扶貧開發面臨的新形勢及政策建議

[提 要] 進入新階段，扶貧開發工作面臨著新的機遇，貧困地區要緊緊抓住這一歷史契機，采取切實可行的政策措施，促進貧困地區的快速發展。

[關鍵詞] 扶貧開發;區域經濟;政策措施

當前，黨中央#65380;國務院作出了貫徹科學發展觀#65380;關注民生#65380;構建和諧社會#65380;促進區域協調發展#65380;建設社會主義新農村等一系列重要戰略部署，扶貧開發進入了一個新階段，也為農村反貧困工作帶來了新的機遇。革命老區如何抓住這一歷史契機，促進貧困地區加快發展呢?江西省永豐縣組織了縣發改委#65380;縣扶貧辦#65380;縣統計局等部門對全縣扶貧開發工作進行了專題調研，在全面了解總體情況的基礎上，還選擇了沙溪鎮中羅村#65380;龍岡畬族鄉龍云村兩個重點貧困村，與村組干部群眾進行交談，實地察看了解情況，為進一步科學地搞好扶貧開發打下了堅實的基礎。

一#65380;永豐縣“十五”扶貧開發的主要成果

永豐縣屬革命老區，是一個無國道#65380;無高速#65380;無鐵路的“三無”縣，也是江西省省定貧困縣和全省少數民族工作重點縣之一。由于受歷史#65380;區位等諸多因素的制約，永豐一直是一個以農業為主的經濟欠發達地區，經濟發展滯后。在黨和政府的關懷下，2001年，我縣被列入國家新階段扶貧開發工作的重點鄉鎮有12個，扶貧工作重點村20個，2006年重點村增加到26個。“十五”以來，縣委#65380;縣政府緊緊圍繞富民強縣奔小康這一總體目標，堅持以扶貧開發統攬全局，以重點貧困村整村推進為基礎，創新工作思路，積極探索貧困地區整村推進扶貧開發與建設社會主義新農村相結合的路子，通過采取“全力攻堅抓扶貧，整村推進固根基，整合資源齊參與，產業扶貧促增收，智力扶貧強素質”的工作舉措，全縣扶貧開發工作結出了豐碩成果。主要表現為“一降兩升兩改善”:一是貧困人口明顯下降。全縣低收入人口#65380;未解決溫飽人口分別由2000年的36120人#65380;24160人下降到2006年的10850人#65380;11300人，減輻分別達70%和53.2%。二是農民收入明顯提升。“十五”期間，國家投入我縣扶貧資金1124萬元。通過改善基礎設施，大力發展蔬菜#65380;油茶#65380;毛竹#65380;食用菌#65380;養殖五大扶貧主導產業，以及引導勞力輸出，發展打工經濟，貧困農戶增收致富能力增強。2006年，全縣農民人均年純收入達3403元，比2000年凈增1256元，部分重點貧困村凈增1500多元。全縣已培育人均純收入5000元以上的各類經濟文化科技示范戶5900戶，占農村總戶數的7.8%。三是農民文明素質明顯提升。通過實施教育#65380;科技#65380;衛生#65380;文化扶貧以及科級干部“1+1”結對幫扶，特別是推進以“十星級文明農戶”為重點的精神文明創建，以及“陽光工程”和勞動力轉移項目的實施，農民的思想#65380;文化#65380;科技#65380;道德素質得到了提升。四是農村基礎設施明顯改善。2000—2006年，全縣新增通公路行政村55個，自然村240個;新增農村公路里程300公里;解決飲水困難人口2.13萬人;新增通電行政村11個，自然村24個;新增通有線電視村345個;改造鄉鎮衛生院12個;中小學危房改造4.75M2，農民群眾行路難#65380;入學難#65380;看病難#65380;飲水難#65380;通訊難#65380;看電視難#65380;用電難和灌溉難等“八難”問題有了初步解決。五是農村人居環境明顯改善。大力實施以沼氣建設為龍頭的生態家園富民工程，全縣以“一建三清三改”(建沼氣池#65380;清路障#65380;清垃圾#65380;清污水#65380;改水#65380;改廁#65380;改路)為重點的生態家園致富戶達到6785戶，重點村村容村貌得到了美化#65380;綠化#65380;凈化#65380;亮化。

