新農村建設視角下雙層經營體制健全和完善

建設社會主義新農村是在雙層經營體制在我國農村改革實施了20多年的前提下提出的新的農村經濟發展戰略目標，這一目標的實現需要在繼承和發展雙層經營體制的基礎上完成。因此，建全和完善雙層經營體制乃是建設社會主義新農村戰略所需。

一、我國雙層經營體制實踐的基本狀況

(一)雙層經營體制的基本涵義

所謂雙層經營，是指家庭分散經營和集體統一經營相結合的一種經營模式。它是一種適合中國農村改革之需，推動中國農村經濟大發展的經營體制。這種經營體制是在打破了原來的集體所有、集體集中統一經營的體制之后而建立的。是一種新型的經營體制。之所以說它是新型經營體制，就在于它是雙層經營。這一體制是以家庭分散經營為基礎的，仍然是集體集中統一經營條件下的一種經營體制。雙層經營體制就是家庭分散經營層次和集體統一經營層次的有機結合。缺少了任何一方，都不能構成雙層經營。否定了家庭分散經營層次只會是向舊體制的回歸；而否定了集體統一經營層次。只能是小生產的再現，也會阻礙家庭分散經營的發展。因此，實行家庭聯產承包責任制，一開始就沒有否定集體統一經營層次，而是要同時充分發揮農戶承包經營的積極性和集體統一經營的優越性。

(二)雙層經營體制在我國實踐中存在的問題

自我國20世紀80年代初農村經濟體制改革以來，雙層經營體制已有20多年的歷史，也表現出了一系列問題。如：家庭分散經營的不穩定，分得過了頭，統一經營層次薄弱，不該統的統得過了頭。這些問題產生的原因是多方面的。從表層來看，主要表現在：第一，大部分地區承包土地基本上是以人口或主要按人口平均承包。土地經營規模偏小，既使土地難以得到高度。合理的利用，又在一定條件下影響了生產技術的提高。第二，部分農民將土地經營權的回歸看成是土地的個人所有，以致出現撂荒，隨意挖地改造，亂建房和建企業等。第三，部分地區在平分土地時將已經形成生產力的生產資料都分掉了，基礎設施不同程度地遭到損壞。第四，大包干雖是“交夠國家的、留足集體的、剩下都是自己的”，但實際上部分村級集體組織由于組織渙散，以致村集體經濟組織沒有提留，集體成了一個“空殼”，無力擴大再生產，為家庭分散經營提供社會化服務。第五，農民長期缺少“合”的意識，而高度集中統一的人民公社又給農民留下了痛苦的陰影，因此。很大部分地區不僅“分”得徹底，而且在統一經營的環節和項目上又沒有及時地組織，社會化服務滯后，基礎設施老化，不適應農業和農村經濟發展的需要，嚴重影響了農業和農村經濟的發展。第六，農村改革之初人們曾一度對農業的發展過于樂觀，加上農村發展的好形勢的確掩蓋了發展中的深層次矛盾，導致國家投資相對減少，有些改革和發展的政策沒有真正落實，加上非農產業效益較高，農民經營農業的積極性下降，這勢必影響到農業發展的后勁。第七。工農業產品價格剪刀差擴大。農民收入增長緩慢、停滯甚至在趨于下降，使不少素質高的農業勞動力外流，導致從事農業的勞動力素質下降。第八，由于國有企業特別是國有大中型企業效益不高，城市經濟發展波動太大，從更深的層次上影響了農業和農村經濟的發展，如限制農村剩余勞動力向城市轉移，影響了以工制農和以工建農。影響了農村市場的發育等。

二、現行雙層經營體制給社會主義新農村建設帶來的障礙

(一)集體所有權的不完整和所有權對經營權的不斷侵蝕，造成農民承包權的不穩定和經營權的不充分，從而阻礙了農業生產的進一步可持續發展

我國的地權關系不僅涉及集體和農戶，還涉及國家。國家對農地收入的定額征收、對農地的征用、對農產品規定的一些限制性政策使得許多農戶認為土地不是集體的而是國家的，類似于土地產權三級所有。國家權力的延伸使集體產權排他性功能弱化，造成國家對集體所有權的侵蝕。農村根據其所有權對其內部土地的分配、調整、土地用途的轉換及土地負擔的調整享有決定權，這些權利在法律上沒有明確的界定，受各地不同的資源稟賦條件和社區社會經濟狀況的影響顯得十分復雜。存在著較大的伸縮彈性。另外。雖然中央政府一再強調穩定農民的土地承包權，但土地集體所有賦予村內部每個合法成員平等的擁有村屬土地權利，引起一些地區的分配隨人口的變化而頻繁調整與變動?！吧鐔T權”和穩定承包權之間存在一定程度的矛盾。同時。由于級差地租的存在，土地承包費用的度量也比較困難。土地承包權、承包期限、承包費用的變化和對農戶經營方面的一些限制，使農民的經營權不斷受到侵蝕。這樣對穩定農業生產持續發展是很不利的。

