當前部分地區村實行兩委“一肩挑”隱憂

近幾年來，在農村，兩委“一肩挑”成了出現頻率較高的語匯。首先是各地政府逐漸接受了這一制度化的舉措并將其付諸實踐，然后有人對其進行實踐的總結和理論的闡述，以此為主題的論壇和研討會也不少。本文通過對中西部5縣100多個農村的調查，辨證地看待實行兩委“一肩挑”后存在的問題。

一、兩委的權力來源及其表現

所謂兩委，即村黨支部委員會和村民委員會，

村黨支部是中國共產黨在農村最基層的組織形式，是農村各種組織和各項工作的領導核心。它接受上級鄉鎮黨委的垂直領導，在相當大的程度上扮演著國家行政機構的角色，行使國家行政權力，對農村公共生活進行政治領導。

村民委員會是鄉村基層自治性的群眾組織，是基層民眾直接行使自治權力和民主的組織載體及途徑；是國家適應農村內生正式權力現代化的要求，對農村組織和村莊權力所做的制度性安排和規范化構建的必然產物。

村黨支部書記的權力來源主要是鄉鎮黨委的任命和支部的推選，是自上而下的沿襲來的領導權。

村民委員會主任的權力來源主要是通過鄉村村民制度性的選舉而產生的，是自下而上獲得的一種自治權。

由此可見，兩委的關系應該是國家領導權和村民自治權的關系。

1998年11月4日，《村民委員會組織法》正式頒布實行，確定了我國現代意義上的農村村民選舉制度。這樣，由于實行村民自治，沿襲下來的領導權(或者說是對鄉村的控制權)與自下而上獲得的自治權從根本上促使農村公共權力從以黨的一元化領導為特征的一元權力結構向黨政二元權力結構轉變。

權力的調整也必然導致農村之間實際利益的調整。在缺乏協調這種“雙軌運動”的制度機制的情況下，自上而下地強調黨的核心領導與自下而上地推行村民自治，其直接表現就是村委會和村黨支部之間出現沖突，也即國家行政權力和自治權力的沖突。為改變這種沖突或者說是彌補制度缺陷，人們設計了多種實踐模式，如“兩票制”“二選聯動機制”“一肩挑”等。當前在我國廣大地方村級組織中實行的是村黨支部書記和村委會主任由一個人擔任(也叫“一肩挑”)，并且已有廣泛的群眾基礎和實踐基礎。從D縣的實踐看，實行“一肩挑”后，有利于鞏固和加強黨的領導；有利于兩委減少摩擦，形成合力；有利于促進村干部作風轉變；有利于提高工作效率和降低村級組織運行成本。但是，也表現出幾方面的不足，

二、實行“一肩挑”后存在的問題

(一)大部分都是村支書兼任村主任，未舉行民主選舉或選舉走形式

一些鄉鎮為了管理好村里，便于開展工作，總喜歡用自己能控制的人管理村里的事情。由于村支書直接接受鄉鎮黨委領導任命，其較“聽話”，關系與鄉鎮領導融洽，“并且在后來的村民自治實踐中由于受到村莊人事安排的挑戰、行政管理任務落實的需要以及利益連帶關系，甚至更主要是鄉村權力結構的一貫性。兩者具有了不可逾越的親密性”：而村主任由村民選舉，由村民罷免或任命，其關系相對而言與鄉鎮關系較疏遠，所以在實行“一肩挑”后，大多是村支書兼任村主任。也有例外，一些村主任為保住“烏紗帽”，就動用足夠多的資源去“買村支書”一職(重點是在鄉鎮)。在調查的100個村莊里，90％都未召開過正式的村民大會進行村民選舉，村支書就直接兼任了村委主任。一些村民還以為“一肩挑”就是讓村主任下崗，村支書“一肩挑”。有10多個村子雖然召開了村民大會，也就是走走過場，抱著箱子找村民為鄉鎮預先圈定的在職村支書兼任村主任“劃道道”，選票早被人操縱了。

