農村公共產品特征與供給制度創新

一、農村公共產品的特征

(一)純公共產品與準公共產品

農村公共產品是相對于農村居民私人產品而言的，它是指用于滿足農村公共需要，具有非競爭性與非排他性的產品。按照公共產品的這一特性，農村公共產品如同一般社會公共產品一樣，可區分為純公共產品與準公共產品。純公共產品是指在消費過程中具有充分的非競爭性與非排他性，即屬于完全意義上的公共產品，消費個體之間完全不存在排他性的可能，即純公共產品的消費不具有“擁擠效應”，如：農村社會治安與司法等公共事務管理、環境與生態保護、村寨的路燈、大江大河治理等。準公共產品性質上介于純公共產品與私人產品之間，在消費過程中具有一定程度的排他性與競爭性，如農村的基礎設施、農村教育等，這些準公共產品的消費具有“擁擠效應”。根據公共產品的這一特征區分，農村純公共產品的供給應當作為政府活動的事權范疇，或公共財政的重要內容：而準公共產品的提供可以考慮由政府與市場分別或共同來承擔。

(二)公共產品的外溢性程度

公共產品的外溢性，是指某個人或組織對公共產品的提供造成其他個人或組織收益或受損，而其他個人或組織沒有為此而承擔相應的成本費用或獲得應有的補償性報酬。公共產品的外溢性程度在現實中存在很大差別，有些公共產品的收益范圍很廣，如：國防是全民收益，而有些公共產品的收益范圍卻比較狹窄，如小型水庫只能導致庫區內居民收益。對于外溢性很強的農村公共產品需由政府特別是中央政府來提供，如農村義務教育、公共衛生、社會保障以及全國性農業技術推廣、農業公共信息和農村環境保護等；而對于外溢性不強或者屬于局域性的農村公共產品，當由地方政府甚至市場來提供，如區域性的農田水利建設、轄區道路建設等。

(三)公共產品的保障性特征

公共產品的保障性可區分為兩類，一類是滿足民生需求：另一類則是促進經濟的長期增長。公共產品的民生性特征主要是指這些產品用來滿足社會居民基本的生活、生理與精神需要，比如，醫療衛生事業滿足人的健康需要。公共產品的經濟性特征則是側重于促進社會居民的生產活動或當地的經濟發展，其基本屬性是帶有效益性，盡管可能的投資回收期限很漫長，如：基礎科學研究事業。民生性特征較顯著的農村公共產品包括農村公共事業管理、醫療衛生事業、文化教育事業等：經濟特征較顯著的農村公共產品包括農村水利設施、電網、公路、環境生態工程以及農業基礎科學研究等。雖然從公益性事業與非公益性事業的本質屬性區分來看，前者應當由政府提供，后者由市場提供。但是，由于一方面，兩者的嚴格區分通常是很困難的，教育事業既是全民族的一項公共福利，也是居民家庭的預期回報的長期人力投資，在性質上就具有一定模糊性：另一方面，提供某些公共產品的投入巨大、回報期漫長，水利與交通設施。甚至有些產品還具有很大不確定性，如農業基礎科學研究等，這類公共產品單憑市場提供難以滿足實際需要，也需要政府介入。

(四)公共產品消費中的費用支付問題

不同性質的公共產品消費，其費用支付也具有不同的要求。對于純公共產品來講，一般不宜支付費用，這是基于純公共產品消費的普遍性特征，國防及公共衛生中的傳染病預防等就是全民享受并由國家買單。純公共產品是作為一個整體來提供的，產品技術上具有不可分性，不能將其分割成若干單位分別提供給不同的消費者，或者說，新增加的消費人數所帶來的邊際成本為零，同時也并不影響產品服務的質量。但是對于絕大多數準公共產品來講，隨著消費群體的增多，出現“擁擠”會造成服務質量下降。為避免過分“擁擠”與所造成的服務質量下降問題，適當收費是十分必要的。因此，這類公共產品的消費可以通過付費方式以兼顧效率與公平的關系。

二、農村公共產品供給短缺的制度分析

我國農村公共產品供給短缺雖然有來自農村人口規模大以及收入水平不斷提高所帶來的對公共產品需求增長的壓力等原因，但主要還是制度造成的供給短缺。在許多地區農村醫療衛生事業停滯不前甚至出現衰落跡象，農村醫療機構短缺以及農民看不起病的現象比較嚴重而普遍：農村地區教育投資不足；水利設施不足與老化的問題十分突出；農村地區文化設施與文化活動少而不能適應人民群眾不斷增長的精神需要。這表明，農村公共產品供給渠道及與之相關的制度或機制存在重大缺陷。

