我國農村金融制度變遷的路徑依賴與替代分析

我國農村金融制度變遷過程中一個基本的模式就是：政府主導型的強制性制度變遷，而在這種制度變遷模式下，導致了我國農村金融制度安排的非均衡，并內生出金融壟斷固化、農村金融資產質量低下、農村金融體系脆弱和農村金融邊際效率遞減等副產品，同時使得制度變遷陷入一種非效率的閉鎖狀態。

一、我國農村金融制度變遷的簡要回顧

在新制度經濟學里，制度被定義為“一個社會的游戲規則”。比照其觀點，筆者將農村金融制度定義為，與農村經濟相關的金融活動規則。建國以來，我國的農村經濟經歷了由高度集中到計劃體制到以聯產承包責任制為基礎，允許發展多種農村經濟成分而逐步向市場經濟體制轉軌的歷程，而為了支持農村經濟的發展，農村金融制度幾經變遷，農村金融組織的法人地位長期在分、立、撤、并、升、降的過程中反復徘徊。筆者結合建國以來我國農村經濟體制的變遷，將我國農村金融制度的變遷劃分為四個階段：

第一階段（1949～1958年）：農村開始實現農民土地所有制改革，高度集中的農村計劃經濟初步形成。在此期間，信用合作被視為群眾性的資金互助組織，是“國家聯系群眾的橋梁”。人民銀行開始統一領導農村金融，直接經營國家農村金融業務，而由中國人民銀行縣及縣以下分支機構為主體的國家農村金融和農村信用社共同構成的農村金融組織體系基本框架開始初步形成。

第二階段（1958～1979年）：農村普遍實行人民公社化，農村開始建立起“三級所有，隊為基礎”的經濟體制。而與此同時，信用社隨著人民銀行在農村的基層機構(營業所)一并下放給人民公社和生產大隊管理，后來又交給貧下中農管理，農村信用社成為基層社隊的金融工具。

第三階段（1979～1992年）：十一屆三中全會及之后的文件決定，農村全面推行家庭聯產承包責任制。自此，我國農村開始建立和實行了農村家庭承包責任制，農業經營制度大范圍進行了改革。在此經濟背景下，為大力支持農村商品經濟，提高資金使用效益，首先恢復了農業銀行，繼而在20世紀80年代中期農村合作基金會逐步興起。

第四階段(1992年至今)：隨著市場經濟的建立，農村基本經營制度的法律地位和農地使用制度為憲法所確認，而農村經濟組織制度創新突破了單一的集體所有制結構，逐漸出現了各種個體、私營、合資聯營等多種經濟成分，農業和農村開始了現代化途徑的探索。在此期間，農業發展銀行于1994年從農業銀行剝離出來專門從事農村政策性金融業務。而1996年農信社也開始改由中國人民銀行監管，與農業銀行正式“脫鉤”，恢復具有獨立法人地位的合作金融組織性質，農業銀行也開始收縮，撤并了許多設在農村的分支機構，逐步向商業銀行轉軌。

二、分析框架的引入：路徑依賴與替代

（一）路徑依賴分析

諾斯指出，在制度變遷中，存在著報酬遞增和自我強化的機制。這種機制使得制度變遷一旦走上了某一路徑，它的既定方向會在以后的發展中得到自我強化。在諾斯看來，路徑依賴可分為兩種類型：

諾斯路徑依賴Ⅰ：一旦一種獨特的發展軌跡建立以后，一系列的外在性、組織學習過程、主觀模型會加強這一軌跡。一種具有適應性的有效制度演進軌跡將允許組織在環境的不確定性下選擇最大化的目標，允許組織進行各種試驗，允許組織建立有效的反饋機制，識別和消除相對無效的選擇，并保護組織的產權從而引致長期經濟增長。

諾斯路徑依賴Ⅱ：一旦在起始階段帶來報酬遞增的制度，在市場不完全、組織無效的情況下，阻礙了生產活動的發展，并會產生一些與現有制度共存共榮的組織和利益集團，那么這些組織和利益集團就不會進一步進行投資，而只會加強現有制度，由此產生維持現有制度的政治組織，從而使這種無效的制度變遷的軌跡持續下去。這種制度只會鼓勵分配性努力，而不會激勵生產性努力。