(二)產權結構所固有的缺陷引發了利益分配結構的不合理

這種分配的不合理極大地阻礙了農村經濟的持續發展，也極大地影響到農民生產水平的提高。特別是在村級民主管理問題上起到了極大的反作用。

雙層經營體制要求農民必須“交夠國家的、留足集體的”，因此。在土地分配中首先保證了國家利益的實現，具體實施辦法是根據農戶分得土地的多少和級差地租的大小來分攤原來由集體承擔的糧食征購任務。使國家利益得到保障。但集體應該留多少。留了干什么。從一開始就沒有很清楚的界定。在組織結構、組織職能和客權安排構造上，農村基層組織被賦予行使對土地的所有權職能，對村的管理職能和社區社會經濟發展的服務職能，并直接受鄉政府的管轄，這就使鄉村兩級組織向農民征收費用具有合法性，使集體利益得到了來自權利的保障，卻沒有受到收益邊界的約束。加之集體的服務功能同樣缺乏根本保障，所以在勞動生產率本來就偏低的農村。農民所獲“剩余”極少。很多地區甚至出現了負收益，而農產品較低的收入需求強性、農業生產本身的不穩定性以及較高的自然和市場風險，則再度降低了農民利益的保障，致使農民增收越來越困難。民主管理由于產權結構的缺陷而名不符實。所有這一切都是對社會主義新農村建設布局下的層層障礙。

(三)由于農業產品剪刀差的拉大，城鄉差異越來越大，致使農村強勞動力大量流向城市，從而引發現有農業生產更加無力，新農村建設的主體缺位

社會主義新農村建設的主體應該是農民，特別需要大量素質較高又是強勞動力的農民，如果離開農民的參與，社會主義新農村建設也只能是一句空話。然而近年來，由于工農產品剪刀差的不斷擴大，城鄉之間的差別越來越大。致使大量的農民。特別是具有較高素質的強勞動力大量涌向城市，弱化了農村勞動力的勢力。加之村級組織渙散，擴大再生產的愿望幾乎是零。因此，也程度不同地直接影響到農村的發展。這與社會主義新農村建設的目標要求是格格不入的。

三、完善我國現行雙層經營體制，為社會主義新農村建設掃清障礙

(一)完善我國現行雙層經營體剝首先要完善家庭聯產承包責任制

1，實行農村集體土地按類分級所有，明確所有權代表，強化所有權職能

目前，我國土地集體所有制存在的主要問題是所有權代表和執行主權的界限和地位還不明確，所有權職能沒能很好地發揮作用。因此。必須把農村集體土地所有權進行具體劃分，交給特定的所有權代表執行。具體作法如下：

(1)鄉鎮政府所在地的小城鎮建設用地歸鄉鎮人民(包括居民和農民)集體所有。由鄉鎮政府代表所有者行使土地所有權。

(2)鄉鎮政府所在地以外的其他農村集體土地，包括農地、宅基地和“四荒”土地，歸行政村或村民小組全體人民集體所有，由村民委員會或村民小組代表所有者解放土地所有權。

2，在明確村民委員會(或村民小組)所有權的基礎上，完善聯產承包責任制，促進農地使用權流轉和集中

(1)嚴格承包合同管理，強化所有權約束，消除農戶的土地產權幻覺。目前農村出現的浪費耕地。粗放經營等現象主要是因為缺乏所有權對承包者的有效約束，農戶按照承包合同耕種責任田，特別是完成產量意識強，而且還形成了一種產權幻覺，似乎承包土地會演化為私有土地，因而即使不繼續從事農村生產，也不肯放棄。所以，承包合同要進一步明確承包者的責任，規定產量指標，對不能完成承包合同的，要依法終止，收回土地使用權。不愿繼續承包經營的，也可隨時將土地退還所有者。這樣。就可在承包環節形成農地使用權流轉和集中的機制。

(2)鼓勵承包者對土地進行長期投資，允許承包者出租土地使用權。造成目前農業后勁不足的一個主要原因是農業生產者缺乏對土地收益的長期預期，不愿進行農田基本建設等長期投資。為此，應當在適當延長和穩定承包關系的基礎上，允許承包者出租農地使用權，以便獲得土地投資的報酬。這樣就可以在使用環節中形成農地使用權流轉和集中的機制。

