試論我國財政支農政策的完善

農業是國民經濟的基礎，是關系國計民生的重要產業，是安天下、穩民心的戰略性產業。同時，農業又是一個特殊的產業，一方面，農業具有天然的弱質性，自身資金積累能力差；另一方面，農業利潤較低，經營風險較大，難以形成有效的資金吸納能力。在發展農業過程中，國家財力支持不僅是責無旁貸的，而且應當說支持甚至保護農業的發展是政府和財政的一項基本職責。加入WTO后，我國農業將融入世界農業體系，面對國際市場的激烈競爭，尤其在農業發達國家不斷加大對農業保護和支持力度的情況下，我國政府若不對農業實行強有力的財政支持，勢必影響農業的持續健康發展，影響農村和社會的穩定。

一、財政支持農業發展政策的基本內容

(一)財政支農政策的種類

財政支農政策主要包括兩大類，一類是支出政策，主要方式是投資、補助、補貼等；一類是稅收政策，主要方式是輕稅、減免、退稅等。

支出方面。中央財政現有直接支農資金15大類，包括基本建設投資(國債資金)、農業科學事業費、科技三項費用、支援農村生產支出、農業綜合開發支出、農林水氣等部門事業費、支援不發達地區支出、水利建設基金、農業稅災歉減免補助、農村稅費改革轉移支付、農產品政策性補貼支出、農村中小教育支出、農村衛生支出、農村救濟支出、農業生產資料價格補貼。稅收方面。國家財政對農業農村一直實行輕稅和稅收優惠政策。自1958年全國人大頒布《農業稅征收管理條例》以來，農業稅一直實行增產不增稅，農村稅費改革試點以前的1999年，農業稅的實際稅率只有2.5％，農村稅費改革試點以后，農民的整體負擔大幅度下降，2004年中央又出臺了取消農業特產稅和農業稅減免試點。與此同時，國家財政對特定地區和特定群體實行社會減免政策，對受災地區和農民實行災歉減免政策。在農產品加工增值稅和出口退稅上，國家財政對農產品加工增值稅實行進項抵扣政策，對農產品及加工品出口實行優先退稅政策。此外，國家財政還通過清理、取消各種不合理收費，減輕農民的額外負擔；通過利用外資支持農村發展。

(二)財政支農政策的具體內容

財政支農指的是以政府為主體，利用國家財政收人，為了達到促進農業發展的目的，不斷提高農業生產水平，鞏固農業的基礎地位，實現農業的持續、穩定、健康發展而采取的一系列經濟、法律、行政的手段、措施。它本身不帶有歧視性，并不排斥外來的競爭，是在改善農業生產條件的基礎上促進農業的可持續發展。具體包括以下幾個方面：支持糧食生產和農業結構調整政策；農業農村公共基礎設施建設政策；支持農村社會事業發展政策；支持抗災救災政策；支持農業科技進步政策；支持農村稅費改革政策；支持生態建設政策；支持扶貧開發政策等。

二、當前我國財政支農政策存在的問題

(一)財政支農的投入總量不足

改革開放以來，雖然我國財政支農支出數量呈現不斷增長的趨勢，但從財政支農的相對量來看，我國財政對農業投資支出占財政總支出的比重呈下降趨勢，總量不足。國家財政用于農業的支出，其絕對量呈現出不斷增長的趨勢，但占財政總支出的比重并不高，近年來還出現了一定程度的下降，大約維持在7.2％左右的水平(2004年除外)。1978～1985年間財政對農業的投資基本呈下降趨勢，1990年以來，國家財政用于農業的支出增長較快，但從1994年開始，又呈下降趨勢，最高年份1998年的比重也只有10.7％，相對于1978年的13.4％也下降了270個百分點。我國《農業法》明確規定：“國家財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度”。而實際上，從1978年以來，財政支農支出的增長速度一直低于當年國家財政經常性收入的增長幅度。尤其是1992年以后更加明顯。這說明國家財政對農業的支持力度不夠且不穩定。

