政府非稅收入的失范現(xiàn)象與規(guī)范管理

政府非稅收入的范圍包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、彩票公益金和發(fā)行費(fèi)、國有資產(chǎn)(資源)有償使用收入、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、罰沒收入等。政府非稅收入作為國家財(cái)政的重要組成部分，在我國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展過程中起到了重要作用，但也產(chǎn)生了一些問題，成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不和諧現(xiàn)象的重要誘因之一，因此規(guī)范政府非稅收入管理對于當(dāng)前構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、目前政府非稅收入管理中的失范現(xiàn)象

(一)改府非稅收入管理規(guī)范性分析

政府非稅收入是滿足人民公共需要的必要資金來源，公共財(cái)政主要是通過提供公共物品和服務(wù)滿足社會公共需要，稅收可以看作政府提供的公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品中具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)部分的成本補(bǔ)償或者價(jià)格，但政府提供的大量準(zhǔn)公共產(chǎn)品中，具有個人受益性質(zhì)的部分顯然是不應(yīng)該由稅收來進(jìn)行補(bǔ)償?shù)模駝t有失公平，也會造成消費(fèi)的擁擠，這部分就應(yīng)該由非稅收入來進(jìn)行補(bǔ)償。因此，政府非稅收入管理制度是公共財(cái)政不可或缺的重要組成部分，是解決政府活動與市場、個人活動之間關(guān)系的重要手段。公共財(cái)政是以市場經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)的，市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，因此政府應(yīng)按照民主法治的要求，以市場和公眾的需要為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變政府職能，體現(xiàn)公平、效率與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的原則，構(gòu)建規(guī)范的政府非稅收入管理制度。這對于解決當(dāng)前公共財(cái)政職能“越位”和“缺位”并存，致使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會發(fā)展等方面存在諸多不和諧的問題也具有重要的意義。

(二)政府非稅收入管理的失范及其危害

從公平分配的角度看，非稅收入所取得的收入應(yīng)有具體的使用途徑和支出方向，必須專項(xiàng)專用，然而現(xiàn)實(shí)中卻成了各單位、部門的“小金庫”，這種收費(fèi)制度的框架設(shè)計(jì)使收費(fèi)所得與部門的權(quán)力和利益直接相聯(lián)系，許多行政部門利用管理中的種種弊端和漏洞謀取收費(fèi)資金，以達(dá)到優(yōu)越的辦公住房條件、高額獎金津貼，而國有資產(chǎn)收益缺乏有效而規(guī)范的分配制度也造成了不同行業(yè)之間職工收入水平差距過大，加劇了社會分配的不公。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，政府非稅收入管理失范分散了國家財(cái)力，不利于中央宏觀調(diào)控能力的增強(qiáng)和國家財(cái)政稅收政策效應(yīng)的發(fā)揮；加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，由于這些收費(fèi)大都硬性攤派、強(qiáng)制征繳，而不管企業(yè)是否實(shí)現(xiàn)了銷售收入和利潤，因而增加了企業(yè)的額外負(fù)擔(dān)，不符合財(cái)政收入中性的要求，沒有為企業(yè)提供公平競爭的外部環(huán)境，加劇了地區(qū)之間發(fā)展水平的差異。從社會發(fā)展的角度看，由于多數(shù)非稅收入都被部門用作籌資的手段而“重征收、輕服務(wù)”，并非從社會需要的角度來設(shè)置非稅收入項(xiàng)目，因此，一些最急需的與人民生活息息相關(guān)的服務(wù)提供不足，一些收入數(shù)額較大的項(xiàng)目也并未用于為人民提供相關(guān)的服務(wù)，如土地批租收入等，而教育附加費(fèi)、地方教育附加費(fèi)、農(nóng)村教育費(fèi)附加等收費(fèi)項(xiàng)目則是造成我國義務(wù)教育尤其是農(nóng)村義務(wù)教育提供不足的重要原因。最后，從人與自然之間的和諧來看，我國諸多法律、法規(guī)規(guī)定了很多與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的非稅收入項(xiàng)目，如《土地管理法》《森林法》《水法》《礦產(chǎn)資源法》等，但當(dāng)前環(huán)境問題日益嚴(yán)重已成為無可爭議的事實(shí)，主要原因即在于各地并非以保護(hù)環(huán)境為最大目標(biāo)，政府可采用的手段并非只有收費(fèi)一種，還有其他行政手段，而由于利益的驅(qū)使，各地更傾向于收費(fèi)而較少使用勒令關(guān)閉、限期休整等手段。

二、當(dāng)前政府非稅收入管理失范的成因

我國目前依然處于體制轉(zhuǎn)型時期，對政府非稅收入管理的監(jiān)督和約束機(jī)制薄弱。財(cái)政職能和管理體制也尚未完善，在預(yù)算內(nèi)稅收收入難以滿足政府尤其是地方政府履行職能所需的資金時，非稅收入便成為政府籌資和管理中稅收收入無法替代的重要手段，非稅收入迅速且非常規(guī)的增長也就成為一種必然。

