了香港市場，平均每頭牛比在本地銷售多收人近300--元。可見。草原生態惡化不是制約“三牧”問題的瓶頸，依靠制度轉變和科技進步，也可以解決“三牧”問題。因此，我們應該把“三牧”問題的落腳點放在牧民增收上，通過恢復草原生態、改良養殖技術、實行產業化經營等各種途徑，努力提高牧民的收入，改善牧區的生活水平，才能有效地打破“三牧”困境。

誤區之 ：過度放牧是荒漠化的主要原因

影響草原荒漠化的因素很多，簡單地說，可以分為自然和人為因素。自然因素包括地質、氣候、蟲害等。比如呼倫貝爾草原在地質構造上以松散的河湖沉積物堆積而成，以中、細沙為主的沙土層厚度可達數百米，而草原地表土層厚度僅有0.1～0.3米，極易受風力吹蝕，破壞。沉積沙層或沙質土壤就會裸露，造成土地沙化。人為因素包括濫墾草場、超載過牧、濫采亂挖等。又比如，上世紀60～90年代，呼倫貝爾草原進行過2次大開荒，開荒面積達14萬平方米，致使大面積的優質草場變成耕地，草原表土層遭到嚴重破壞，導致表土流失、土地沙化，

國內外許多學者的研究表明，牧野生態系統主要受制于非生物氣候環境因素的影響而具有非平衡性。放牧行為必然對牧野生態系統造成不良影響的說法在多數情況下，尤其是游牧地區并不成立。排除自然因素，即使在人為因素中，過度放牧也不是荒漠化的主要原因。歷史上的載畜水平(不是按平均草原面積計算，而是按不同區域的不同草地生產力計算)充分佐證了內蒙古草原退化的直接原因不是牲畜超載過牧，而是大量的農業移民開墾優良牧場，即高生產力、高載畜水平的東南部牧場逐漸消失，原有的游牧空間被擠占并向北遷移，原有的草畜平衡被打破。因此，不少學者認為草原制度不完善，掠奪式放牧導致了草原荒漠化的觀點是片面的。草原生態系統是十分復雜的，過度放牧僅僅是影響草原生態環境的因素之一。

誤區之三：公共草地應該私有化

1968年，美國學者哈丁寫了篇《公共的悲劇》的文章，發表在著名的《科學》雜志上。哈丁認為公共草地永遠長不好，最終只能是一場悲劇。因為公共草地歸集體所有，但人們在草地上放的是私人的羊，賣羊的收入歸個人所得。一群牧民面對向他們開放的草地，每一個牧民都想多養一頭牛，因為多養一頭牛增加的收益大于成本，盡管因平均草量下降，可能使整個牧區的牛的單位收益下降。每個牧民都盡可能多增加一頭牛，草地將可能被過度放牧，從而不能滿足牛的食量，致使所有牧民的牛均餓死。這就是公共的悲劇。

此后，經濟學家一致認為公共草地的悲劇是所有權共享的結果。因此，草地私有化似乎成了題中之義。但是，具有諷刺意味的是草地私有化如果這么容易，那么公共草地就不會成為引起社會共鳴的著名悲劇了，他們把問題看得太簡單了，公共草地不可能通過哈丁的明晰產權解決方式來徹底解決。對于具有共享性特征的草地資源的管理，在許多情況下是不能依靠界定產權來解決問題的。

產權私有化是需要交易成本的。比如，劃分草地邊界的測量成本，保護自己草地的圍欄建設成本、防止別的牧民越界放牧的監督成本，等等。但是，這些成本或許太高，高到使得草地產權私有化變得不合算。因而，草地依然共有，公共悲劇不可避免。

從許多地方實行的圍欄封牧、舍飼圈養來看，這一成本并非高的可怕。另一個更為重要的原因在于，公共草地也許不能明晰產權。由于傳統的游牧習慣和牲畜攝取草品質的季節性差異，放牧場地必須具備寬闊的山地草甸、坪壩草地、沼澤草場才能滿足牲畜生長發育各個時期的營養需求。因此。草地產權私有化并非可行之舉，甚或有效途徑。

誤區之四：承包經營是唯一的制度安排

盡管公共草地不應該盲目私有化。然而，無一例外。在我國內蒙古、青海、四川、黑龍江等幾乎所有存在“三牧”問題的地方，政府都提出了草地承包經營的做法。的確，草地承包經營在許多地方提高了經濟效率、改善了牧民的生活水平，促進了牧業的可持續發展。但是，全面地、百分之百地推行草地承包經營是否能解決一切問題呢?有很多學者在談到“三牧”問題時，都認為正是草地承包經營改革的不快、落實的不夠，才使得過度放牧、草原惡化的情況繼續發生。

我認為草場的家庭承包與草場的規模化利用是矛盾的。草場的利用是遵循輕度、適度、輪牧、休閑制度的。這種放牧制度的前提條件是草場必須具備一定的規模，而草場使用權的承包經營制，在一些地區，特別是草場面積小的地區，無法滿足基本的放牧規模。實踐證明，草場承包到戶的制度，使放牧場限制在較小的范圍內，無法進行輪牧，導致了對草場的強度利用，加劇、加速了一些地區草場退化、沙化的速度。