(二)硬性推行“一肩挑”

在我們調查的100多個村子里，基本上屬于硬性推行“一肩挑”，不考慮客觀實際，一刀切到底。如某村原主任工作能力不錯、責任心強、在群眾中威信很高。但鄉鎮還是把他從村主任位置上“拉”下來。村民說：村主任下崗是因為鄉鎮里沒有自己人。他(指“一肩挑”后的村支書)年齡那么大了，已是船到碼頭車到岸，還指望他能帶領群眾致富奔小康嗎?何況他威信不高。不會處理協調矛盾，全仗著在鄉里當副鄉長的弟弟。也許，用不了兩三年還會把這個好村子給搞成個爛攤子。更重要的是，“當上級利益與村民利益發生矛盾時，村支書常常自覺以上級代言人的身份做村民工作，不愿為村民利益‘得罪’上級領導，而對村民的困難和需要往往缺乏重視”。這似乎有違“一肩挑”的初衷。

(三)部分農民對“一肩挑”感到麻木

由于受傳統落后觀念的束縛，客觀條件的制約，如經濟基礎較差，村民文化和道德水平還不夠高以及缺乏實踐經驗等原因，這5個縣的村民從總體上看，參政議政的素質相對較低，民主自治能力不高。加之以前很多村支部書記自認為是村里的“一把手”，不論什么事都由其拍板定案。有些村委會成了擺設或執行者，從而導致村民自治很難全面開展，村民選出的村委會形同虛設，群眾逐漸對民主政治喪失熱情，對集體事業產生冷漠。因此，村民對村干部誰上誰下，誰“一肩挑”、是否需要實行“一肩挑”較麻木。“誰當官都一樣，都是給自己撈錢”。調查表明：“一肩挑”后，村支書一人拿了兩人的工資，而實際還是只干了一人的工作，好多村山水依舊，面貌未改。

(四)一定程度上失去了制衡監督，助長了腐敗現象的滋生

以前由于村委會主任的存在，對村黨支部書記這個“國家的代理人”，村主任這個“村莊的當家人”對其起著相互制約、平衡的功能。對干部的作風建設是有利的，從體制上可以抑制村干部的家長作風和不廉潔行為。實行“一肩挑”后，權力很容易失去制衡，而國家又沒有出臺完善的監督措施。調查中發現，某村在一個鋁廠建設時，征用了不少農民的自留地。按國家法律規定，此款應該由征地方直接按國家補償標準給付被征用土地的農民。然而村支書未經村民同意，自作主張將這些被征用的土地全部收歸村集體，自然征地款也歸其支配。他把全體村民按親疏遠近、年齡大小、是否同宗同族、是否為外來遷移戶分成三六九等，將本屬于個別被征地農民的補償款分攤在全體村民頭上，而對于一些被征用土地的外來遷移戶，且“規定”需要在本村居住15年以上才可分享此筆款。也就是說外來遷移戶即使土地被征用了，但在本村居住未滿15年，不能分享此筆款。為此在村支書的倡議下還舉行了所謂的村民大會。土地未被征用的農民，當然不會對送到嘴邊的“熱饅頭”拒絕，于是大會通過了全體村民分享這些征地款，但條件是遵守上述標準。被征地的少數村民對村支書的做法表示不滿，他則以《村民組織法》中規定經全體2/3以上村民通過則有效為由，拒絕了這些村民的請求，結果導致這些村民不斷地上訪。分配的結果是，當年村支書家里就買了汽車、蓋了新房、裝了電話、換了彩電等。村支書“占山為王”，大事、小事由其一人說了算，必然導致腐敗或做出有損黨和政府形象的事。一些村民說，現在村干部專權，村民更難監督了，以前兩委有矛盾，其實也是一種監督，現在盡管“一肩挑”了，但是監督卻失去了。村民當然可以監督，但是，村民的監督還只是表面的，很難深入本質。