(一)財(cái)政管理體制的階段性特征

1994年我國進(jìn)行了分稅制財(cái)政管理體制改革，以法律形式賦予地方財(cái)政獨(dú)立的一級財(cái)政地位，從而確立了各級政府間財(cái)政關(guān)系的穩(wěn)定。但是，目前體制在某些方面的過渡性特征還是十分明顯的，財(cái)權(quán)、事權(quán)在各級財(cái)政之間匹配不夠，省以下財(cái)政體制缺乏規(guī)范。在事權(quán)劃分上，中央政府存在著向地方、部門分散事權(quán)的傾向，與這種事權(quán)劃分相對應(yīng)的是財(cái)權(quán)劃分，在正稅收入劃分上，凡稅源覆蓋全國而且流動性大的稅種以及調(diào)節(jié)功能大的稅種劃歸中央，凡稅源比較固定而且稅基比較狹窄的稅種劃歸地方。一般會形成如下格局：中央收入大于中央支出，地方支出大于地方收入，當(dāng)?shù)胤蕉愂蘸椭醒朕D(zhuǎn)移支付難以保障地方的行政部門行政經(jīng)費(fèi)和難以滿足地方政府投資資金需要時，地方政府、地方行政部門便傾向于采取收費(fèi)的形式來作為融資渠道，擴(kuò)張預(yù)算外資金和制度外資金，導(dǎo)致非稅收入的非常規(guī)增長。

(二)政府職能轉(zhuǎn)變滯后

政府的主要職能是向社會提供公共產(chǎn)品，而不應(yīng)該參與競爭性領(lǐng)域，通過一段時期的改革，我國政府職能范圍呈現(xiàn)出不斷縮小的趨勢，但政府履行其職能的方式在向多元化轉(zhuǎn)變，特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的方向明確以后，一方面，理論與現(xiàn)實(shí)都要求政府從直接管理經(jīng)濟(jì)中解脫出來。把主要的人力、財(cái)力用于維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序，糾正市場失靈；而另一方面，政府職能對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期形成的體制保留著強(qiáng)烈的體制上的路徑依賴，存在著很多職能“錯位”的現(xiàn)象，直接的結(jié)果就是財(cái)政支出規(guī)模龐大，而財(cái)政收入方面的改革卻是以稅制規(guī)范為主，收入增長難以滿足支出的需要，因而必然導(dǎo)致非稅收入的增長。

(三)缺乏有效的立法和監(jiān)督機(jī)制

首先是財(cái)政分配法律地位的不明確，我國在法律上缺乏對財(cái)政分配主體地位的明確規(guī)定，由于未制定財(cái)政基本法，財(cái)政分配的法律地位并沒有明確界定，在(預(yù)算法)中也未就財(cái)政分配的主體地位做出明確的規(guī)定，使得財(cái)政對非稅收入規(guī)模的控制缺乏法律依據(jù)。其次是地方政府往往不滿足于簡單的調(diào)控，更傾向于以行政手段增加自己的權(quán)威，非稅收入本身一般以部門法規(guī)為行為依據(jù)，從內(nèi)容上很多規(guī)定都是于本部門有利且承擔(dān)義務(wù)盡可能少，很難有規(guī)范的途徑予以監(jiān)督，地方政府所擁有的收費(fèi)立項(xiàng)權(quán)往往就成為其多渠道籌集資金來落實(shí)財(cái)權(quán)進(jìn)而擴(kuò)展自己權(quán)利的重要途徑和手段。

三、規(guī)范政府非稅收入管理的政策建議

按照市場經(jīng)濟(jì)中財(cái)政預(yù)算完整性原則，凡是以政府為主體的資金活動都應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算，不允許在國家預(yù)算規(guī)定之外還有任何以政府為主體的資金收支活動，因此必須按照完善公共財(cái)政體制的本質(zhì)要求，規(guī)范政府非稅收入管理。

(一)明確非稅收入的范圍，統(tǒng)一管理職責(zé)

加強(qiáng)對非稅收入的規(guī)范化管理，需要對非稅收入正本清源，區(qū)別其不同項(xiàng)目的性質(zhì)，通過清理整頓實(shí)施分類改革，采取不同的處理方式，使之“分流歸位”。對于亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派應(yīng)堅(jiān)決予以取締。一些本就屬于政府部門提供公共服務(wù)范圍的應(yīng)以稅收為籌資來源，非稅收入項(xiàng)目應(yīng)相應(yīng)取消；某些政府性基金和附加收入，可納入現(xiàn)有稅種之內(nèi)或開征新稅；政府部門向法人或居民實(shí)施特定管理和提供特殊服務(wù)所收取的各種證照收費(fèi)、注冊費(fèi)，向國有資源使用者收取的管理費(fèi)。按法律規(guī)定取得的罰沒收入等非稅收入項(xiàng)目應(yīng)繼續(xù)存在并加以規(guī)范等。在非稅收入征收管理上，非稅收入是政府及其所屬的部門在行使職能過程中收取的各項(xiàng)資金，它的屬性就是財(cái)政資金，因此非稅收入的征管主體只能是管理政府資金的財(cái)政部門，應(yīng)在財(cái)政部門內(nèi)部設(shè)立專門的非稅收入管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)非稅收入的全面管理工作。

