論我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓

在我國(guó)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是維系幾億農(nóng)民基本生存權(quán)利的基礎(chǔ)，具有濃厚的福利性質(zhì)和較強(qiáng)的社會(huì)保障功能，因而一直以來在法律上禁止流轉(zhuǎn)。但隨著城市化進(jìn)程的加速，農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)價(jià)值不斷提升，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的隱性轉(zhuǎn)讓也越來越頻繁，事實(shí)上出現(xiàn)了法律規(guī)定與實(shí)際做法的背離。因而，如何充分保障農(nóng)民利益，更有效地發(fā)揮農(nóng)村宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及正確處理農(nóng)村房屋與農(nóng)村宅基地使用權(quán)的關(guān)系成為不可回避的問題。

一、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)概述

農(nóng)村宅基地使用權(quán)，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的在農(nóng)村集體所有的土地上建造住宅的權(quán)利，它是農(nóng)民維持其生產(chǎn)、生活的一項(xiàng)重要權(quán)利。主要有以下幾個(gè)特征：

(一)農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體的特定性。在我國(guó)，農(nóng)村宅基地僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員享有使用權(quán)，該集體經(jīng)濟(jì)組織成員申請(qǐng)宅基地只可以向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出。

(二)農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得的無償性。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”。農(nóng)民申請(qǐng)宅基地使用權(quán)，需要經(jīng)過鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得，原則上是無償?shù)摹＿@充分體現(xiàn)了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的福利性，即保障農(nóng)村村民“居者有其屋”。

(三)村民一戶只能擁有一處宅基地。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”

(四)農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍特定。國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定：“宅基地轉(zhuǎn)讓須符合規(guī)定條件，購(gòu)買人必須為房屋所在地本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)一般在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。”由此，我國(guó)法律將農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓限定于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。

由此可以看出，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有主體的特定性、使用的無償性、數(shù)量的有限性和轉(zhuǎn)讓范圍的特定性等特點(diǎn)，具有濃厚的福利性質(zhì)和較強(qiáng)的社會(huì)保障功能，是維系幾億農(nóng)民基本生存權(quán)利的基礎(chǔ)。

二、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的利弊分析

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村閑置房屋不斷增多，農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓也越來越頻繁。伴隨著農(nóng)村房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的隱性轉(zhuǎn)讓也在不斷增加。《國(guó)土資源部<關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見>規(guī)定》：“宅基地轉(zhuǎn)讓須符合規(guī)定條件，購(gòu)買人必須為房屋所在地本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)一般在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。”因此，我國(guó)只允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，嚴(yán)禁農(nóng)村宅基地使用權(quán)在城鄉(xiāng)之間轉(zhuǎn)讓。

關(guān)于如何規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，學(xué)界提出了不同的觀點(diǎn)，有的學(xué)者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)可以在城鄉(xiāng)之間自由轉(zhuǎn)讓；反對(duì)者則主張，農(nóng)村宅基地使用權(quán)只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行。

(一)自由轉(zhuǎn)讓論者的理由及評(píng)析

贊成者認(rèn)為自由轉(zhuǎn)讓可增加并充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

1.以農(nóng)民為“弱者”，而由立法者充當(dāng)其“監(jiān)護(hù)人”，未必真正維護(hù)了其利益。“弱者”并非“弱智”，農(nóng)民自有農(nóng)民的智慧，立法者不必杞人憂天。保護(hù)農(nóng)民的利益，真正的癥結(jié)不在于防范城市居民對(duì)農(nóng)村集體土地的“侵入”，而在于防范國(guó)家和行政機(jī)構(gòu)對(duì)于集體土地的“侵入”和肆意剝奪，后者才是真正的農(nóng)民利益的威脅所在。僅在農(nóng)民所在集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)，無法形成有效的市場(chǎng)，無法體現(xiàn)房屋的實(shí)際價(jià)值，會(huì)損害出賣人的利益。

2.現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓多為隱形轉(zhuǎn)讓、隨意定價(jià)。一方面，農(nóng)村宅基地的價(jià)值不能得到合理體現(xiàn)，農(nóng)房的出租或者轉(zhuǎn)讓，只是房屋的收益，農(nóng)村宅基地近乎無償使用；另一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)不能得以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民只有農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，則農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)房轉(zhuǎn)讓的收益應(yīng)在集體和農(nóng)民之間分配。在現(xiàn)行條件下，如果農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓住宅的所有收益都?xì)w個(gè)人所有，那么集體經(jīng)濟(jì)組織想要分配增值收益不可能實(shí)現(xiàn)。禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易的制度，在建立之初，對(duì)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益起到了積極的作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，該制度已經(jīng)暴露了其弊端，必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在一定范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓。規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，是法律界不可回避的問題。