(五)一定程度上弱化了農村自治組織的功能，影響民主建設

《村民組織法》第二條規定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。其職能是“辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”村主任作為村民自治組織的負責人，是村民自治的直接組織者，應由村民選舉產生，這也是村民民主權利的主要體現。讓村支書兼任村主任，即使是由村民選出的，實質上又將回到黨政不分、以黨代政的老路上去。不但會使村支部和村委會性質、職責相互混淆，以至在具體事務上相互包辦代替，不能體現村民自治的意愿。由于村黨組織和村民自治組織之間的權限范圍不明確，面對村民自治后農村基層管理工作中出現的新情況，一部分村黨組織尤其是黨支部書記，事無巨細均要親自過問。這種一元化的領導方式，嚴重阻礙了村民自治的規范運作，使村級民主政治建設大打折扣。

(六)部分被調整下來的村干部戀棧不交權

村官也是官，我國傳統的官本位文化使得一些被調整的村干部一時轉不過彎來，拒不交權。在一些村，由于一些村委會主任被調換后，心理不平衡，對各項工作不配合。如某村今年換屆實行“一肩挑”后，村主任“下崗”了，就不交公章、不交財務賬目、不交村務檔案、不交辦公室鑰匙等。截至目前，他仍照常以村委會名義行使職權，村民蓋章都要去他那里，成了名副其實的不在職的村主任。這樣。對推進民主選舉和基層民主政治建設不但無益，更不利于調動一切積極因素，加快發展，保持農村穩定和團結。

(七)失落的利益集團(宗族、幫派)心存不滿

馬克思曾指出，人們所奮斗的一切，都同他們的利益有關。調查發現，在這5個縣，尤其是一些落后的村莊，一些群眾宗族觀念嚴重，宗族勢力有所抬頭，并操縱基層政權，嚴重影響了村民自治進程。而宗族實現利益最直接的途徑就是讓自己人成為村干部(村干部在農村有不少潛在的價值)。如一些村有村辦煤窯，村主任就是煤窯的法人代表，利益空間太大。這些村主任將親戚朋友、同族的人安排到煤窯上工作，就可以為本宗族成員獲得利益和好處提供方便。某村的村主任王平便是某一宗族的代表。上次為了達到使他掌權的目的，同族的人在組織換屆選舉中相互串通，投他的票，并想方設法給選舉活動制造障礙，排斥外人當選。可當選沒幾年，今年實行“一肩挑”其被調換后，同宗人很不服氣，認為其是被村支書和鄉鎮政府合謀搞掉的。因此，想方設法給村里和鄉鎮政府制造障礙。而一些村主任則利用多年當村官積累下來的資源(包括人力、物力、影響力)等，打著村民自治的旗號，組織同宗同族的人同村里及鄉鎮相對抗。由于他們具有一定的政策水平和組織經驗，加之基層執行政策有時會走調變樣，很容易會使他們找到對抗的把柄，并拿出一些本本上的經典“指示”和“口號”“威脅”村里及鄉鎮政府。

三、完善“一肩挑”的建議

(一)強化民主管理，把權力交給人民

最大程度地實現“一肩挑”，并不是要求所有的村都推行這一模式。要真正貫徹落實《村民委員會組織法》，把權力交給人民，讓人民群眾來決定是否需要“一肩挑”，誰來“一肩挑”。不應硬性規定比例，更不能一味追求高比例。如果村支書(村主任)在兼任的過程中沒有被選上，那么就不實行“一肩挑”，鄉鎮非要硬性規定實行“一肩挑”，這樣本身就是不尊重人民群眾的意見，本身就是最大的不民主。實行書記、主任“一肩挑”，必須尊重法律，尊重群眾的選擇，堅持依法辦事，體現選舉人的意志。