(二)進(jìn)一步完善財(cái)政管理體制

非稅收入改革作為財(cái)政體制改革的一部分，只有在完善分稅制管理體制改革的基礎(chǔ)上才能更好地進(jìn)行下去。所以，必須進(jìn)一步改革現(xiàn)行的財(cái)政管理體制，按事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致的原則，首先合理劃分各級政府間的事權(quán)和支出范圍，使公共服務(wù)的提供達(dá)到最優(yōu)。其次，在各級政府間合理劃分財(cái)權(quán)，一方面按稅種的性質(zhì)劃分收入，另一方面可以考慮給地方政府適當(dāng)?shù)亩悪?quán)。這樣可以在保證地方擁有充足財(cái)力的同時，將地方的收費(fèi)轉(zhuǎn)為稅收。改變地方可以隨意收費(fèi)的狀況，使地方政府行為得到約束。再次，應(yīng)完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，解決縱向財(cái)政失衡和橫向財(cái)政失衡，彌補(bǔ)地方政府在提供公共產(chǎn)品中所產(chǎn)生的外部性問題和稅收劃分方式的不足等。

(三)深化財(cái)政預(yù)算管理改革

首先要繼續(xù)深化“收支兩條線”改革。“收支兩條線”是推進(jìn)非稅收入規(guī)范化管理的重大改革舉措，涉及到的利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，阻力較大，需要積極穩(wěn)妥推進(jìn)和深化，隨著改革推進(jìn)，有兩個問題比較突出：一是各部門政策外待遇相差懸殊，由于直接觸及部門和單位既得利益，因此調(diào)整的難度和遭遇的抵觸必然很大；二是預(yù)算單位銀行賬戶過多過亂，易于轉(zhuǎn)移和隱匿資金，逃避監(jiān)督，成為深化“收支兩條線”改革的重要制約因素。其次要逐步完善部門預(yù)算制度的改革，通過科學(xué)地編制部門預(yù)算，進(jìn)行公平、公正、公開的分配和管理，將非稅收入逐步納入預(yù)算管理。再次就是應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購的范圍，并在賬戶管理上清理執(zhí)收單位在銀行的一切賬戶，取消各種形式的收入過渡賬戶，最終實(shí)現(xiàn)國庫單一賬戶的管理。

(四)改革非稅收入管理手段

一是嚴(yán)格非稅收入的票據(jù)管理。票據(jù)的管理是非稅收入征收管理的源頭，也是監(jiān)督執(zhí)收單位是否認(rèn)真執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。加強(qiáng)票據(jù)管理總的原則是要做到統(tǒng)一領(lǐng)發(fā)、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一保管、統(tǒng)一核銷和統(tǒng)一監(jiān)督，力求票據(jù)與項(xiàng)目相結(jié)合、票據(jù)與收入相結(jié)合、票據(jù)與稽核相結(jié)合。二是加快非稅收入管理信息化建設(shè)。以“金財(cái)工程”收入管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)，結(jié)合非稅收入管理的內(nèi)容，設(shè)計(jì)開發(fā)非稅收入管理軟件，以科技為依托，實(shí)現(xiàn)非稅收入從票據(jù)領(lǐng)購到自動核銷、單位開票到自動入賬、銀行代收到傳遞信息、財(cái)政處理信息到分類管理等環(huán)節(jié)的一系列工作的微機(jī)網(wǎng)絡(luò)化管理。

(五)加快非稅收入管理法制建設(shè)，強(qiáng)化非稅收入監(jiān)督檢查機(jī)制

針對目前非稅收入管理無法可依的情況，必須加快非稅收入管理法制建設(shè)，強(qiáng)化非稅收入監(jiān)督檢查機(jī)制，從法律建設(shè)人手，健全法律體系，抓緊出臺《政府非稅收入管理法》，制定《稅收入征收管理辦法》，形成健全的法律、法規(guī)體系，在制度上規(guī)范和約束非稅收入項(xiàng)目的審批、標(biāo)準(zhǔn)制定、征收管理、資金分配等工作。另外，還要強(qiáng)化非稅收入的監(jiān)督檢查，形成法律監(jiān)督、社會監(jiān)督、通過人大和上級政府進(jìn)行權(quán)威性監(jiān)督、職能部門監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的監(jiān)督體系，在監(jiān)督方式上，做到突擊檢查和日常監(jiān)督，事后檢查和事前、事中監(jiān)督，個案解剖和重點(diǎn)稽查，局部檢查和整體監(jiān)控等方式有機(jī)結(jié)合。

(作者單位：東北財(cái)經(jīng)大學(xué))