公民參與是構建和諧社會之必需

和諧社會是一個充滿創造力的社會，是各方面利益關系得到有效協調的社會，是社會管理體制不斷創新和健全的社會，是穩定有序的社會。構建社會主義和諧社會的提出，是我們黨對“什么是社會主義，怎樣建設社會主義”認識的又一次重要理論升華。構建和諧社會，整合社會關系，必須使“一切社會關系”的主體間相互尊重，相互理解，相互信任，相互促進。人類社會就是在這種矛盾運動中發展進步的，有效溝通是協調和處理不同的社會利益、矛盾的重要途徑，是構建穩定、和諧、有序社會的基礎和保障。政府與社會、政府與公民的溝通也就是廣開言路，增強公民的話語權，讓公民積極參與政府的決策，所以公民參與是構建和諧社會的有效途徑。

從古希臘時代開始，人類就有一個夢想，就是在統治者和被統治者之間尋找一種和睦相處、理性溝通的方式。在那個時代，睿智的統治者和哲人就開始思考如何合理地進行統治，最終他們摒棄了神一般的專治統治者，另辟蹊徑，設計了一套由公民參與的管理機制，構建了一個公民共享的和諧社會。

在此后人類社會的綿延發展中，經歷了威權社會的種種不合理后，公民參與國家公共事務的管理成為走向政治民主化和政治文明不可分割的一部分，公民步入公共領域，參與社會治理，對公共政策施加影響也成為世界各國公共管理發展中的一種很強的走勢。公民參與不應該只是一個象征民主的符號，而應該是受到制度保護的有效機制。在建設社會主義和諧社會的今天，發展理性的、有序的公民參與方式已經成為我國政府的一種職責。

公民參與公共政策，存在著理性和非理性的問題，制度化與非制度化的問題。所謂公民參與公共政策制度化途徑，是指官方通過制度設計安排的公民參與公共決策的渠道。從各國公民參與公共政策的制度化發展的現狀來看，公民參與公共政策的機制是多種多樣的，除了立法途徑上的選舉參與制度（代表制）外，公民請愿和公民投票制度、院外游說制度、協商談判制度、各國國會或政府舉行的聽政會制度、民意調查制度、信息公開制度、信訪制度甚至包括司法途徑上司法審查制度等等都是保證公民參與公共政策制度化途徑的基本制度，這類制度也可稱為制度內的公民參與途徑。而制度外途徑則是由社會主導、公民個體或群體自發形成的公民參與途徑，它包括合法和非法兩類。合法的體制外參與途徑雖然不是政府主導型的，并且具有突發性和隨意性等特點，但它是公民在憲法和法律賦予的權利下參與公共政策制定的途徑，仍然屬于合法的參與渠道，它包括個體或集團的游說方式、游行抗議方式、大眾傳播媒介方式、公民“用腳投票”方式等。而非法的體制外參與途徑即非制度化途徑，它是指既非官方安排的、又屬非法的公民參與途徑，例如通過官商勾結、權錢交易或通過反政府的或以小集體的非法利益為目的的黑惡勢力（如城市黑社會組織和鄉村宗法組織）對官方制定和實施的政策施加壓力，都屬于非制度化范圍。顯然，公民的非制度化參與與合法的制度外、制度內的參與一樣都是在試圖影響國家的公共政策的制定和實施，但其根本的區別在于：非制度的參與是以超常規的方式向權力系統施加壓力，它是一種違反現存法律規范的參與方式，它帶有非法性、非理性和情緒化等特征，這會給社會帶來巨大的不穩定性和破壞性。當然在一個社會轉型期，導致公眾非制度化參與形成的原因很多，其中由于官方安排的公民參與制度的短缺或徒具形式是人們偏好非制度化參與的一個重要原因。正因為如此，我們需要建設更有效的制度來保障公眾參與公共政策更加理性化和規范化。

