優化財政支出結構 構建和諧財政

“十一五”時期，是內蒙古加速推進工業化、城鎮化和農牧業產業化，實現又好又快發展的重要階段。財政作為參與經濟分配的重要手段，財政支出對優化資源配置、調節收入分配結構、實現經濟社會協調發展具有重要的戰略意義。同時。只有優化財政支出。才能實現市場機制和諧、經濟運行和諧、社會發展和諧、人民福祉和諧。

一、內蒙古財政支出的特點及存在的問題

(一)主要特點

“十五”以來，隨著經濟的快速發展。我區整體財政實力逐步增強，財政支出結構進一步優化。

一是著力增加“三農”資金的投入。按照中央“三個高于”的政策，各級財政資金進一步向農村牧區傾斜。2001-2004年，全區累計投入財政支農資金181.3億元。財政扶貧資金23.5億元。重點支持農牧業救災、產業化建設、疫病防治和農牧民勞動力轉移培訓。

二是加大社會保障資金的投入。“十五”以來，各級財政部門積極強化社會保障功能，著力解決社會困難群體的生活問題。落實支持再就業政策。加大小額擔保貸款力度，及時足額發放下崗職工基本生活費、離退休職工養老金、撫恤和社會福利救濟資金，切實提高基本養老金和城市低保標準。著力解決受災群眾的生活問題，積極推動農村牧區新型合作醫療試點。2001-2004年，全區社會保障支出由21.6億元增加到53.4億元。增加了31.8億元。增長147.2％。

三是突出項目技改資金的投入。在經濟結構調整方面。重點支持采用高新技術和先進適用技術改造傳統產業。大力支持高新技術、信息、旅游等新型產業發展，培育新的經濟增長點。在國有企業改革方面，2001-2004年累計投入企業挖潛改造資金54.5億元，科技三項費用11.5億元，支持國企改制、分離企業辦社會職能、糧食流通體制改革等重大改革。在基礎設施建設方面，2001-2004年累計投入預算內財政資金286.7億元。重點支持大中型水庫除險加固、骨干河道整治、節水灌溉、農村牧區基礎設施建設，支持有利于實現可持續發展的市政、環保、國土資源開發整治和生態建設項目，

四是強化各項社會事業發展的投入。按照公共財政的要求，注重協調發展和統籌兼顧，新增財力，主要向基層和社會事業傾斜，體現了科學的發展觀。“十五”時期文體廣播事業支出56.14億元，年均增長18.2％；教育事業支出287.33億元，年均增長21.5％；科學事業支出8.2億元，年均增長9.6％：醫療衛生支出79億元，年均增長18％；城市維護建設支出108.35億元，年均增長39.7％。

(二)存在的主要問題

1，財政支出的“越位”現象。主要表現為：一是基本建設支出比例偏大，內部結構不盡合理。“十五”期間。財政用于基本建設支出累計達到396.93億元，占一般預算支出的16.5％，年均增長26.2％，高于財政總支出年均增速3.4個百分點。二是財政補貼范圍過寬，財政補貼規模過大。三是行政管理支出增長速度過快，“十五”期間年均增長24％，高于一般預算支出增長1.5個百分點。

2，財政支出中的“缺位”現象。主要表現為：一是城市化水平比較低，嚴重滯后于工業化；二是社會事業發展不協調，科技教育事業財政支出仍然不能滿足“科教興區”戰略的需要。科技教育資金短缺，特別是農村義務教育投入不足。教育、科技、文化、醫療衛生、環境保護等社會事業。嚴重滯后于經濟發展；三是加大了對“三農”的支持力度，占財政支出總量仍然比較低。城鄉關系不協調，城鄉差距與地區差距有所擴大，社會成員分配差距擴大，貧困人口數量增多；四是社會保障支出占財政支出的比例偏低。

3，財政支出中的“錯位”現象。主要表現在：一是行政機關大量資金用于機關和公務員自身消費；二是財政支出項目規劃性差，建了拆、拆了再建，財政支出績效低下，造成財政資金浪費，導致經濟社會不能和諧發展。

