中央銀行相對獨立性比較與借鑒

一、引言

中央銀行獨立性通常指中央銀行與政府之間的關系和它在執行其職能過程中受政府干預的程度，它受一系列社會經濟因素如某一時期政治局勢、主流地位的貨幣政策思想以及貨幣制度安排的影響，在國際經濟一體化的今天，影響中央銀行獨立性的因素更是增多。中央銀行是在特定環境中由政府組織建立的，獨立性的進程在銀行的發展史上也是一波數折。建立之初，中央銀行和政府為了各自利益相互合作，因此此時談不上任何真正意義上的獨立性：一戰的摧殘使中央銀行成為政府的籌資工具，最終危及了世界貨幣體系，因此1920年布魯塞爾會議將中央銀行的獨立性提上了議程，自此中央銀行獨立性發生了深刻變化，紛紛擺脫政府控制而獨立行使其職能：二戰后凱恩斯主義盛行，各國中央銀行再次與政府積極配合，實現既定的宏觀經濟目標：20世紀70年代西方經濟的“滯脹”使各國對凱恩斯主義懷疑，于是各國再次紛紛認識到中央銀行獨立性對經濟運行的重要性，許多國家中央銀行紛紛要求獨立，

近年來，在中央銀行獨立性上的爭論也未停止。理論及實踐仍表明一國經濟的發展與該國中央銀行獨立性高低密切相關，因此各國紛紛提出中央銀行保持獨立，但種種原因決定這種獨立也只能是相對的。

二、中央銀行相對獨立性的涵義

盡管不少觀點都要求中央銀行獨立，但是中央銀行總不可能處于政治的真空中，加上經濟與政治之間的緊密聯系以及兩者在經濟發展目標上的耦合性，中央銀行的獨立只能是相對的。西方學者Eijffinger(1997)認為中央銀行的獨立包括中央銀行首腦任命、貨幣政策獨立執行等方面，因此不妨從這些方面人手分析中外中央銀行相對獨立性的差異：

(一)人事上相對獨立

即中央銀行行政領導的任命方式以及這些領導與該國最高行政長官之間隸屬關系方面。政府作為本國福利代理人必然將經濟發展作為自己的目標，因此在干預經濟發展方面同中央銀行運作有交叉也無可厚非，因此中央銀行不可能完全獨立于政府。這在現實中主要表現為，政府在中央銀行首腦任命及任期上有一定選擇，中央銀行要在其人事任免上完全擺脫政府影響是不可能的 這也被不少學者所證實。

但是許多研究也還是表明，中央銀行不能一味依賴于政府，原因在于政府與中央銀行的不同取向。如果中央銀行在政策上倒向政府，則往往為政治集團所利用。同時，實踐也證明了這種觀點是正確的，發達國家中比較突出的是德國和美國。德國央行行長由總統任命，任期可達8年，這就避免了中央銀行行長在實施各項經濟政策時受總統及政府的限制。美聯儲主席及理事會成員的任期則長達14年總統不可在其任期內隨意更換大部分成員這就不可能控制住聯儲委員會。另一方面，美國分支行的設置也避免了經濟政策執行受行政的干擾。而經濟轉軌國家的中央銀行同樣具有高度獨立性而不受政治干預，此外，這些國家的中央銀行最高機構的人選也明確予以規定，這種人事的獨立性使其受制于政府的程度大大降低。

(二)組織獨立

這主要指中央銀行同各級政府機構之間的關系。首先，我們從中央銀行同最高行政機關關系分析。許多國家以法律的形式明確規定，在組織上中央銀行不受政府的領導及監督，在行使有關銀行法規定的權利時不受政府指令的干涉，各分支行也只是從屬于上級銀行實行垂直管理卻不受制于同級的行政機構，這方面突出的仍數美國和德國，美國貨幣政策的執行不再受制于政府，德國電不受制于總理，他們都無一例外的向國會負責，同時，各分支行也都向上級銀行負責。

其次，中央銀行與其他政府機構，主要是財政部以及有關企業之間關系分析。這是衡量各國中央銀行獨立性的一個重要標志。發達國家都贊成財政同中央銀行相互獨立，原因在于中央銀行具有創造貨幣的特殊功能。長期以來許多國家的政策都希望中央銀行能向財政部融資，以彌補政府的開支，這種狀況在發展中國家尤為普遍。從我國經濟建設歷史看，中央銀行在形式上也是獨立于財政部，彼此之間不存在隸屬關系，兩者同時以平等身份領導經濟工作。我國法律也明確規定：“中國人民銀行不得向財政部透支。不得認購、包銷國債和其他政府證券。”但是，這些規定只是割斷了中央銀行與財政部的直接融資關系，并未從根本上解決問題。事實上，20世紀80年代后我國財政基本上處于赤字狀態：而中國人民銀行簡直就成了中央銀行的出納，80年代末期財政赤字的融資有一半來自中央銀行，1993年10月末我國中央銀行向財政部提供呆賬貸款達1540億元，占當時中國人民銀行總資產的14.3％。現在這種狀況雖已終止，但其他形式的漏洞還是難免，比如：赤字貨幣化可以采取一種更為隱蔽的形式，即中央銀行為那些本應由政府支出負擔的項目提供融資。經濟發展過程中發改委、國資委、財政部都注重國有大企業的發展，而國有企業的大多數資金還是出自銀行。中國人民銀行每年的貸款有相當部分投向本應由財政支出負擔的項目，如貧困地區的公共設施，虧損國有企業的補貼，糧食企業的虧損補貼，非盈利性的公共基礎設施等。財政部與中央銀行之間這種業務往來不僅損害了中央銀行的獨立性，使中央銀行不能自主決定自己的資產選擇，更嚴重的危害是赤字壓力會擴大中央銀行基礎貨幣供應，造成通貨膨脹，損害全體社會公眾的利益。