(3)逐步改變社區內分配承包制，推行社會化競爭承包制。家庭聯產承包制的一項重要功能是保障農戶就業和基本生活資料來源，因此必須以按入口和勞動力平均分配的方式把土地承包到戶。現在要將土地作為就業和生活保障的功能逐步弱化，應在全社會范圍內引入戶。現在要將土地作為就業和生活保障的功能逐步弱化，應在全社會范圍內引入競爭機制，根據承包者的經營能競爭機制，根據承包者的經營能力和規模利用要求，采取招標方式選擇承包者，盡量使土地集中連片，促進適度規模經營。允許農民跨地區承包，鼓勵工商企業投資和經營農業，這是促進農業企業化、產業化的重要手段。

3，全面推行各類鄉村非農建設用地和“四荒”土地有償使用制度，培育集體土地使用權市場

(1)參照城市國有土地有償使用制度，實行鄉鎮集體土地有償使用制度。根據現行體制，農村集體土地使用權不能進入市場，國家對鄉鎮非農建設用地實行統一規劃、統一征地、統一開發、統一出讓、統一管理的“五統一”改革。筆者認為，這“五統一”是完全必要的，但沒有理由必須由國家去執行，鄉鎮政府最有資格和能力完成小城鎮用地的“五統一”管理。事實表明，當地政府才是土地所有權的執行主體。因此，對鄉鎮集體的非農建設用地，應允許鄉鎮政府作為所有權代表出讓土地使用權，并允許集體土地使用權進入市場流轉，

(2)農民宅基地實行長期租賃使用制度，每年按占地面積收取宅基地使用費。推行宅基地有償使用制度，可體現集體土地所有權，形成一定的經濟約束機制，與現有行政控制機制相配合，更有利于控制鄉村居住用地膨脹。收取的宅基地使用費要求專款專用，用于村莊改造和基礎設施建設，為鄉村居民點現代化積累資金。

(3)農村“四荒”土地使用權實行有償使用制度，農戶、聯戶或其他單位均可依法取得“四荒”土地使用權，在使用期限內可以繼承和轉讓，使用期滿后可續期使用。

4，加強農村土地管理，規范國家對農村集體土地產權的約束和限制。

在現階段，著重解決好以下幾個方面的問題：(1)約束征用權。要嚴格土地征用管理，堅決制止地方政府在經濟利益驅動下多征多占的傾向。(2)強化規劃權。各級土地利用規劃要科學合理，并以法律手段加以執行，不得隨意更改。(3)尊重土地使用權。對于符合土地利用規劃和有關法規要求的土地經營使用權，不得行政干預。要制止鄉村政府違背土地使用者意愿按土地非農化或占有耕地建設各種基地。(4)嚴格控制土地“農轉非”，要控制小城鎮建設用地、鄉鎮企業用地和農村宅基地的規模。(5)控制地價和地租，對農村集體土地在征用、發包、出租、出讓和轉讓等環節中表現出的地價和地租要進行規制和管制，特別要控制征地價格和農地承包費的過快上漲。

(二)進一步健全農村社會化服務體系

在社會主義新農村建設過程中，雙層經營體制還需要進一步完善，這包括家庭聯產承包經營和集體統一經營兩個層次的完善。然而，積極發展社會化服務體系。是強化、充實集體統一經營的重要方面。是深化農村改革的重要任務，是促進農村經濟發展的一項戰略措施。因此，必須強調以下幾點：

1．統一經營的核心是牢固樹立社會化服務

眾所周知，雙層經營指的是集體統一經營和家庭分散經營。它是以集體所有制為依據，家庭分散經營為基礎，提高經濟效益、發展農業生產力為目標的新的經營體制。其基本特征就是家庭分散經營是在集體統一經營的前提下進行的，集體統一經營是以家庭分散經營為基礎的，兩者取長補短?；ハ嘁来妫ハ啻龠M。但是，隨著農村生產力的發展，農民家庭作為從事商品生產的實體。開始面向市場。根據市場的需求進行經營目標決策。資源開發利用、生產和銷售。這就迫切要求建立一個比較完善的生產服務體系，幫助解決單家獨戶在發展商品生產過程中所遇到的各種困難。因此，集體經濟組織必須適應農村產品生產發展的需要，把集體統一經營的重點轉移到為廣大農戶提供社會化服務的軌道上來。促進農村商品生產的發展。

