試論巴西開發(fā)落后地區(qū)的政府干預舉措

根據(jù)巴西的自然地理、經(jīng)濟發(fā)展水平、人文因素等可以將全國劃分為五大地區(qū)：中西部地區(qū)、東北部地區(qū)、北部地區(qū)、東南部地區(qū)和南部地區(qū)。前三個地區(qū)為經(jīng)濟社會發(fā)展落后地區(qū)，后兩個地區(qū)為經(jīng)濟社會發(fā)達地區(qū)。

巴西中西部地區(qū)包括三個州和一個聯(lián)邦區(qū)。由于20世紀60年代的遷都，大批南部和東南部地區(qū)的居民遷入，人口迅速增加，該地區(qū)經(jīng)濟、特別是農(nóng)業(yè)得到迅速發(fā)展。盡管如此，目前這一地區(qū)仍然是巴西經(jīng)濟落后的地區(qū)之一。東北部地區(qū)是巴西經(jīng)濟和社會發(fā)展最落后的地區(qū)。農(nóng)牧業(yè)是東北部經(jīng)濟的主體，而東北部海崖則是著名的旅游勝地。20世紀70年代以后，建立了煉油廠和石化廠，工業(yè)有所發(fā)展。90年代以后，經(jīng)濟發(fā)展不斷加快。北部地區(qū)地廣人稀，以森林和礦產(chǎn)出名。19世紀末和20世紀初，由于北部地區(qū)橡膠采集業(yè)的發(fā)展，大批東北部農(nóng)民移居這里。20世紀20年代以后，橡膠業(yè)衰敗，移居的農(nóng)民又重新返回東北部，北部地區(qū)再次成為寂靜的森林。由于該地區(qū)缺乏能源和公路網(wǎng)。工業(yè)難以發(fā)展。東南部地區(qū)是巴西經(jīng)濟和社會發(fā)展最快的地區(qū)，農(nóng)牧業(yè)發(fā)達。在歷史上，該地區(qū)由于采金業(yè)和咖啡種植業(yè)的發(fā)展，在19世紀末和20世紀初吸引了大批歐洲和日本移民，經(jīng)濟迅速發(fā)展，成為巴西經(jīng)濟最為發(fā)達的地區(qū)。該地區(qū)是巴西工業(yè)——鋼鐵、汽車、水泥、飛機制造業(yè)的中心，同時也是巴西的金融中心。1995年該地區(qū)產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的63％，1997年人均產(chǎn)值7381美元，居各地區(qū)之首。南部地區(qū)也是農(nóng)牧業(yè)發(fā)達地區(qū)。該地區(qū)多為歐洲移民。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率也較高，因而農(nóng)業(yè)人口過剩，大批農(nóng)民向中西部轉(zhuǎn)移。該地區(qū)是僅次于東南部的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。

為了扭轉(zhuǎn)這種區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡的格局，20世紀50年代以來，巴西政府下決心通過宏觀政策和直接的行政干預，推動落后地區(qū)的發(fā)展。經(jīng)過幾十年的努力，三大落后地區(qū)的經(jīng)濟面貌有了很大的改觀，區(qū)域經(jīng)濟差距在整體上有所縮小。據(jù)巴西地理統(tǒng)計局、巴西中央銀行統(tǒng)計(《考察》雜志2001年第751期特刊)，1999年這三大落后地區(qū)的國內(nèi)生產(chǎn)總值上升為24.88％；而20世紀70年代僅占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的16％～17％。雖然巴西區(qū)域差距失衡的格局有所緩和，但沒有根本改變，要實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展還有很長的路要走。

巴西政府在開發(fā)落后地區(qū)的過程中。制定了靈活的開發(fā)戰(zhàn)略：一是制定涉及幾個地區(qū)的綜合開發(fā)計劃。如巴西政府于1970年制定的《全國一體化》規(guī)劃，對東、西亞馬遜地區(qū)的發(fā)展均提出了目標，重點是通過“泛亞馬遜公路”“實現(xiàn)亞馬遜整個區(qū)域在經(jīng)濟、社會、文化各個方面與全國的整合”。二是就某一特定區(qū)域情況制定的發(fā)展計劃。如1971年11月制定的“中西部發(fā)展計劃”“亞馬遜增長點計劃”及“中部發(fā)展計劃”等。以“中西部發(fā)展計劃”為例，其建設重點是該區(qū)域幾個州的交通一體化，“按照這一計劃，到1974年時，應建成一個以公路為主同時又輔以河網(wǎng)的交通體系”。三是為發(fā)展某一行業(yè)而制定的專門計劃，如1971年第1179號法確定的“土地計劃”，目的在于鼓勵投資者在西部建起牧業(yè)企業(yè)。提高土地利用率，發(fā)展當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)。1995年，巴西政府又實施了投資總額13.4億美元的“東北部旅游發(fā)展計劃”。此外，還有專門的特定項目計劃，如開發(fā)西部鐵礦資源的“卡拉雅斯計劃”、發(fā)展內(nèi)陸河運事業(yè)的“巴拉圭河河谷計劃”等等。圍繞這些開發(fā)戰(zhàn)略，巴西政府對落后地區(qū)實施了積極的政府干預和政策供給，主要體現(xiàn)在：