再者，央行與地方政府的相對獨立性。這主要是中央銀行的分支機構同地方行政機構的關系。國外實踐多采用按經濟區域設置分支行，避免行政區劃的干預，美國就將全國分成12個儲備區來進行，德國亦如此。我國分支行制改革后也采用了這種按經濟區域設置分支行的模式，顯然減少了政府干預的空間。

(三)貨幣政策獨立

貨幣政策獨立即中央銀行自主制定和決策有關貨幣政策事宜，這往往能更有效地實現穩定幣值的目標，而且也是國際上的通行做法。例如，美聯儲的理事會和公開市場委員會、日本銀行的政策委員會、韓國銀行設有金融通貨運營委員會等。它們都是在制定貨幣政策時期有自主決策作用的機構，其成員不僅有長期從事銀行工作的官員，還有貨幣理論專家與有關學者，從而可以保證中央銀行貨幣政策決策及其程序的科學化、民主化和合理化。此外，一旦貨幣政策委員會制定了貨幣政策，金融體系馬上就會付諸實施，這樣便減少貨幣政策的時滯，而我國在這方面同國外有著相當差距。

三、中央銀行相對獨立性的作用

(一)中央銀行貨幣政策獨立性高低與通貨膨脹密切相關

經過多年的研究，尤其是對戰后高通貨膨脹經歷的考察，外國學者AlesinaSummers表明，在發達國家，一方面，中央銀行的獨立性指數與通貨膨脹率存在著負相關關系：另一方面。中央銀行獨立性指數與實際經濟增長率之間則不相關。也就是說，中央銀行獨立性越大則通貨膨脹率越低：相反，獨立性越小則通貨膨脹率越高。我國國務院發展研究中心的一份最新研究報告也指出，中央銀行的獨立性與通貨膨脹率高低關系十分密切。其原因在于：中央銀行和政府在各自價值取向上的差異，中央政府為了取得經濟發展的一時之快往往忽視經濟規律辦事，人為加大通貨膨脹力度。因此，為實現物價穩定，中央銀行貨幣政策運營的獨立性十分重要，這一點目前已為舉世公認。

(二)中央銀行相對獨立性與財政赤字存在著明顯的相關關系

這在發展中國家尤為明顯，一些發展中國家高額財政赤字主要是因為這些發展中國家都無一例外地依靠中央銀行為財政融資，結果給通貨膨脹增加了新的壓力，這從我國上世紀的實踐中可見一斑。此外。Parkin、Masciandaro等通過對CBI(中央銀行獨立性)與赤字率(政府赤字總額，GDP)之間關系的回歸結果亦表明二者之間存在明顯的負相關關系。于是，減少財政對中央銀行的依賴成為減輕通貨膨脹壓力的重要手段。

(三)大量研究表明中央銀行獨立性高低直接影響著宏觀經濟的運行

因為一旦宏觀經濟未達到既定目標，中央銀行總是無一例外地進行貨幣政策操作，這時中央銀行獨立性如果不高則會影響貨幣政策時滯，進而影響宏觀經濟的干預力度，大大削弱貨幣政策的效果。

四、進一步加強我國中央銀行相對獨立性

雖然理論及實踐從不同角度證明了中央銀行獨立的高度重要性，但是國內許多因素在不同程度上制約了中央銀行獨立性的發揮。隨著我國進一步融入世界經濟體系，國際金融環境同樣制約我國中央銀行獨立性的發揮，但是為了宏觀經濟的穩定與發展我國仍迫切需要加強中央銀行獨立性。只有高度獨立性的中央銀行，才能更好的制定執行貨幣政策，更好的避開政府的不合理介入，進而從源頭上減輕通貨膨脹對經濟的壓力。具體來說，要加強中央銀行獨立性可以從以下幾方面著手：

(一)盡力減輕中央銀行對政府的依賴，這主要是中央銀行人事及組織上的要求

中央銀行在人事及組織上的這種獨立是其制定執行貨幣政策的基礎，如果這方面有欠缺，則會影響到貨幣政策的制定與執行，在這方面可以借鑒西方的實踐經驗。從任期及中央銀行首腦任命方式方面人手。我國政治體制特殊情況決定了這個過程不可能一蹴而就，但是隨著政治體制改革的深入及經濟的進一步要求也并非不現實。

(二)中央銀行相對獨立性的進一步加強也同樣依賴于中央銀行內部改革

中央銀行要獨立地執行貨幣政策必須加大貨幣政策委員會對決策的影響力，必須有一支深喑經濟規律，能按經濟規律辦事的隊伍按經濟風向制定相關的貨幣政策。惟有如此，才能使經濟按照合理化發展，為中央銀行獨立性進一步發揮提供事實上的依據。

(三)明確中央銀行同其他政府機構之間的關系

為了進一步杜絕財政赤字貨幣化，可仿效有關國家中央銀行法杜絕中央銀行向財政直接融資的做法，對中央銀行入市操作做更為明確的規定。

此外，還要加強我國相關銀行法的建設，完善法律體制，將中央銀行的行為納入法制化。