2．要促進農村社會化服務體系首先要觀念更新

這里所說的觀念更新，包括服務者和被服務者兩個方面。對服務者而言。首先是政府管理部門要觀念更新，只有政府管理部門觀念更新了，其政府管理部門的職能才能發生根本轉變；對被服務者來說，主要充分認識到農民及其家庭所得到的服務。其中觀念服務最重要。

集體經濟的統一經營，過去是忽視了，現在必須明確經營什么，怎樣經營。這其中就是一種觀念的不斷更新。我們一定要通過服務。把分散的家庭經營從產、供、銷的服務體系上納入社會化大生產的軌道上來，納入到整個國民經濟的運行體系中去。只有這樣，農民才能安心生產，響應黨的各項方針和政策，從而最大限度地調動和保護農民家庭經營的積極性，并充分發揮各種合法經營的積極性。實現規模經營，提高規模效益。

歷史經驗表明，大規模地自上而下強行地去建立任何一種合作經濟組織都是難以成功的，相反還會加深農民的反感情緒和恐慌心理。若政府各級管理部門的職能發生根本轉變。能想農民所想。做農民所做，真正服務于農民，農民還是很歡迎的。這就要求各級政府要從大局出發，審時度勢，因勢利導創建社會化服務組織。引導農民走向市場，樹立市場觀念。以市場為導向，搞好農業商品化生產。

3．在社會化服務的內容上要求實現系列化目標

社會化服務是一個復雜的系統工程，不是追求單方面的服務，而是一個系列化服務，系列化服務的是建立主要根據服務范圍、按服務項目、環節進行分類排列。以確保服務的連續性。不斷提高服務水平。

系列化服務主要包括：(1)服務客體系列化，包括農、林、牧、漁、鄉鎮企業、家庭經營、個體經營和雇工經營等。(2)服務主體系列化，這包括政府各級管理部門和組織。如：農村供銷化、農業植保部門、農村信貸部門、科技服務部門等。(3)服務項目系列化，包括提供信息、物資、技術、良種、資金融通、農產品加工、產品銷售和管理咨詢等。(4)服務過程系列化，包括產前、產中和產后服務全過程。通過各種服務縱橫交錯，形成一個系列化的服務體系。

4．在農村社會化服務的組織上要實現網絡化

健全農村社會化服務體系，沒有相應的社會化服務的組織，是難以得到服務保障的。因此。要求建立起多層次、多功能的社會化服務組織。

(1)在組織建立的類別上。大體分兩種類別建立：一是由原來政府機構的有關經濟技術部門退同政府序列，演化為農村社會化服務的經濟實體，或者由政府出面建立服務組織：二是農民自己組織起來的專業經濟合作組織。這兩種類別是建立農村社會化服務組織的兩種最佳方式。

(2)在組織建立的層次上，縣級社會化服務組織是農村社會化服務的中樞，是城鄉的結合部、客觀和微觀的結合部、條條塊塊的結合部，就社會化服務而言。它對基層服務組織起到客觀指導和示范作用。通過它把國家的方針、政策傳達給鄉、村。并結合本地的條件，創造性地執行；相對于鄉、村。它擁有現代商品經營的管理人才和科學技術人才。擁有生產、物資、倉儲、信息和銷售等條件，憑借科技和經濟實力。指導基礎組織的服務?；蛑苯右栽圏c的形式服務于家庭經營。鄉、村服務組織的建立和社會化服務體系的健全是重點。強化鄉、村服務組織的職能，既是完善統分結合的雙層經營體制的主要環節，也是發展農村商品經濟的迫切需要。

(3)在建立服務組織的形式上，堅持靈活多樣的專業化服務，不斷拓寬服務范圍。要根據農戶的經濟狀況及生產經營項目等實際需要，采取分類指導的原則，如有些服務是農民的共同要求，有些服務項目是部分農戶的共同要求，有些服務項目是特定經營農戶的要求，必須因戶制宜，分類服務。

(4)在建立服務組織的利益關系上。要樹立服務組織的根本宗旨是服務，是為了農村經濟的發展，為了社會主義新農村建設的目標實現。所以應切實做好服務主體與被服務主體之間的利益協調關系。當然，提倡有償服務是必要的。但是在利益分配上一定要協調統一，要切實樹立“農業發展我發展，我與農民共興衰”的思想。要知道“讓利都得利，爭利都沒利”的歷史經驗的總結。

建立農村社會化服務組織，健全農村社會化服務體系。要因時因地制宜，一切從實際出發。不要一哄而起，光圖形式，做表面文章不行，切記不能以服務為名。變相加重農民負擔。

(作者單位：中南財經政法大學經濟學院)