(一)實行大幅度優(yōu)惠的財稅政策

20世紀70年代，巴西聯(lián)邦政府規(guī)定將全國所得稅的30％作為專門用于落后地區(qū)開發(fā)的全國一體化計劃基金，不僅減輕落后地區(qū)的稅賦，還把東北部地區(qū)的聯(lián)邦稅收返還給該地區(qū)，返還比例從1964年的13％提高到1974年的68％。此外。據(jù)1997年有關報道，1996年12月巴西政府宣布，向在落后地區(qū)創(chuàng)辦汽車廠的外國企業(yè)提供優(yōu)惠，并將優(yōu)惠延長到2010年。這些優(yōu)惠政策包括：機械、設備、工具和模具進口免除進口稅，進口生產(chǎn)所需的零配件減免90％進口稅，對進口車輛免除50％的進口稅，對進口或在巴西購買機械和生產(chǎn)設備免除工業(yè)產(chǎn)品稅。同時，落后地區(qū)各州也利用憲法賦予的權(quán)利，通過更大幅度地減免稅收的方式吸引外國和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)投資。

(二)投入巨額資金，實行向落后地區(qū)傾斜的公共產(chǎn)品供給政策

首先是發(fā)展交通設施。20世紀50年代，巴西修建了三條跨州聯(lián)邦公路，加強了巴西中部與東北部之間的經(jīng)濟聯(lián)系。從20世紀70年代初開始，巴西政府為了實現(xiàn)其全國一體化計劃，于1970年通過政府撥款20億克魯塞羅，先后修建了三條貫通巴西東西南北的大公路。統(tǒng)一公路網(wǎng)的建設，加強了各州之間的交流，促進了全國統(tǒng)一市場的形成。此外，巴西政府還十分注重對落后地區(qū)的教育投入。20世紀90年代，巴西政府投資7億美元實施了東北部教育基礎項目，為落后地區(qū)培養(yǎng)教師、免費發(fā)放教科書等，并于1996年啟動了“遠距離教學計劃”。通過電視衛(wèi)星向偏遠地區(qū)播放教學節(jié)目，降低落后地區(qū)的文盲率。

(三)遷都巴西利亞，帶動經(jīng)濟重心轉(zhuǎn)移

首都是一個國家的政治中心，往往也是經(jīng)濟文化中心，是人們情感歸屬和聯(lián)系的重要紐帶，具有極強的凝聚力，而巴西政府通過遷都的確達到了政治、經(jīng)濟和文化中心轉(zhuǎn)移的目的。遷都之前。巴西利亞是一座僅有10萬多人口的小城，工農(nóng)業(yè)均不發(fā)達。遷都之后，大大刺激了中西部地區(qū)的經(jīng)濟，特別是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的迅速發(fā)展。如今。巴西利亞城已變成擁有10多個衛(wèi)星城，人口達200萬的現(xiàn)代化城市，巴西利亞城市的興建及其相應的公路、鐵路、電力等基礎設施方面的大量投資，對周邊地區(qū)產(chǎn)生了極大的經(jīng)濟輻射力，很快在巴西利亞四周建立了汽車、機械制造等重工業(yè)基地。成功地將巴西的經(jīng)濟重心從沿海轉(zhuǎn)至中部。目前，巴西利亞已成為發(fā)展北部、東北部和中西部地區(qū)經(jīng)濟的中心和一個“增長極”。

(四)實施移民墾殖計劃

巴西素以地廣人稀并擁有大片荒蕪可耕土地而著稱。但與此同時，在巴西實施對落后地區(qū)的開發(fā)前。卻有400多萬農(nóng)戶、1200多萬農(nóng)民沒有土地或土地面積不足以維持家庭生活。于是，巴西政府根據(jù)自身特點，適時做出了向欠發(fā)達地區(qū)移民墾殖的計劃，并相繼取得了顯著成效。如巴西移民墾殖局的“開發(fā)中西部計劃”、巴西與日本合資的“促進農(nóng)業(yè)發(fā)展公司”及“稀樹草原合作社”等舉措，均取得了較好的效果。據(jù)統(tǒng)計。從1964—1984年。巴西共實施了289項移民墾殖計劃，分配土地5080萬公頃。使18.8萬戶農(nóng)民受益。可以說，巴西始于20世紀60年代的移民墾殖計劃。不僅促進了落后地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而且減少了農(nóng)村的土地沖突，帶來了較好的經(jīng)濟效益和社會效益，使原本荒涼的中西部發(fā)生了巨大變化。