我國農村經濟改革的發動是以增進效率為目標的，農村土地家庭承包經營使舊有的“大鍋飯”性質的集體經濟組織基本上被解除，但同時，在農村經濟要素逐步走向市場化的過程中，有效的公共產品供給制度沒有同步建立起來。在農村集體經濟組織被解散之后，單家獨戶的經營形式造成投資主體分散化，難以適應公共產品提供的“公共投資”特性。在一些私營經濟相對發達及鄉鎮企業實力較強的農村地區，基層政府與鄉村的村級委員會尚有一定的財政能力提供公共產品，但是，對于廣大農村地區來說，基層政府與村級自治組織的經濟實力只能限于“吃飯財政”，甚至連支付公共部門的工資都很困難。前些年，所發生的許多農村地區政府工作人員及教師工資拖欠現象就反映出這一窘境。1994年，我國財稅體制改革極大增強了中央政府集中財力的能力。基層地方政府財權被邊緣化，特別是留給鄉鎮政府的法定稅收都是一些分散的、小額的、難收的稅種。鄉鎮政府財政往往入不敷出，進而出現了地方政府在提供公共產品方面事權與財權的不對稱。處于解決提供公共產品實際問題的需要或追逐“政績”的需要，基層政府尋求制度外財力以彌補制度內財力不足就成為一種行為選擇的變異。其后果必然增加農民負擔，或者面臨農民抵抗壓力增大而導致公共產品得不到有效供給。從2000年開始的農村稅費改革以及隨后各省區全面取消以“三提五統”為標志的農業稅費，無疑對于減輕農民負擔具有重大意義，但也加大了地方政府供給公共產品的財政壓力。

在更為廣闊的視角下，我國現實中農村公共產品供給制度形成和發展只是國家發展戰略的一種被動性適應。長期以來，經濟發展倚重工業尤其是重工業，而工業大多是城市經濟部門，由此造成了我國城鄉二元經濟結構差異。體現在提供公共產品的問題上，城市必然居于優先地位，而農村則沒有得到應有重視。在推進我國工業化和城市化的過程中，生產要素向城市集中，與之相隨，公共資源也向城市集中，公共產品供給的二元結構差異形成并不斷得以強化。如今，在構建和諧社會與推動社會主義新農村建設的新形勢下，盡管中央財政不斷加大對農村地區的轉移支付力度，但基層財政對公共產品的投入缺口仍然很大。

三、農村公共產品供給的制度創新

根據農村公共產品特征以及對我國農村公共產品短缺的制度分析，農村公共產品供給的制度創新應立足于以下幾個方面：

(一)完善公共財政體制

我國計劃經濟時代，政府財政主要用于經濟性投資，即所謂的“建設財政”；經濟體制改革之后，非公有制經濟獲得快速發展，政府財政的“建設”職能削弱，“分稅制”實施以來以及進入“零農業稅”之后，許多農村地區基層財力受限而只能囿于工資性支出，即出現了所謂的“吃飯財政”。這造成我國農村公共產品供給處于長期短缺。因此，創新財政體制是保障農村公共產品有效供給的關鍵所在。本文認為，我國公共財政建設面臨的首要任務是調整財政支出結構，確保公共產品提供的物質基礎。財政支出結構調整要增大對農村公共產品的投入比例。其次。要理順各級政府與各級財政的關系，合理劃分各級財權與事權范疇。對于全民性公共產品，由中央財政提供：對于區域性公共產品，由地方財政提供；對于落后的農村地區，中央財政要加大轉移支付力度，實施財政傾斜政策。

(二)鼓勵民間資本參與農村公共產品投資

我國要建立以政府無償供給、民間資本有償參與的多元供給機制，鼓勵民間資本投資于農村公共產品領域。基于純公共產品的非贏利性和不存在“擁擠”的特性，政府承擔純公共產品供給是國際上的普遍做法。對于涉及外溢性范圍較大、投資規模要求較高的農村純公共產品供給，生態環境保護、大江大河治理，應加大其在中央政府和省級政府的財政支出比例。準公共產品范圍大、外溢性范圍不等，可視具體情況分別由中央與省級政府、市縣、鄉鎮政府以及社會力量、私人投資介入，或共同參與。農村中小學教育、技術培訓、醫療衛生等，應在強化政府投資責任的同時，引導并規范私人資本進入。尤其是對于農村基礎公共產品供給的壟斷性行業。可以根據收益特征進行業務拆分，對競爭性環節引入競爭機制：對非競爭環節，加強監管，規范其行為。農村水利設施、電網、廣播電信等，可以通過設計有效的激勵監督機制，引進私人資本以彌補公共財政投資不足。

(三)建立科學合理的決策機制

公共產品決策與私人產品的決策具有本質區別。私人產品的決策是在資源、成本和收益的約束下進行的，以至于可以在理論上的各種完美假定下由邊際收益與邊際成本相等的均衡點來決定。但公共產品決策是一個公共選擇的過程。與特定的政治體制相聯系，可以看作是一個政治決策的過程。這就應當建立一種能夠兼顧大多數人利益的表達機制，充分反映各方需要。農村公共產品選擇決策機制首先要把農民的利益放在第一位，建立一種把農民的需求和偏好轉換為公共決策依據的民主機制。為此，建立政府與農民共同決策的機制，實現決策程序由“自上而下”長官決策轉變為“自下而上”的民主決策十分必要，這將從根本上保證在遵循廣大農民意愿的基礎上，使公共產品投資決策合理化，以及確立有效的監督機制。