二、優化財政支出結構需要關注的重大問題

(一)加強財政宏觀調控職能

按照構建和諧社會和發展循環經濟的要求，積極落實《內蒙古自治區循環經濟發展規劃》，在保持經濟持續穩健增長的基礎上，要適時調整財政資金投向和稅費優惠政策。鼓勵科技創新，支持產業結構優化升級，促進經濟增長方式根本性轉變。重點通過財政資金和政策手段引導市場經濟主體走低消耗、高效益、重環境集約型經濟增長。重點建立能源重化工基地建設基金政策，為建立有效的資源和環境補償機制提供財力保障；落實好建設能源重化工業基地、推進行業結構調整的財政促進政策，大力支持我區大型骨干企業和基地、園區企業進行技術開發，提高生產效益；統籌預算內外資金，建立財政扶持資金投入、退出機制，以經濟的方式，努力推動我區六大優勢產業的發展壯大。發揮導向作用，通過財力轉移和政策傾，斜大力支持清潔生產，發展循環經濟，促進傳統產業新型化和新型產業規模化。總之，要充分利用財政的資金支持、政策扶持、財政貼息、擔保等手段支持我區企業從節約資源中求發展，從保護環境中求發展，從發展循環經濟中求發展，最終實現人與自然的和諧發展。

(二)優化財政資源配置職能

通過合理分配財政資金，加大對經濟社會發展中“薄弱”環節和“短腿”行業的投入力度，實現財政資源的優化。大力調整支出結構，集中財力，支持“三農”、教育、衛生、科學、文化、體育等事業的全面發展。今后一段時期，按照“以工養農、以城促鄉”的方針，新增財政支出和固定資產投資向農牧業、農村牧區、農牧民傾斜，逐步建立穩定的農牧業投入增長機制。加大財政對科學、教育事業的投入，切實保證科學事業費和教育事業費的增長比例高于經常性財政收入的增長比例，大力支持推進科教興區戰略；要規范突發公共衛生事件救治機構和疾病預防控制機構的財政補助政策，加強城鄉公共衛生基礎設施體系建設，為全區人民提供更為便利的醫療設施，

(三)關注重點稅源

通過積極推進工業化和農牧業產業化，我區經濟快速發展，初步形成了以能源、化學、冶金建材、農畜產品加工、裝備制造、高新技術六大優勢特色產業，并通過財政貼息政策、工業園區專項資金、財政擔保資金、中小企業國際市場開拓資金、勞動力培訓資金等財政支持政策，促進產業發展，形成了一批骨干企業。但由于我區三次產業對財政收入的貢獻率較低，非稅收入的增長缺乏穩定性以及受國家一系列新財稅政策的影響，財政收入規模有限。因此，要加大對重點稅源和企業稅收監控，強化財源保障。

(四)關注財政支出效率

“十五”時期，全區財政支出保持了較高增幅。財政總支出年均增長22.8％，其中，一般預算支出22.5％，基金支出27.7％。考慮到我區實際，財政必須對社會保障、“三農”、城鎮化、培育企業自主創新能力、生態建設等給予重點保障，財政支出面臨大幅度持續擴張的壓力，在財力有限的情況下，必須提高財政支出效率。

(五)加大分配調節力度

加大收入分配調節力度，更加注重社會公平。一是隨著城鎮化步伐加快，適當提高支付給被征地農牧民的土地補償費標準和安置補助費標準；二是通過提高資源稅額、個人所得稅征稅起征點、加強稅收征管等手段調節過高收入；三是要提高中等收入群體比重。通過確保全區機關事業單位人員工資按時發放，并建立隨著經濟發展適度增加工資收入的增資機制；四是加大社會保障資金投入力度，提高低收入者的收入水平。不斷完善社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的社會保障體系，切實解決好農村“五保戶”、受災群眾、優撫對象和部分企業軍轉干部生活困難問題。及時調度資金，確保國有企業下崗職工基本生活費、企業離退休人員養老金、城市居民最低生活保障金按時足額發放，并根據經濟增長情況不斷擴大社會保障范圍，提高保障標準。

三、主要措施

(一)加大財政支持“三農”的力度，促進城鄉協調發展

一是大力發展農村牧區公共事業，進一步完善“兩免一補”政策。加強農村公共衛生和基本醫療服務體系建設，基本建立新型農村合作醫療制度。農業基礎設施薄弱是農業生產的主要制約因素。因此，需要加大農村基礎設施建設投入，加快鄉村道路建設，繼續完善農村電網，逐步解決農村飲水的困難和安全問題。二是千方百計促進農牧民增收，大力支持農村勞動力技能培訓，引導富余勞動力向非農產業和城鎮有序轉移；繼續完善現有農業補貼政策，逐步建立符合區情的農業支持保護制度：加大扶貧開發的力度，改善貧困地區基本生活和生產條件。三要統籌做好區域規劃、城市規劃和土地利用規劃，建立以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展的體制和機制，促進城鎮化健康發展。四是全面深化農村各項改革，基本完成鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政體制為主的農村綜合改革。

