地方政府體制創(chuàng)新與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展

改革開放以來，隨著中央向地方下放權(quán)力，地方政府有了自己的利益空間，也有了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大動(dòng)力，尤其是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展，迫切要求建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府體制。但由于地方政府進(jìn)行體制創(chuàng)新的意愿和能力不同，其中，一些地方政府能夠在中央政府政策范圍內(nèi)主動(dòng)進(jìn)行體制創(chuàng)新，從而在很大程度上推動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。但也有一些地方政府缺乏創(chuàng)新，客觀上阻礙了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，拉大了區(qū)域發(fā)展的差距。因而，當(dāng)前，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府來說，積極進(jìn)行政府體制創(chuàng)新，是改變其落后面貌的重要途徑之一。

一、地方政府體制與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系

地方政府是地區(qū)利益的代表，是當(dāng)?shù)卣谓?jīng)濟(jì)文化等各方面的管理者，其在地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有重要作用。但在傳統(tǒng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，地方權(quán)力的大小，不是依地方的職能而定，而是依中央對(duì)權(quán)力集收程度而定，帶有很強(qiáng)的隨意性，中央可以在一夜之間收回所有的權(quán)力。因而，地方在政府體系中的地位十分輕微，這嚴(yán)重束縛了地方發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的積極性。改革開放后，中央采取了放權(quán)讓利的改革，同時(shí)，1982年憲法和此后的《地方政府組織法》及其修正案也確立了發(fā)揮地方政府主動(dòng)性、創(chuàng)造性的原則，大大擴(kuò)展了地方政府以及民族自治機(jī)關(guān)的權(quán)力，從而為地方政府的創(chuàng)新奠定了憲法基礎(chǔ)。有了中央政府的激勵(lì)和憲法的明確規(guī)定，地方政府追逐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性被大大調(diào)動(dòng)起來。此時(shí)，區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r除了與中央政府的區(qū)域戰(zhàn)略有關(guān)外，地方政府的作用也日益凸顯。在我國(guó)這樣的落后國(guó)家搞建設(shè)，民間經(jīng)濟(jì)、文化的“成熟度”較低，制度創(chuàng)新主要依靠的是政府。不同地區(qū)政府的作用千差萬(wàn)別，其中一個(gè)重要原因是政府的質(zhì)量存在很大差別。地方政府的質(zhì)量不僅體現(xiàn)為政府理性，即政府的決策機(jī)制，還體現(xiàn)為行政效率和官員的專業(yè)化水平，這些都包含在政府體制之內(nèi)。可見，政府體制與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是互動(dòng)的，如果政府體制能隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要不斷創(chuàng)新，則有助于推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，反之，則會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如20世紀(jì)90年代，上海實(shí)施的是“規(guī)劃管理型政府操作模式”。在這一模式中，上海市政府進(jìn)行了決策機(jī)制的創(chuàng)新，把決策機(jī)制分為四個(gè)層面：一是國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者的前瞻性戰(zhàn)略研究；二是每年一次的市委“務(wù)虛會(huì)”；三是重大決策前的專項(xiàng)調(diào)查研究；四是市委常委會(huì)的決策規(guī)劃。一種決策出臺(tái)要經(jīng)過層層論證、嚴(yán)密規(guī)劃的做法，保證了決策的科學(xué)性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，這對(duì)于上海僅僅用了10年的時(shí)間就實(shí)現(xiàn)了增長(zhǎng)方式的徹底轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了新舊體制的轉(zhuǎn)換以及城市管理轉(zhuǎn)型起到了積極的作用。

但也有一些地方對(duì)政府體制創(chuàng)新的意義認(rèn)識(shí)不夠，滿足于現(xiàn)狀，缺乏創(chuàng)新意識(shí)、創(chuàng)新手段，從而在一定程度上影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，客觀上加劇了區(qū)域差距。正如有學(xué)者指出的那樣，目前東西部地區(qū)之間的發(fā)展差距，一個(gè)重要的方面，表現(xiàn)為東部的地方政府在中央的優(yōu)惠政策支撐體系下自主創(chuàng)新效果明顯，而西部的地方政府卻在計(jì)劃的籠罩下創(chuàng)新不足，甚至缺乏創(chuàng)新。