(二)轉變政府職能，為“一肩挑”創造良好的環境

當前，我國已從各方面減輕農民的負擔，但也應該為村官“減負”，使村官不至于每天想著如何應付上面，使村干部有更多的時間和精力抓好村里的事情。

一方面鄉鎮要只作指導。什么事該管，什么是不該管，更不能把本該自己完成的事情交給村干部去完成。作到既為村民減負，又為村干部減負。

另一方面鄉鎮要轉變政府職能，變領導為服務，樹立服務意識，把鄉鎮的行政型政府、領導型政府轉變為服務型政府，為“一肩挑”的順利運行創造良好環境。

(三)完善監督機制“一肩挑”的結果必然使權力高度集中。因此要建立強有力的監督約束機制。

一是健全村級監督體系。要不斷完善村民會議、村民代表會議、村務公開、民主理財、民主評議干部等制度，不斷增強村務公開的透明度。作到集體決策、集體把關，將村支書置于集體監督之中，防止村支書獨斷專行。

二是健全鎮級監督體系。應建立村務公開督察組、財務督察組、村干部目標責任考核組等機構，確保鄉鎮監督作用的發揮。可通過對村干部階段性工作或一定時期內工作的考評，對成績予以肯定。對不足提出警示，使村干部的工作行為置于鄉鎮的監督之下，確保“四個民主”的整體推進。

三是加強社會輿論對村干部的監督。創造全社會監督的良好環境。

(四)合理調整或選舉“一把手”

鄉村的“一把手”，過去多數是在黨內體現上級黨委意圖產生的，而“一肩挑”則在一定程度上改變了“實現上級黨委意圖”的狀況，充分體現了民主的廣泛性。“火車跑得快，全靠車頭帶”，作為“一肩挑”后的“一把手”首先要有較高的政治素質。其次一定要作風民主、辦事公道、廉潔自律。三是對工作確實有成績，但因工作方法簡單或因其它因素而落選的支部書記或村主任等，應幫助他們改正缺點，繼續使用；對無所作為或為政不廉、處事不公道的，要堅決予以調整。四是拓寬選拔渠道。要將真正具有廣泛群眾基礎和有一定社會威信和號召力的人選拔出來。對不是黨員而又具備黨員條件的，應發展其入黨。

(五)加強對班子的培訓力度

村級兩委班子“一肩挑”后，工作相應地多了。因時而變，這就要求這些村官需要掌握更多的知識和工作本領，不斷提高自己的綜合素質及服務能力。因此，各級黨委、政府必須把村級兩委干部的培訓工作列入重要的議事日程，要充分利用縣級黨校，采用“結業制、層次制”的短期集中培訓方法，把經濟、法律、科技以及工作實務的常識傳授給他們，使他們進一步明確自己的權利、義務、地位和作用，以提高他們的綜合素質，適應農村構建社會主義和諧社會的需要。

(六)妥善處理下崗村官的問題

隨著村級班子的換屆調整和農村干部制度改革的深化，可能會有更多的村官要下崗。下崗村官雖然成了一般群眾，但其在村民中的影響仍非同一般。因此，要做好下崗兩委干部的安撫工作。

要加強思想溝通，發揮下崗干部的特長。一部分村干部離任后難免會產生“今非昔比”的失落感，這種失落感如得不到及時調整，就會轉變為強烈不滿，同在職干部形成對立面。對此鄉、村黨組織不能簡單地批評指責，而應從積極交流感情入手。正確引導，化消極因素為積極力量，增強他們的大局意識，促進團結發展。同時下崗村官在長期的農村工作中積累了一定的經驗，基層黨組織應注意因勢利導，應本著“自愿量力”的原則。積極創造條件，發揮他們的特長，支持和引導他們在建設社會主義新農村中發揮作用。最后，要重視下崗村干部的教育管理，使下崗村官在日常生活和履行義務方面在村民中起到模范帶頭作用，共同構建和諧農村。