3.強(qiáng)行禁止城鎮(zhèn)居民取得農(nóng)村房屋及其宅基地使用權(quán)，在操作上十分困難。盡管目前憲法尚未賦予公民遷徙自由，但在戶籍制度已經(jīng)放開的情況下，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的區(qū)分已經(jīng)沒有太大的實(shí)際意義。強(qiáng)行禁止城鎮(zhèn)居民取得農(nóng)村房屋及其宅基地使用權(quán)，在操作上也是十分困難的”。城鎮(zhèn)居民受讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)，必須符合農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度的規(guī)定，同時(shí)要經(jīng)過本集體同意，進(jìn)而對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和耕地保護(hù)不會(huì)造成損害。

筆者認(rèn)為，順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，擴(kuò)大農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍是必要的。然而，在我國(guó)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有社會(huì)保障功能，農(nóng)村宅基地是維系幾億農(nóng)民基本生存權(quán)利的基礎(chǔ)，為此，必須對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)予以充分保障。中國(guó)的城市化發(fā)展還不全面，尤其在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村社會(huì)保障體系還沒有完全建立起來，農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)無論從數(shù)量上還是從增長(zhǎng)速度上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市居民，其住房安全保障在農(nóng)村顯得尤為重要。如果允許城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地使用權(quán)，將會(huì)造成農(nóng)村宅基地的不斷減少，對(duì)農(nóng)村居民的生活構(gòu)成嚴(yán)重威脅。因此，禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地使用權(quán)，合理限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓是使“居者有其屋”、保證農(nóng)民不會(huì)成為流入城市的無業(yè)游民、避免兩極分化的需要。

(二)自由轉(zhuǎn)讓吾定論者的理由及評(píng)析

反對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的學(xué)者則認(rèn)為，自由轉(zhuǎn)讓會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)民流離失所，而將宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓限制在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部可以保障農(nóng)民的基本生存利益，具有重大的政治意義。

1.農(nóng)村宅基地交易與農(nóng)村宅基地分配制度互不相容。農(nóng)村宅基地分配制度有兩個(gè)含義：其一，農(nóng)民有權(quán)基于生存的理由無償取得定量的宅基地。每戶居民只能分得一處宅基地以及每戶用地標(biāo)準(zhǔn)，確保了每戶農(nóng)民都能得到一塊棲身之地。無論貧富，結(jié)果均等，富者不能多占，貧者不會(huì)少得，體現(xiàn)了強(qiáng)烈的社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)了基本的社會(huì)保障。其二，宅基地分配必須真正起到使農(nóng)戶安居樂業(yè)的作用。宅基地使用權(quán)不得抵押、轉(zhuǎn)讓或被強(qiáng)制執(zhí)行，確保了每戶居民不因貧窮而流離失所。按戶分配一處住宅決定了宅基地的不可交易性，宅基地的不可交易性決定了按戶分配一處住宅的有效性。如果農(nóng)戶可以多次或多處分得宅基地，就沒有必要禁止宅基地交易，反正賣地不怎么影響農(nóng)民的安居；如果宅基地可以交易，就很難堅(jiān)持按戶分配一處宅基地，因?yàn)橘u了地后農(nóng)戶還得生存下去，總得有存身之處。

2.農(nóng)村宅基地交易主要是滿足強(qiáng)勢(shì)群體的利益訴求。財(cái)產(chǎn)并不是因?yàn)榱魍ǘ蔀檎嬲饬x上的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)村宅基地交易可以解農(nóng)民的燃眉之急，卻帶來農(nóng)民無家可歸的后果，這種救濟(jì)的代價(jià)過于昂貴。得益于農(nóng)村宅基地交易開禁的是中國(guó)社會(huì)中屬于強(qiáng)勢(shì)群體的那些人：有本事分到多處或超標(biāo)準(zhǔn)宅基地的農(nóng)民，有能力在農(nóng)村買地蓋房的城里人，從事房地產(chǎn)行業(yè)的商人、掮客和投機(jī)者，農(nóng)民并不能從中得到實(shí)實(shí)在在的利益。