二、地方政府體制創(chuàng)新的影響因素

地方政府體制創(chuàng)新主要受制于區(qū)域的制度環(huán)境、文化因素。東西部區(qū)域制度環(huán)境和文化因素的不同，導(dǎo)致了地方政府體制創(chuàng)新意愿的不同。東部地區(qū)，特別是沿海行政區(qū)域是儒學(xué)和各具地域特色的齊魯文化、吳越文化、嶺南文化等的發(fā)祥地，較早地形成商品經(jīng)濟(jì)觀念，西方資本主義思潮的傳人也先于其他區(qū)域，因此，較易接受新鮮事物，使得制度創(chuàng)新的成本較低，較易形成需求誘致性變遷。再加上改革開放以來，中央授予了東部地區(qū)較多、較大的制度供給或者制度試點(diǎn)的權(quán)利，當(dāng)誘致制度變遷滿足不了社會(huì)對(duì)制度需求的時(shí)候，東部地區(qū)的地方政府就實(shí)施“中間擴(kuò)散制度變遷”，以彌補(bǔ)制度供給的不足。而西部一些地區(qū)，由于貧困和地域偏遠(yuǎn)，使得內(nèi)部交流十分困難，物流、信息流無法暢通，這使制度創(chuàng)新由于不具備基本條件而變得成本極其高昂，也使西部在既定制度結(jié)構(gòu)下，由外部事物引起收益的潛在增加十分有限，從而來自制度不均衡的獲利機(jī)會(huì)很少。再加上，在西部一些地區(qū)，尤其是民族自治地方，普遍存在著重政治，輕經(jīng)濟(jì)；重穩(wěn)定，輕發(fā)展；重民族團(tuán)結(jié)，輕民族發(fā)展的現(xiàn)象。因此，其地方政府對(duì)制度創(chuàng)新往往持觀望態(tài)度，不容易形成需求誘致性變遷。

地方政府體制創(chuàng)新的能力主要受制于地方政府的組織結(jié)構(gòu)、職能定位和管理方式。一個(gè)機(jī)構(gòu)臃腫龐大、職責(zé)不清、管理方式陳舊的政府，必然是效率低下的政府，是弱政府。弱政府由于自身能力的欠缺，難以進(jìn)行體制創(chuàng)新，也難以在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮出應(yīng)有的作用。比較而言，西部地區(qū)政府的創(chuàng)新能力往往較弱。首先，從政府組織結(jié)構(gòu)來看，西部地區(qū)的一些省份較普遍地存在著機(jī)構(gòu)臃腫膨脹現(xiàn)象。以貴州省為例，它在全國(guó)屬于中小省份且經(jīng)濟(jì)落后，解放初，該省干部總數(shù)為7303人，官民比例為1:1939.47；1966年，該省干部總數(shù)為251509人，官民比例為1:75；1978年，該省干部總數(shù)為426300人，官民比例為1:63.01；到上世紀(jì)末，官民比例上升到1:48.964。龐大的干部人數(shù)一方面加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面也極易人為地制造出越來越多的“工作”，導(dǎo)致辦事效率低下，從而影響當(dāng)?shù)匕l(fā)展。據(jù)曹陽(yáng)教授分析，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域政府規(guī)模有較強(qiáng)的逆相關(guān)性，即一個(gè)地區(qū)行政管理人員占社會(huì)從業(yè)人員的比重越高，行政管理費(fèi)用占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重越高，這個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)就越不發(fā)展。其次，從政府職能來看，西部與東部相比，地方政府職能轉(zhuǎn)變也相對(duì)滯后。改革開放近30年來，西部地區(qū)仍有較明顯的政府經(jīng)濟(jì)特征，政府與企業(yè)的“父子情結(jié)”、政府參與經(jīng)濟(jì)管理的色彩仍很濃厚，加之各地區(qū)、部門利益爭(zhēng)奪、權(quán)力尋租、過于繁瑣的規(guī)章制度等正式的與非正式的制度“壁壘”惡化了企業(yè)的生存與發(fā)展環(huán)境，并妨礙了外資流入，因而在相當(dāng)程度上制約了其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再次，從政府管理手段來看，東西部也有較大差距。西部地區(qū)較多地采取傳統(tǒng)行政管理手段，電子政務(wù)還僅停留于停息發(fā)布的階段，沒有真正發(fā)揮電子政府在信息溝通、信息反饋、提供在線服務(wù)以及行政監(jiān)督中的重要作用。

三、地方政府體制創(chuàng)新的建議

由上文分析可知，地方政府體制創(chuàng)新對(duì)一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著十分重要的影響，欠發(fā)達(dá)地區(qū)要改變貧困落后面貌離不開地方政府體制創(chuàng)新。