(二)財政支農支出結構不合理，比例失調 在財政支農的過程中，無視市場的資源配置機制，直接干預農村經營；忽視市場機制的缺失，對農業重點建設的資金支持不足，財政支農不但投入總量不足，力度不夠，而且財政支農支出的結構也不夠合理。我國每年的財政支農支出基本可以劃分為四部分：農業基本建設支出、支援農村生產支出和農林水利氣象等部門的事業費、農業科技三項費用和農業救濟費。從往年的統計資料可以看出，我國財政支農支出結構不合理，比例失調，財政支農的資金沒有得到合理的利用。

(三)財政支農資金管理體制分散，資金使用效率不高

在財政支農資金管理上，普遍存在中間環節多，資金在途時間長，運行緩慢，資金到位率低，時效性差，監督手段落后，使用效率低等問題。主要表現在：1.政府各部門在支農項目管理上體制不順，機構臃腫、政企不分、管理職能交叉重疊，既容易影響行政管理和服務職能的發揮，也不利于建立財政支農資金投入的穩定增長機制。2.支農資金擠占、挪用現象并存。財政支農資金預算執行緩慢，資金到位率低，且年度內支農資金支出不平衡。3.財政支農資金使用監督機制落后，資金使用效果差。目前，農業項目的管理存在著諸多的漏洞，項目審批制度化、公開化、科學化不夠，且存在一定的盲目性和隨意性，財政支農工作的主要內容往往就是分資金、下指標，重資金分配、輕資金管理，致使很多項目的實施效果差。4.國家財政支農政策落實不到位，鄉村財務管理混亂，農民利益得不到保障。

三、調整和完善我國財政支農政策的創新思路

(一)穩定農業投入政策，多渠道增加農業投入 首先，充分研究和運用“綠箱”政策，增加對農業的投入。所謂的“綠箱”政策是指那些對產品自由貿易不利影響很小的政府支持農業措施。1.逐步實行對農民收入的直接補貼，加快稅費改革步伐，減輕農民負擔。在具體操作上，不是向農民發放補貼，而是直接表現為稅收的削減。例如，稅費改革后的農業稅為7％，而直接補貼確定為4％的話，則只征收3％的農業稅即可，也可以采用直接減免農村稅費。同時，為了避免地方政府加重農民的負擔，國家可以對地方政府實行轉移支付。2.加大農業科研教育和技術推廣的支持力度。加大優良農作物品種的選育，尤其是出口優勢產品品種選育。同時，要加快對高新技術的研發。選擇一批重點高產、優質農產品生產技術和資源高效利用及生態保護等可持續發展的技術，進行推廣應用和產業化開發，重點建設一批新型、專項現代農業科技園區，推動農業技術推廣和成果轉化。3.加強農業基礎設施建設。調整農業投資結構，大幅度增加農村小型基礎設施建設投入。加強糧棉生產基地、節水農業示范基地、農村能源示范基地、優勢農產品出口基地建設，加強退耕還草、圍欄草場、人工種草、治蟲滅鼠的草原保護工程，加強以發展無公害農產品為重點的生態農業示范區建設。

其次，調整和加大“黃箱”政策支持。所謂“黃箱”政策是指那些妨礙農產品自由化貿易的政策措施，包括政府對農產品的直接價格干預和補貼，種子、化肥、灌溉等農業投入品補貼。調整現有“黃箱”政策的支持領域，將對中間環節的支持轉向直接生產者。提高財政支農資金的使用效率；增加農業貸款的財政貼息，擴大支持農業生產貼息范圍，以對農業生產者提供新產品，提供化肥、農業農用油、農業機械的方式進行補貼，保證農業生產的順利進行；運用財政貼息、風險投資等手段支持龍頭企業的發展。加入WTO后需要通過發展龍頭企業把農村和農產品帶進國內外市場，因此要制定切實可行的政策支持龍頭企業的發展，重點培養一批規模大、起點高、帶動能力強的農產品加工企業，形成一批在國際市場具有競爭力的龍頭企業和名牌產品。