因此，草地承包經營必須考慮地形、地貌、水域等自然因素，因地制宜、分類指導、不能一刀切i在實際調查中，我們發現，有些村草地劃分到戶后，仍然采取聯戶經營的模式。比如，有些草地劃分到產后，由于水源不足，他們又聯合起來共同利用草地，經過內部討論達成鄉規民約，根據各自所劃分到的草地面積確定其放牧牲畜的數量，并分別具體到馬牛羊的數量；誰家所養的牲畜超過規定數量，按不同的種類給集體交納罰金。這種聯營模式深受全村牧民的歡迎。

誤區之五：舍飼圈養是牧業未來發展的方向

呼倫貝爾提出了實施舍飼禁牧工程，力爭使農區60％的草食家畜達到舍飼半舍飼的目標。舍飼圈養是一個有效途徑，但倘若把舍飼圈養當作是牧業未來發展的方向則過于極端了。筆者認為把舍飼圈養作為實現草原牧區禁牧、休牧的主要辦法，是不符合草原畜牧業長遠發展的。它會使得畜種結構單一，畜產品喪失在市場的競爭優勢。因為舍飼需要大量的飼草料投入，牧戶自身的打草場不具備這樣的供給條件，只能主要依靠購買，這樣會大大增加生產成本與牧民負擔，使草原畜牧業成本低、效益高及產品價格具有競爭力的優勢受打擊；舍飼還需要一定的棚圈條件與飼養技能，特別是適宜圈養的牲畜品種。有的牧區綿羊、山羊、牛及駱駝等適宜舍飼圈養的不多，若普遍實施舍飼圈養，就需要大規模地更換畜種、品種，這樣草原畜牧業特色牲畜及其特色產品、綠色產品的優勢也難以保持，導致畜產品缺乏市場競爭力，最終損害牧民的利益。

誤區之六：牧業產業化一定能提高牧民收入

目前，我國草原畜牧業產業化程度還很低，產業化經營形式主要有：公司加牧戶、個體家庭牧場、聯戶合作牧場、企業＋基地、收購＋銷售、生產＋服務等。究竟哪一種形式適合當地的實際情況，目前仍處于探索階段。但值得注意的是，改變傳統畜牧業生產方式，實現產業化經營不一定能提高牧民的收入。

比如，一些地方已經有若干大型龍頭企業，像伊利、蒙牛等。這些大型龍頭企業一般都實行企業+基地+農牧戶、企業+農牧戶或者企業+協會+牧戶的模式，走產業化發展之路，取得了可觀的效益，有效地帶動牧業的發展。但是，產業鏈延伸的同時卻是利潤鏈的斷裂。幾十公頃草場的牧戶經營，與資金雄厚的大企業談判，其艱難程度可想而知，單家獨戶的牧民，勢單力弱，在市場交易中始終處于劣勢地位，是被動的價格接受者與利益受損者。因此，提高廣大牧民的自我組織水平，建立畜牧業專業性合作經濟組織比開展不同形式的畜牧業適度規模化經營試點推廣，大力發展畜牧業產業化，對牧民來說來得實惠。因此，逐步提高畜牧業的合作化水平，提高牧民在交易談判中的地位，從而提高畜牧業的競爭能力及其經濟效益是非常重要的。

誤區之七：“三牧”問題只能依靠國家投入

由于在過去很長的時期內，國家供給牧民的是一種競爭性和掠奪性使用草場的制度安排。牧民對草場的長期掠奪性使用，在破壞了草場生態系統的同時，將大量內在成本轉化成了社會成本。在這種情況下，國家不得不一方面動用公共財力治理荒漠化草場，另一方面禁止牧民使用草場，通過國家和牧民共同消化歷史欠賬的方式恢復草原的生態平衡。國家投入包括兩方面的內容：一是取消稅費，減免牧民的負擔。牧區從2002年取消牧業稅，之后全部取消農業稅，同時免去增值稅。二是對牧民的保護草原行為提供一定的補助。對封育禁牧、生態移民、退牧還草、圍欄等提供補助，對舍飼禁牧的牧戶提供一定面積的飼料地。這些補助性的措施一定程度上支持了牧民開展草原建設活動，同時也彌補了一部分牧民因為保護草原而受到的損失。

然而，政府如果不及時轉變職能，就給牧民提供了這樣一種信息：可以將放牧的內在成本外在化。這樣，國家投入的初衷就違背了。所以政府必須讓牧民明白：掠奪性使用草場的成本必須由自己負擔。從時間的角度看，如果不轉變政府的投入方式，它終究會因難以承擔大量外在化的內在成本而力所不及。政府最終應該把財政投入政策轉變為促進牧業產業化、提高牧民知識化、努力實現牧區城鎮化的制度安排上來。

(作者單位：東北財經大學)