一是政府職能創(chuàng)新。當(dāng)前，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府要盡快從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，在中央政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略框架內(nèi)，結(jié)合本地實(shí)際，制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃并確保規(guī)劃落實(shí)。同時(shí)，還要充分利用國(guó)家對(duì)其扶貧的時(shí)機(jī)，凸顯地方政府保障弱勢(shì)群體的職能，制定和實(shí)施涵蓋民族地區(qū)、貧困落后地區(qū)及城市貧困人口的全面社會(huì)保障與扶貧開發(fā)制度，構(gòu)筑區(qū)域社會(huì)保障安全網(wǎng)絡(luò)，確保欠發(fā)達(dá)地區(qū)的弱勢(shì)群體在教育、醫(yī)療保健、再就業(yè)、住房方面，享受與全國(guó)相比較為均等的公共服務(wù)，從而切實(shí)提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)人們的生活質(zhì)量。

二是政府組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府規(guī)模一般較為龐大，這就使得政府運(yùn)行費(fèi)用長(zhǎng)期偏高。在預(yù)算約束下，為了維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，政府各部門會(huì)盡可能多地向當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和居民征收稅費(fèi)，使得本地儲(chǔ)蓄能力大大降低，從而削弱了該地區(qū)資本積累的能力；稅費(fèi)太重還進(jìn)一步導(dǎo)致資本等要素收益率大大降低，從而堵塞了外部要素的流入渠道。由于非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性系統(tǒng)能憑借其權(quán)力取得比生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性系統(tǒng)高而且穩(wěn)定的收益，所以人力資本進(jìn)一步流向黨政社團(tuán)等非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性系統(tǒng)，這就使欠發(fā)達(dá)地區(qū)陷入了政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹的境地。而要改變這一狀況，從根本上來說，必須大力發(fā)展生產(chǎn)力，使更多的人才涌向生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性系統(tǒng)；另一方面，要運(yùn)用法律手段嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)設(shè)置。應(yīng)當(dāng)說，一個(gè)精干的政府對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說不僅僅是減輕財(cái)政壓力的問題，更是政府靈活高效運(yùn)作的必要條件。

三是公務(wù)員制度創(chuàng)新。地方政府的行政管理能否具有創(chuàng)新和開拓精神，能否實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)、執(zhí)行有力，關(guān)鍵因素是人，是公務(wù)員的整體素質(zhì)。對(duì)此，既要把好選人關(guān)，堅(jiān)持公務(wù)員“凡進(jìn)必考”的原則，又要把好用人關(guān)，把合適的人運(yùn)用到合適的崗位上。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)采取豐富的激勵(lì)手段，調(diào)動(dòng)其工作的積極性，使其認(rèn)識(shí)到工作的榮譽(yù)感、使命感，從而全身心投入到促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的工作中去。

四是政府管理方式和手段創(chuàng)新。對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，行政命令式的管理方式已經(jīng)不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，政府必須學(xué)會(huì)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段來行使政府職能。此外，欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府還要實(shí)現(xiàn)管理手段的創(chuàng)新。在信息化社會(huì)中，政府通過網(wǎng)絡(luò)來改變傳統(tǒng)的工作方式已經(jīng)是一種趨勢(shì)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)也要跟上時(shí)代發(fā)展的要求，實(shí)施政府上網(wǎng)工程、構(gòu)建電子政府，通過提供網(wǎng)上報(bào)批、審批和招標(biāo)、采購(gòu)等服務(wù)，增強(qiáng)行政透明度，提高辦事效率，從而達(dá)到改善投資環(huán)境、方便群眾生活的目的。

當(dāng)然，在進(jìn)行體制層面的創(chuàng)新之前，首先還必須轉(zhuǎn)變觀念。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府?dāng)[脫“等、靠、要”等依賴思想，樹立開拓創(chuàng)新的政府形象。地方政府必須結(jié)合自身的實(shí)際找到優(yōu)勢(shì)和切入點(diǎn)，在規(guī)則的制定和推行過程中，提高自身的創(chuàng)新素質(zhì)和創(chuàng)新能力，而不是躺在中央制定和給予的優(yōu)惠政策、資金上，這樣才能實(shí)實(shí)在在地把中央的政策優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為自身內(nèi)在的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。只有創(chuàng)新和開拓的政府，才有可能回應(yīng)來自各方面的壓力和挑戰(zhàn)，否則將會(huì)喪失良好的發(fā)展機(jī)遇。

(作者單位：南京政治學(xué)院河海大學(xué))