二#65380;面臨的新形勢及存在的主要問題

近年來，永豐縣的扶貧開發雖然取得了看得見#65380;摸得著的顯著成果，但這種成果是階段性的#65380;初步的，今后一個時期的扶貧開發工作形勢依然嚴峻。

1#65380;從貧困人口的生產生活條件來看，扶貧開發工作具有艱巨性。貧困地區絕大多數自然環境惡劣，生產生活條件差，基礎設施建設滯后，自然資源匱乏，群眾增收困難。這些地方大多是山區，人均耕地少，山高水冷氣溫低，交通不便，信息閉塞，居住分散，缺水#65380;缺電#65380;缺市場，文化#65380;教育#65380;衛生等社會成果共享程度低。目前，永豐縣仍有未通公路的行政村26個#65380;210公里，自然村680個#65380;1100公里;飲水困難人口8.07萬人，不安全人口12.88萬人;未通電行政村16個，自然村52個;未建衛生室的行政村215個;未通廣播電視的行政村127個，自然村1609個。全縣26個扶貧開發重點村有297個自然村(貧困人口2409人，低收入人口2956人，占總人口的14.8%)，其中不通公路的128個，不通電的26個，不通廣播電視的201個;有效灌溉面積僅占耕地面積的60.1%，飲用安全水的比例僅占31.8%;多數村是沒有集體經濟收入的“空殼村”;鄉村小學的校舍陳舊落后，且有不少危房;醫療條件較差，基本沒有村衛生所，多數村沒有辦公場所。比如，沙溪鎮中羅村，全村124戶，434人，70%為中低產田，83%為土木住房，55%人口飲水困難，不通廣播電視，年人均純收入只有800元，盡管去年國家已投入63.5萬元解決了6公里通村公路和一個自然村的安全飲水問題，但村里負債75萬元。此外，我縣還有需要搬遷的農村貧困人口0.3萬人，這些人處于深山區#65380;庫區及邊緣地區基本生存條件比較惡劣的特貧困地區，由于搬遷工作量大#65380;費用高#65380;情況復雜，一直難于搬遷，始終難以解決其貧困問題。國家給予易地扶貧搬遷資金補助，已成為解決這部分群體脫貧的當務之急。由于貧困地區缺乏自我投入能力，歷史欠帳多，生產生活條件以及經濟文化落后的狀況難以短期內根本性改善，因此，促進貧困地區加快發展的任務仍然十分艱巨。

2#65380;從貧困人口面臨的風險來看，扶貧開發工作具有長期性。我縣目前仍有貧困村75個，占34.56%;有貧困人口11300人#65380;低收入人口10850人。已初步解決溫飽問題的貧困人口，由于生產生活條件沒有得到根本改變，農業基礎差，底子薄，抵御自然災害能力弱，糧食生產很大程度上“靠天吃飯”，農民自我積累少，一遇到大的自然災害，又重返貧困之列。即使基本超過溫飽線的群眾，其溫飽的標準也很低，且發展不平衡，有的雖然脫貧，但因災因病返貧率高，貧困人口脫貧面臨很大的自然風險。同時，貧困地區的經濟#65380;社會#65380;文化長期落后，經濟發展的軟硬環境先天不足，在市場機制作用下資源配置更加不利于向貧困地區流動，市場競爭更加處于不利地位，貧困地區的發展由主要面臨自然風險轉變為面臨自然和市場雙重風險。因此。從根本上改變貧困落后狀況，縮小與發達地區差距，更是一個長期的歷史任務。

3#65380;從貧困人口的致貧原因來看，扶貧開發工作具有復雜性。永豐縣貧困人口的構成多種多樣，除了生產生活條件差#65380;基礎設施滯后#65380;自然資源匱乏，以及無勞動能力#65380;因病因災等客觀因素致貧外，很重要的一個主觀因素就是思想貧困#65380;觀念貧困#65380;素質貧困。絕大部分貧困人口觀念落后，缺乏自強自立#65380;艱苦創業精神，等#65380;靠#65380;要思想嚴重，勞動者素質差，勞動技能低，科技發展意識淡薄，陳規陋習多。近年來，永豐縣雖有10多萬的青壯年勞力外出務工，其務工收入成為增收的重要渠道，但這些外出務工人員由于大部分缺乏一定的素質和技能，多數賺錢不多，有的只能維持自身的開支，稍有節余，少數好吃懶做的甚至舉債度日。如何針對不同的貧困狀況和復雜原因，研究新階段扶貧開發的任務和舉措，是擺在今后扶貧開發工作中的重要課題。