(二)路徑替代分析

在社會系統中，要退出次優的路徑依賴的變遷路徑，實施路徑替代，其條件取決于形成自我強化機制的幾種因素性質：

第一，如果該路徑產出的遞增強化機制來源于初始固定成本和學習效應，那么，要發生路徑替代，退出閉鎖狀態的難度就很大，因為，固定資產的專用性導致的沉沒成本很高，以及學習效應中的默認知識不具備信息傳遞性，引致的認知阻力很大。

第二，如果自我強化機制來自系統中各種網絡效應、適應性預期等，行為主體則只要加強信息交流，形成一致性行動，便有利于制度替代。基于我國農村制度變遷的路徑依賴中存在政府效用函數最大化的約束和改革成本的遞延化分攤以及初始固定成本和適應性學效應的雙重特點，在轉軌經濟中只考慮如何打破舊制度的收益遞增機制、形成新制度的收益遞增機制是遠遠不夠的，必須重視制度變遷中政治、利益集團博弈對制度變遷路徑和績效的影響，并利用政府效用函數結構的動態優化和改革路徑的調整，適當引進制度外變量，從而從內生層面和外生層面對鎖定狀態的我國金融制度進行路徑替代，實施制度變遷效率的階段性躍升。

三、對我國農村金融制度變遷中路徑依賴的邏輯分析

（一）選擇政府供給主導型的農村金融制度變遷是我國改革進程中內生的制度邏輯

路徑依賴理論告訴我們，制度的變遷對路徑具有依賴性，由于報酬遞增和自我強化機制的存在，使得制度的變遷進程具有漸進性和歷史繼承性。回顧我國農村金融制度變遷的歷程，每一個發展階段無不折射出政府強制性的制度供給，而較少反映出微觀金融主體的誘致性制度需求。這種自上而下的政府強制供給行為，雖有利于降低制度變遷的時間成本和摩擦成本，但卻由于制度供給和需求的不一致，在很大程度上會表現為一種扭曲的博弈均衡，進而影響制度運行的效率。

在制度經濟學中，制度是為降低交易成本和提高資源配置效率而產生的。作為強制性制度變遷主體的政府，由其主導的金融制度供給雖然為經濟改革提供了一個較為穩定和寬松的環境，但由于政府的意識形態與農村金融市場主體的意識形態存在差異，從而導致了政府供給主導型制度變遷并非“唯制度效率”。當政府的意識形態與農村金融市場主體的意識形態一致時，政府替代型制度安排固然能夠提高制度運行效率；相反，如果不一致，政府就會選擇維持現有低效率的現有金融制度，只做一些增量型的邊際改革。

此外，在政府供給主導型制度變遷過程中，政績往往被作為一個重要變量而引入政府的效用函數。而在進行金融制度設計時，如果政府僅以實現經濟總量的增長為目標而實現其政績的預期時，對農村社會并非一定有益。在我國農村金融變遷過程中，農村金融實質上已成為掠奪農業剩余以支撐工業發展的工具。

（二）農村金融制度變遷中的“四元博弈”強化了其本身演進的路徑依賴

長期以來，在我國農村金融制度變遷過程中，由國家、地方政府、農業銀行和農村信用社內部人等四大利益主體間通過不斷強化自身的利益機制，已演變成利益主體間的“四元博弈”。

對國家而言，在長期受計劃經濟模式的影響而形成的政府主導型金融體制下，其本身從不會失去對農村金融的控制，以便于實現對農村金融的宏觀調控（特別是在經濟過熱時期）以及為實現國家利益實現而對金融資源的重新分配（主要是為工業化積累和配置信貸資金）；較之國家利益，地方政府對農村金融的利益就更為直接，特別是80年代以后，在“放權讓利”政策推動下，由于地方各級政府通過對農村金融資源的配置進行干預和控制，可以實現地方政府利益。故而在地方政府具有強烈的擴張動力之下，我國的金融資源配置客觀上被條塊分割。建國50年來，農村金融事實上一直都是在政府的控制下發展。具有典型代表性的是，上世紀80年代以后全國各地興起的農村合作基金會，就是各地鄉鎮政府在中央政府進行限制之前，為追求自身利益，借著自身的力量，迅速推動并強烈擴張的具體反映；而農村金融的直接經營者——農村信用社，作為自然的利益主體，長期以來，借 “合作”之名，在政府與農業銀行的領導下不斷成長，但卻并不甘心自己的“附屬地位”，上世紀90年代中后期，更是想摘掉“農村信用社”之名，希望能以正式的身份——“合作銀行”參與競爭，強化與擴張自身利益。至于農業銀行，其作為農村金融機構的直接領導者，長期以來直接參與農村信用社業務的指導、人事的任免并與信用社形成千絲萬縷的關系。行社脫鉤后，膨脹起來的信用社又是農行農村業務的有力競爭者，這必然涉及到其自身的利益分割。正是因為幾十年來這四大利益主體之間的相互牽制，形成一種動態的博弈“均衡”，才導致形成如今的農村金融現狀。

