對完善稅制和稅收管理體制的思考

一、現行稅制和稅收管理體制取得的成效和存在的問題

現行稅制和稅收管理體制是1994年稅制改革后形成的。實踐證明，基本實現了從計劃經濟體制下的傳統稅制向市場體制新稅制的平穩過渡，建立了適應發展社會主義市場經濟要求的稅制體系框架，稅制要素設計更為科學、合理，稅種由改革前的32個減少為25個。分稅制改革前的1993年，全國稅收總收入完成4，118億元，到2005年達到30，866億元，增長了近7倍，年平均增幅達到18.4％。內蒙古自治區1993年稅收總收入完成54億元，2005年完成409億元，年平均增長21.9％。稅收收入大幅增長，為國民經濟和社會發展作出重要貢獻，為支持國家經濟建設、保證社會穩定、提高人民生活水平，提供了充足財力保障。隨著我國社會主義市場經濟逐步完善，我國現行稅制和稅收管理體制出現許多不適應問題，主要表現在以下兩個方面：

(一)稅制結構不合理。首先，主體稅種結構失衡。1994年稅制改革確立流轉稅與所得稅并重的雙主體稅制結構，但實施后，流轉稅比重偏大，所得稅比重過小。2005年內外資企業所得稅、個人所得稅等占稅收總收入比重為24.6％，增值稅、消費稅和營業稅等流轉稅占稅收總收入比重為53.7％，流轉稅和所得稅占稅收總收入比例嚴重失調。流轉稅比重過大，地方政府重產值、輕效益，重規模、輕質量，不利于產業結構調整和經濟運行質量提高。另一方面，所得稅自動穩定器功能發揮不到位，造成稅收調控社會收入分配、穩定經濟的職能弱化。其次，一些應開征的稅種未及時開征。如社會保障稅、環境稅等缺失，導致稅源遺漏，政府財政收入減少，調控和保障功能作用發揮不夠。同時，有些收入又以費的名義存在，以費擠稅。這種不合理的稅制結構，削弱了稅收對于資源配置和收入公平分配的調節力，使稅收難以成為穩定經濟運行的杠桿。

(二)稅收管理體制落后。1994年實行分稅制財政體制，對我國稅收管理體制進行了重大改革，分別設立國家和地方稅務機構，稅收實行分級征管，中央稅和共享稅由國家稅務機構負責征收，地方稅由地方稅務機構負責征收。在分稅制財政體制下實行這種稅收管理體制是合理的，但隨著我國財政體制改革進一步深入，分稅制發生了變化，稅收管理體制也暴露出許多不適應問題。一是征管矛盾大。分稅制財政體制實行后，稅收征管出現國稅部門與地稅部門并立的局面，二者之間的矛盾很難協調。國稅實行國家垂直領導，地稅實行省以下垂直管理，所代表的利益側重點不同，國、地稅兩部門為了完成各自稅收任務，爭管轄權、爭管戶、爭稅源，由于內部沒有建立科學、合理、順暢的協調機制，矛盾和摩擦越來越突出。二是企業負擔重。國、地稅既要為中央征稅，又要為地方征稅，因征管權力交叉，出現多個稅務部門對同一個納稅人征稅的現象。而且國、地稅管戶劃分既不科學、又不嚴格，兩部門重復進廠、重復檢查，不能實現征管資源共享，增加了企業負擔。三是征管成本高。分稅制改革前，我國稅收征收成本率3.12％，改革后稅收征收成本率上升為5％～8％，其中，東部及沿海發達地區較低，為4％～6％，西部欠發達地區較高，為10％左右，中部地區大致為7％～8％左右。與發達國家征管成本率相比，我國稅收征收成本率遠高于同期其他國家水平。如美國為0.58％，日本為1.13％。四是執法標準不統一。國、地稅兩部門由于在優惠政策規定、管理方式、人員素質方面的差異，在具體征管過程中執法標準不統一。如企業所得稅，2002年以前開辦企業所得稅仍由地稅部門負責征收。企業為獲取利益，在兩部門之間游動，一些基層稅務部門執法行為不規范，標準不統一，沒有嚴格按照稅法規定依法征稅，一些日常征收管理活動和征管程序也不符合法律規定，造成兩部分企業稅收負擔不均，不利于企業公平競爭。

二、深化稅制和稅收管理體制改革

我國新一輪稅制和稅收管理體制改革應當從調整國民收入分配格局和加強宏觀調控入手，通過簡稅制、調體制、重效率等一系列措施，建立起一套適應社會主義市場經濟體制、符合國際慣例的稅制和管理體制，以更好地促進經濟和社會發展。

(一)簡稅制。簡化稅制，逐步建立起以流轉稅、收益稅、保障稅為主體稅種的新型稅制體系。流轉稅是以納稅人商品生產、流通環節的流轉額或者數量以及非商品交易的營業額為征稅對象的一類稅收，包括增值稅、營業稅、消費稅等。流轉稅改革要擴大征稅范圍，實現對全部商品征稅。實行價外稅，改變目前含稅價交易行為，把價外稅推向市場交易全過程，價稅公開，簡化征收，體現納稅人的價值。收益稅是指以發生在分配領域內的國民收入額為課征對象的稅，包括企業所得、個人所得、財產收益等。收益稅改革要充分發揮調節分配的職能作用，體現多收人多繳稅，收入越多貢獻越大。統一稅法，取消過多的稅收優惠，實現公平競爭。同時，要強化稅收征管，提高收益稅在整體稅收中的比重。保障稅是以納稅人支付的工薪總額或取得的工薪收入份額為課稅對象，用于籌措社會保障所需資金的一個特定稅種，主要體現穩定社會功能。我國目前還沒有開征社會保障稅，以社會保險費的形式收繳。應盡快將現行的費改為稅，開征社會保障稅，科學設計稅制，建立一個比較規范穩定的社會保障資金來源渠道，完善社會保障制度，實現收入公平分配。

(二)調體制。按照征、管、查三分離原則，對現有稅收征收管理職能進行重新界定和整合，由按稅種范圍設置整合為按征收環節設置。成立征管局，其主要職權是行使稅收征收權和稅收管理權，稅收收入按照確定的比例分別組織人中央庫和地方庫。成立稽查局，負責稅務稽查業務，以查處稅收違法案件為重點，開展征管質量和執法監督檢查，打擊偷、逃、騙、抗稅等稅務違法行為。凡稽查查補稅款全部納入中央收入。新體制的建立，有利于科學合理地處理中央和地方利益關系；有利于簡化征管程序，減輕企業負擔，降低征管成本；有利于統一稅法，實現依法治稅；有利于征、管、查相互制約，從機制、體制上解決征管行為規范、不到位、越權減免稅、以稅謀私等不良形為；有利于稅收工作公開透明和優質服務水平的提高。

(三)重效率。樹立正確的稅收效益觀念，徹底摒棄傳統的“無本征稅”的觀念，把稅收效率思維理念貫徹到稅收制度、征管體制改革和稅收日常管理工作之中。提高稅收征管現代化水平，實現征管流程再造，加快稅收征管信息化建設，充分運用稅收綜合征管系統、金稅工程系統等信息化手段，加大現代科技在稅收征管中的運用，提高征管質量和效率。營造良好的稅收環境，為納稅人提供方便快捷的納稅服務，減少稅收征納矛盾和征管阻力。合理調配現有的征管資源，努力促成稅收征管功能最優化，在部門之間有效地實行資源共享，提高征管資源的利用率，努力降低征稅成本。提高征管人員素質，加強對稅務人員培訓和考核。