(二)改革農業補貼政策

實行財政資金補貼農業的政策，是確保農業得以順利發展的有效措施。近兩年來財政資金實行直接補助政策，取得了較好的效果。就目前的現狀來看，應從以下幾個方面加以完善。

第一，建立健全農業補貼的政策法規，使財政對農業補貼成為一項長期穩定的制度。根據我國現階段農業發展和財政收支狀況，可先考慮制定農業基本建設補貼條例、農業科學研究與科技推廣補貼規定、農業生態保護與環境建設補貼條例等，然后逐步形成規范的《農業補貼法》，對《農業法》補充與細化。

第二，增加補貼額度，改進補貼方式。要改變目前國家對農業補貼絕對額逐年減少、相對數明顯下降的狀況，逐步增加對農業的補貼額度；在補貼方式上，首先改暗補為明補，減少對間接的、中間環節的補貼：直接補貼農產品保護價及與之相關聯的倉儲建設保管費用等方面，補貼國家需要支持與發展的農業生產項目。如將主要農產品市場風險基金(如糧食風險基金)轉為對農民收入的直接補貼；在主產區建立對農民使用先進技術的直接補貼制度；將一部分農產品出口補貼轉為對農民的直接收入補貼；增加對農民的生態環境補貼；抓住糧食仍供大于求的有利時機，增加對農民退耕還林還草的補助。其次要改補“硬件”為補“軟硬件”并重，由過去補農藥、化肥、農膜等物資為主轉向對農業科技、社會化服務體系等方面的補貼。

(三)創新財政支農資金管理體制，提高支農資金的使用效益

1.明確財政資金的使用目標。做到“到位”不“越位”，防止引起預算規模擴大化和社會資源的浪費；防止因個人利益、小團體利益而濫用資金，影響資源的有效配置；完善財政經濟法律制度，促進政府資金管理走向公開、公正、透明、高效，推進部門預算，強化財政資金預算管理；加強對財政性投資建設工程的監督，防止少數人以抓“重點工程”為名，變相為自己樹碑的“形象工程”。

2.創新和完善政府財政支農資金管理體制，應本著“統一、效能、協調”的原則，對現有的農業項目資金進行整合，對于由不同渠道管理的農業投入，要加強統籌協調和統一安排，防止項目重復投資或投資過于分散，使有限的資金發揮最大的效益。明確各部門的職能，可由財政部門對支農資金進行統一管理和統籌安排，計委、科技和農業主管部門具體負責資金的使用、安排及實施、后續管理等工作?？茖W界定各級政府在農業和農村發展中的財權與事權。從長期看，凡屬于全國農村的公共產品，理應由中央財政供給；凡屬于地方性的公共產品，理應由地方財政供給。但從近期來看，鑒于欠發達地區及糧食主產區縣鄉財政嚴重困難的實際情況，可重新調整縣鄉財政的職能定位，加大中央財政的轉移支付力度，明確中央和省級政府近期在上述地區財政支農中的主體地位，以保證這些地區農村公共產品能夠穩定增長。

3.整合財政支農資金使用方向，是提高財政支農資金效益的有效途徑。根據財政支農目標和重點，要逐步改變過去財政支農資金渠道多，分類不合理的狀況，按照建立市場經濟體制和公共財政體制框架的要求，適當歸并設置支農資金，突出財政支農資金的公共性，即主要用于支持農村公益設施建設和農村社會事業發展方面的資金，目前可以歸并此類的資金有：支援不發達地區資金、農村公共基礎設施建設資金、農村教育、醫療衛生和文化方面的支出、農村稅費改革轉移支付等。