(二)加大社會保障支持力度，完善社會保障體系

建立健全與內蒙古經濟發展水平相適應的社會保障體系，合理確定保障標準和方式。增加社會保障投入，多渠道籌集社會保障基金。逐步做實個人賬戶。推進機關事業單位養老保險制度改革。加強社會福利事業建設，完善優撫保障機制和社會救助體系。繼續實施和完善鼓勵企業增加就業崗位、加強就業培訓的財稅、信貸等有關優惠政策，完善對困難群眾的就業援助制度。

(三)大力支持社會事業發展，促進經濟社會協調發展

研究界定財政支持經濟和社會事業發展的范圍，調整和實行分類扶持政策。堅持把教育放在優先發展的位置，努力改善基礎教育條件，逐步建立分級負擔、分級管理的教育經費管理體制，建立有效的教育資助體系，保持教育經費的合理增長；加大財政對科技事業投入力度，加快內蒙古科學技術創新和跨躍，完善科技服務體系；積極發展公共文化事業、公共衛生事業，加強文化、衛生基礎設施建設。

(四)加強生態環境保護和基礎設施建設，切實增強可持續發展能力

財政要在政策和資金上大力支持生態建設和環境保護，以國家重點生態建設工程為主體，進一步加快生態保護與建設步伐。要繼續支持天然林保護工程、退耕還林還草工程和京津風沙源治理工程建設，建立健全森林生態效益補償機制。要努力改善水環境。優先保護飲用水源地水質。要按照誰開發、誰保護、誰投資、誰受益的原則，通過稅收等方面的優惠政策積極引導社會資金進入污染治理和生態建設領域。

繼續加大公路、鐵路建設投入，構建“貫通區內、暢通三北、聯通俄蒙”的綜合交通運輸體系；加大電力出區高壓輸出通道建設。完善區內電力網絡建設；堅持開源與節流并重。支持蓄水、節水和防洪工程建設。對于具有較好效益的城建、環保、公路等基礎設施建設項目，要通過招標等多種投資和運營方式，盡可能吸引民間和社會資本。

(五)深化公共財政改革，完善財政管理體制，逐步建立公平、規范、透明、高效的財政運行模式

一是實行民主理財，著重完善專家評審、聽證和公示制度。實行科學理財，要研究建立政府公共預算、國有資本經營預算和社會保障預算。同時要盡快建立財政支出績效評價體系，對財政支出效果和支出效益進行綜合評判。要進一步完善預算編制程序，提高預算支出的準確性和透明度。二是深化預算管理改革，推行綜合預算管理。積極推進國庫集中收付制度改革，逐步建立國庫單一賬戶體系。切實加強財政專項資金的監督管理，探索財政專項資金監督機制。擴大政府采購的規模和范圍，實行分級采購制度，更好地滿足社會公共需要。完善國有資產經營收益等非稅收入的征收管理辦法，加大對預算外資金的統籌力度。積極支持事業單位的分類改革，重新界定、調整和明晰財政的供給范圍。三是根據自治區財力水平和公共服務均等化原則。加大轉移支付力度，充分發揮其均衡地區財力差異的作用。深化自治區以下財政體制改革，支持“擴權強縣”試點。積極推進“鄉財縣管”。四是依法強化財政監督，有效防范和化解財政風險。各級財政部門要增強財政風險意識和優患意識，硬化預算約束，擴大財政監督范圍，逐步形成預算編制、執行和監督相互分離、相互制約的財政運行機制，使財政監督貫穿于財政運行的各個環節。實現財政管理的動態全程監控。

(六)完善財政職能，優化財政配置資源方式

一是改進財政資金投入方式。以貼息、擔保、獎勵、風險投資等間接投資為主要手段，帶動銀行資金和其他社會資本參與產業結構調整和技術改造。對國有重點骨干企業的投入，要和盤活存量資產相結合，利用外資、民營資本嫁接改造，做大經濟總量。二是整合財政資源。積極推行綜合財政預算。共同支持基礎設施建設、傳統骨干產業改造、高新技術產業和中小企業的發展。三是積極支持自治區經濟增長方式轉變。要研究制定相關財稅優惠政策，積極支持開發和推廣資源節約、替代和循環利用技術，支持企業節能降耗的技術改造，引導、扶持循環經濟的發展。要全面實行礦業權有償取得制度，完善礦業稅費政策；建立生態補償機制，將環境外部成本內部化。要盡快形成反映水、電、煤、石油、天然氣等重要資源稀缺程度的價格形成機制，讓市場供求在價格形成過程中發揮更大的作用。要完善相關辦法，規范土地出讓金征收管理和收入分配政策。

(作者單位：內蒙古經濟社會發展研究中心)