(五)創(chuàng)設自由貿(mào)易區(qū)，制定配套政策

為了開發(fā)亞馬遜河流域，有效地吸引勞動力、資金和技術轉(zhuǎn)移到這一地區(qū)，早在1957年巴西政府就頒布法令，正式確立了亞馬遜首府馬瑙斯作為自由貿(mào)易區(qū)。自由貿(mào)易區(qū)享有一系列的特殊政策：一是實行進出口自由貿(mào)易，凡符合規(guī)定的進口物資可免除產(chǎn)品進口稅：二是實行財政刺激，即凡在這一地區(qū)投資設廠的企業(yè)可以得到投資基金的資助、享受減免所得稅、得到信貸幫助等。這些優(yōu)惠政策引來了大批國內(nèi)外投資者，相繼建立起了商業(yè)中心、工業(yè)中心和旅游文化中心，使這里逐步成為一個巨大的“自由市場”。同時，巴西政府還明確規(guī)定，自由貿(mào)易區(qū)每年必須以其收入的一部分作為無償援助，以支援周邊地區(qū)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科學、文化等各項事業(yè)的發(fā)展；規(guī)定自由貿(mào)易區(qū)有責任和義務支援國內(nèi)的科研機構(gòu)，以開展對亞馬遜河流域發(fā)展問題的綜合性或?qū)ｎ}性研究。這些舉措有效帶動了整個亞馬遜河流域特別是巴西中西部地區(qū)的發(fā)展，到1974年，亞馬遜地區(qū)相繼建立了17個規(guī)模不等的發(fā)展極，形成了這一地區(qū)的發(fā)展極網(wǎng)絡。

(六)實施轉(zhuǎn)移支付制度，提高對落后地區(qū)轉(zhuǎn)移支付比例

巴西足一個聯(lián)邦制國家，憲法明確規(guī)定了各級政府的職能分工，其行政事務權(quán)和經(jīng)濟管理權(quán)相對獨立。因此，要平衡不同地區(qū)的財政能力，只有通過中央政府的轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)。巴西政府集中聯(lián)邦財政收入的21％進行轉(zhuǎn)移支付。一是實行收入分享轉(zhuǎn)移支付體制。指聯(lián)邦政府建立的兩個基金(FPE和FPN)按照各地區(qū)的需求因素進行分配的一種轉(zhuǎn)移支付制度。這種再分配是將發(fā)達地區(qū)的財政資金分配到落后地區(qū)。如按轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)定，85％的基金分配給落后地區(qū)。二是協(xié)商性的轉(zhuǎn)移支付制度。聯(lián)邦政府通過與州政府協(xié)商選擇必要的非項目性補助給各級政府，1980年協(xié)商性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付的比重為22％，1988年上升為42％。此后，由于聯(lián)邦政府削減赤字的要求和協(xié)商性轉(zhuǎn)移支付引起的貪污行為，協(xié)商性轉(zhuǎn)移支付呈下降趨勢。巴西著名經(jīng)濟學家德爾芬·內(nèi)托曾估計，1970年前后，巴西東南部地區(qū)向東北部地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移總額，相當于同時期發(fā)達國家向發(fā)展中國家資金轉(zhuǎn)移的總和。

(七)設置多層次的區(qū)域開發(fā)機構(gòu)，為政府干預提供組織保障

在開發(fā)落后地區(qū)的過程中，巴西政府為了加強宏觀調(diào)控能力，設置了專門機構(gòu)加以管理。首先，巴西政府設置了“全國發(fā)展委員會”，統(tǒng)一指導全國各地區(qū)、各行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展：其次，在專門針對落后地區(qū)開發(fā)的問題上，巴西政府組建了區(qū)域性的指導開發(fā)和管理資金的專門機構(gòu)。如“亞馬遜發(fā)展管理總署”“東北部開發(fā)管理總署”“馬瑙斯自由貿(mào)易區(qū)管理總署”等，這些管理機構(gòu)直屬聯(lián)邦政府，在開發(fā)方面具有超越州政府的權(quán)限，便于協(xié)調(diào)同一區(qū)域各州的利益。這些機構(gòu)不但負責實施區(qū)域開發(fā)計劃，還有制定開發(fā)計劃的任務。

綜上所述，巴西對落后地區(qū)開發(fā)進行了積極的政府干預，取得了明顯的社會和經(jīng)濟效益，這些經(jīng)驗值得學習借鑒。但與此同時，巴西在開發(fā)落后地區(qū)的過程中也存在一些明顯的問題：如不顧自身財力、急于求成：沒有注重投資回報率：州政府之間的“稅收戰(zhàn)”，導致地方稅收大量流失：沒有很好地把經(jīng)濟開發(fā)與環(huán)境保護結(jié)合起來等，這些問題也是我國在推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進程中應當注意避免的。