然而，由此四元博弈而形成的現行農村合作金融主體中，本應充當最大利益主體的農民，卻難以真正獲得多少利益。本應是最大利益主體的既得利益者在農村金融制度演進過程中利益的嚴重失衡，充分暴露了我國農村金融制度的缺陷。

四、我國農村金融制度的演進趨勢：內生性和外生性路徑替代

正是由于路徑依賴的存在，在進行我國農村金融制度創新的過程中，我們應正視制度變遷過程中的各種矛盾，充分照顧各方面的利益。但同時也應注意到，路徑依賴并非是歷史決定論，通過相關外生變量和內生變量的替代，實施動態的制度變遷，農村金融制度的演進路徑就會發生改變。

（一）改革進程中政府效用函數結構變遷與動態優化

考慮到我國整個金融改革滯后的背景以及農民自身組織化程度較低的客觀事實和農村金融現行體制下錯綜復雜的利益關系，因此在一段時期內，作為政府擴張農村金融產權邊界的收益遞增，但考慮到由政府主導農村金融而產生的委托代理成本的劇增，在這種制度變遷下帕累托改進的余地越來越有限。此外，由于金融結構與現有農村經濟結構的非對稱性因農村金融制度供給嚴重滯后而更加凸現。由政府效用函數租金最大化導向產生的非均衡制度供給已然嚴重束縛農村經濟的發展，農村金融已從階段性制度相容走向階段性制度相悖，資源配置效率陷入低效鎖定狀態。

隨著經濟發展和改革的深入，“金融產權效率和資源配置效率”的權重將趨于上升，國家通過提供高效的資源配置效率和節約交易成本的金融制度來獲取間接收益。而在農村金融體制改革方面，由于政府效用函數各變量的偏好秩序是變動的，其效用函數結構變遷具有明顯的兩階段特性(收益偏好——效率偏好)。加之，政府意識形態彈性化(“三農”問題的提出，“社會主義新農村”建設的全面進行都可以視為明證)、改革經驗和相關社會知識的擴展以及其他經濟制度的變遷(近幾年來，我國政府加深了發展農村經濟的認識，采取了諸如免農業稅等一系列鼓勵農村經濟發展的措施)等因素都將加速政府效用函數結構的動態優化和金融制度選擇集合的擴展，于是政府逐漸演變成市場需求型農村金融制度變遷的內生變量。

（二）核心制度變革

制度結構由核心制度和次級制度耦合而成。基于改革成本的考慮，漸進制度變遷一般采取從次級制度向核心制度逼近的改革路徑。我國農村金融制度變遷也采取了如此漸進式的改革邏輯，從增量入手，并以此帶動存量改革。但是就目前來看，從體制外圍人手進行緩慢制度變遷所產生的績效已進入邊際遞減階段。因此，改革農村金融產權已成為我國農村金融制度向市場化金融制度變遷成功與否的關鍵所在，要對目前農村金融制度的路徑依賴實施路徑替代，其核心在于將體制內核改革作為突破口，從次級制度變遷進化到核心制度變遷，包括改革農村信用社的產權結構，重新定位農業發展銀行的職能，拓寬其業務范圍，完善郵政儲蓄銀行的機制設計，加快農業銀行股份化的資產重組進程等。

(三)外資銀行的進入——一個全新的外生變量

在現有的農村金融制度強制性制度變遷路徑依賴產生的既得利益集團在制度變遷過程的利益調整中，難以自己的力量來打破制度鎖定。而在2007年我國銀行業將與外資銀行世界全面“接軌”之后，鑒于我國農村金融市場巨大的潛力，許多外資銀行進入后將會涉足我國農村金融業務，隨著外資銀行的大規模進入，一方面給既得利益集團增加壓力，另一方面也使得利益集團維持自己特殊利益的成本上升，從而加速路徑替代。

(作者單位：中國人民銀行海口中心支行)