3.土地管理法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持農(nóng)村宅基地不得交易，其他形式的流轉(zhuǎn)必須有明確的法律依據(jù)。農(nóng)村宅基地的使用權(quán)必須以自用為目的，以身份為前提，不得以買賣、抵押、租賃、贈(zèng)與及其他方式移轉(zhuǎn)給集體組織以外的自然人和法人。除繼承外，農(nóng)村宅基地使用權(quán)在集體組織內(nèi)部的移轉(zhuǎn)必須經(jīng)過集體組織的同意，并且必須具備土地管理法及其他法律規(guī)定的移轉(zhuǎn)事由。禁止集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。

筆者認(rèn)為，鑒于農(nóng)村宅基地的福利性質(zhì)及社會(huì)保障功能，不允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)之間自由轉(zhuǎn)讓是可行的。然而，從實(shí)踐來看，農(nóng)村承包權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制的建立客觀上要求宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓不宜再局限于本集體內(nèi)部，否則，當(dāng)外來人員受讓或者以其他方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以后，其建造住房所需的宅基地，只能通過受讓本集體農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)來解決，而允許非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過房屋轉(zhuǎn)讓取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)，有利于保證農(nóng)地承包權(quán)的順利流轉(zhuǎn)。對(duì)宅基地的轉(zhuǎn)讓施加過多的限制，是與經(jīng)濟(jì)規(guī)律相違背的。

三、完善我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度構(gòu)想

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，為了更好地維護(hù)農(nóng)戶的合法權(quán)益，充分保障農(nóng)戶“居者有其屋”，合理體現(xiàn)農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)價(jià)值，筆者認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)區(qū)別對(duì)待，即區(qū)分單純農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和農(nóng)村宅基地上有房屋的宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。單純宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)該限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部農(nóng)戶之間，而農(nóng)村宅基地上有房屋的宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓則可以發(fā)生在不同集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶之間，這種區(qū)分對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度設(shè)計(jì)將有重要的意義。

(一)把未建房屋農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓限制在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。一方面可以解決有兩處以上宅基地或確有宅基地轉(zhuǎn)讓需要的農(nóng)戶的房屋轉(zhuǎn)讓問題；另一方面，也可以為需要宅基地的農(nóng)戶提供便利。為了規(guī)范單純農(nóng)村宅基地使用權(quán)在集體組織內(nèi)部的轉(zhuǎn)讓，法律應(yīng)該對(duì)此作出規(guī)定：曾經(jīng)申請(qǐng)過宅基地使用權(quán)，因宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓而沒有宅基地的農(nóng)戶，不得再申請(qǐng)宅基地使用權(quán)；因宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓而擁有兩處以上宅基地的農(nóng)戶，應(yīng)該向集體繳納一定的宅基地使用費(fèi)；因宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓而擁有一處以上住宅的農(nóng)戶，仍然可以申請(qǐng)宅基地，但應(yīng)該繳納宅基地的使用費(fèi)。

(二)允許宅基地上有房屋的宅基地使用權(quán)在不同經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶之間轉(zhuǎn)讓，有利于保證農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的順利轉(zhuǎn)讓。隨著我國(guó)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革進(jìn)一步深化，異地承包現(xiàn)象逐漸增多。轉(zhuǎn)包方將土地轉(zhuǎn)包出去后，多會(huì)外出務(wù)工，其宅基地和房屋便閑置下來。若允許農(nóng)村宅基地和住房在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，于異地承包、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民，可以通過購(gòu)買或租賃當(dāng)?shù)剞r(nóng)房，降低生產(chǎn)成本，更好地行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或經(jīng)商的便利；于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，則可以增加一條融資渠道，降低城市務(wù)工生活成本。法律應(yīng)該對(duì)此作出規(guī)定：允許集體經(jīng)濟(jì)組織以外取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，農(nóng)戶向外轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，必須經(jīng)本集體同意且本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的成員享有優(yōu)先受讓權(quán)；通過轉(zhuǎn)讓取得宅基地使用權(quán)，但應(yīng)該向該集體繳納一定的宅基地使用費(fèi)。

四、結(jié)語(yǔ)

通過區(qū)分未建房屋的宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和宅基地上有房屋的宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，將單純宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部農(nóng)戶之間，宅基地上有房屋的宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓則發(fā)生在不同集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶之間，來完善我國(guó)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。我國(guó)農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)價(jià)值將得到合理的體現(xiàn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力將得到進(jìn)一步的釋放，農(nóng)民的生存權(quán)益和經(jīng)濟(jì)利益也會(huì)得到進(jìn)一步的保障。

(作者單位：上海大學(xué)法學(xué)院)