顯然，把公民參與公共政策納入理想的制度軌道中是十分重要的，它可以克服公民參與中的非理性行為，從而建立起有序的公民參與公共政策途徑。建立有序的公民參與政策途徑可以說是人類社會長期發展過程中凸顯的一種內在要求。建設恰當的公民參與制度和途徑，有利于形成一種社會的“均衡機制”，達到以較低的代價和非暴力的方式來化解管理者和被管理者之間沖突的目的。制度的作用在于給我們人類行為提供框架，使得人類得以在里面相互影響，確立各種安全而有秩序的合作和競爭的關系。把公民參與公共政策納入制度的范疇，一方面可以使公民參與行為更加有理性和有秩序，另一方面也使公共政策本身更能體現民意，因而也更有效率。

根據對公共政策中公民參與的分析，我們認為建立和發展公民有序參與政策的途徑是極具價值的，它有利于解決公共政策的合法性問題。邁克爾·羅斯金在他著名的《政治學》一書中寫道，為什么人們需要立法機構，因為在這里他們能感覺到自己被代表了，當人們感到政府是在公平地代表他們，并且在選舉官員和作出重要決策時他們擁有發言權，他們就選擇了對這種“統治的同意”，由此政府也具備了其“合法性”中最重要的條件。研究公共政策，始終不能忘記公共政策是為誰服務的。公共政策最終是為民眾服務的，公民的廣泛參與是公共政策合法性的源泉。

公民參與有利于提高公共政策的公信度和執行效果。自上而下的決策體制帶來的另外一個相關的嚴重后果是執行的不力。缺乏公眾支持的政策往往換來的是人們對政策的冷漠和心理抗拒，導致執行效果的低下。可以預見，伴隨著公民參與公共決策的制定和執行過程的加強，是公民對決策的接受程度和政策執行效果的大大提高。同時公民參與也有利于公民對政府行為的理解，從而使雙方能夠更好地溝通和合作。

現代社會，傳統的官僚制政府以信息集中控制為基礎而進行的集權型管理模式和內部操作已經顯得不合時宜，讓公民參與到公共政策制定和執行中來，建設民主、公開、公正而透明的政策運作過程和方式已經成為無法回避的歷史選擇，任何類型的政府都不可能無視這種趨勢。現代社會，隨著公民教育程度的提高，一些基本價值觀的普及，一定會帶來公民權利意識的提升。再加上現代社會發達的網絡和媒體，更加開放和快速的信息通道，這一切前人未能料想的變化將會逐漸改變由少數人控制信息的、自上而下的集權型公共決策模式。毫無疑問，今天，公民會對公共政策有更多的訴求，也更有自信和能力去影響那些關乎他們切身利益的公共政策的制定和執行。

就我們國家來講，在長期不發達的商業社會和專制文化的歷史背景下，公民政治參與意識、法制水平和有組織參與程度都較低，再加上舊有的決策機制唯上不唯下，以及較封閉的行政操作模式，這在發展市場經濟，追求民主政治生活的今天，帶給我們很多的困惑。當前，中國社會總體上是和諧的，但也存在不少影響社會和諧的矛盾和問題。保持清醒頭腦，深刻認識中國發展的階段性特征，科學分析影響社會和諧的矛盾和問題及其產生的原因，更加積極主動地正視矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，是實現中國長遠發展目標和構建社會主義和諧社會的重要保證。所以，正視我們的歷史和現實，了解公民參與的價值，不回避公民參與可能出現的問題是十分必要的，只有這樣，我們才能在政府的主導下去發掘多種公民參與的渠道。從政府角度上講，包括建立各種制度外但合法（例如發揮民間組織和媒體的影響力）的和制度內（包括建立各種立法、行政和司法的制度參與途徑）的參與途徑；從公民角度上講，包括發揮個人的和團體的參與積極性，從而建立和發展一種有序的、理性的、自下而上而非自上而下的公共政策制定途徑，讓公民真正地去影響那些與他們生活密切相關的政策制定和執行，讓政府的政策更能體現民意因而更具效益。總之，選擇和確立有序的、理性的公民參與途徑是中國政府對經濟全球化條件下公民參與公共政策的迫切要求應做出的一種回應，它有利于構建政府和公民間強有力的合作關系，也是構建社會主義和諧社會的必然選擇。□

（王金水系江蘇省行政學院法學博士；

孫枝俏系南京大學公共管理學院博士研究生）

責任編輯：丁和平