三#65380;做好扶貧開發工作促進貧困地區加快發展的意見和建議

1#65380;創新思路，加快“三個轉變”。經過這么多年的扶貧努力，絕對貧困的人口明顯減少，新階段扶貧開發的主要特點已由解決絕對貧困為主，轉為解決相對貧困為主，由治標為主轉為治本為主。因此，必須創新扶貧工作思路，適應形勢發展變化。一是由給錢給物“輸血型”為主向項目建設#65380;產業發展“造血型”為主轉變。要制定基礎設施建設#65380;產業化發展扶貧規劃，以項目為龍頭，以國家投資為主渠道，通過項目扶貧#65380;產業扶貧，增強造血功能，從根本上促進貧困地區加快發展。二是由單項扶貧為主向整村推進扶貧為主轉變。貧困村的致貧因素是多方面的，光解決一個方面或一部分人的問題，往往起不到脫貧的明顯效果。要以建設社會主義新農村為契機，對重點貧困村制訂切實可行的脫貧規劃，以加強基礎設施建設#65380;培植主導產業為重點，結合新農村建設，加大整村推進扶貧開發力度，實施生態家園富民工程。三是由資金項目扶貧為主向扶貧與扶智并重轉變。扶貧必先扶志，治窮必先治愚。要加強基礎教育和職業教育，大力實施“陽光工程”和勞動力轉移培訓，按照“實用#65380;實際#65380;實效”的原則，加強適用技術培訓#65380;職業技能培訓，使貧困人口掌握1-2門脫貧致富技術#65380;技能，以勞動者素質的大提高，從根本上解決脫貧致富問題。

2#65380;完善政策，實行“三個”傾斜。貧困地區自我發展的內生動力不足，加快貧困地區的發展必須加大政策扶助力度，尤其是“三農”工作等政策要向扶貧工作傾斜，使國貧縣#65380;比照享受西部政策延伸縣，尤其是重點貧困鄉鎮#65380;重點貧困村得到更多的黨中央惠農政策的陽光雨露，以資金項目補助的大提速，推動貧困地區的快速發展。一是用于解決農村個人基本生活#65380;基本醫療等“民生工程”的資金補助要向貧困人口#65380;低收入人口傾斜。要加大對貧困人口#65380;低收入人口的補助力度，如農村低保#65380;農村合作醫療等補助資金，要區分地區，制定標準，貧困地區應明顯高于非貧困地區，貧困重點鄉村應明顯高于非重點鄉村。二是用于解決農村基礎設施建設和發展生產的投資要向貧困地區傾斜。要加大貧困地區基礎設施建設的投資力度，國家對農村交通#65380;衛生#65380;教育#65380;水利#65380;安全飲水#65380;電力的投資要進一步提高其補助標準，并加大以工代賑項目的扶助力度。要以貧困村為基礎#65380;貧困縣為基本單位，通過制定規劃#65380;分年實施，增加項目#65380;擴大投資，全面解決貧困鄉村路難行#65380;學難上#65380;水難喝#65380;電難用#65380;病難看等問題。對基本生存條件惡劣#65380;難以改變其現狀的貧困地區主要是深山區#65380;庫區，國家應加大投資力度，全面實施易地扶貧搬遷工程。同時，國家獎勵農耕#65380;發展生產的政策要向貧困地區傾斜，如種糧的各種補貼貧困地區應高于非貧困地區，千方百計增加貧困人口的收入。三是促進人的自我發展的相關政策要向貧困地區傾斜。除了加強基礎教育和職業教育外，國家應進一步制訂完善促進貧困人口自身發展的優惠政策，如降低貧困學生入學和就業門檻，加大定向培養貧困地區人才力度，免費對貧困學生#65380;貧困人口職業培訓等，使貧困地區的青少壯年有一個更優越的教育#65380;就業環境和更好地提升素質#65380;增強自我發展能力的機會，從而帶動貧困家庭走出貧困，走向富裕。

3#65380;健全機制，整合“三支”力量。扶貧開發是一項系統工程，必須全社會上下聯動，齊抓共建，合力推進。一是強化政府主導力量。要強化領導責任，把解決貧困人口脫貧致富問題作為“民生工程”來落實，作為考核各級領導干部政績的重要指標之一。通過高位推動，促進扶貧開發工作高效運行。二是落實社會幫扶力量。在總結完善部門單位掛點幫扶的基礎上，引導黨員干部“1+1”結對幫扶，動員社會力量開展“希望工程”#65380;“春雷計劃”#65380;“光彩事業”#65380;“衛生扶貧”#65380;“新聞扶貧”#65380;“企業扶貧”#65380;“能人扶貧”等多種形式的扶貧活動，形成全民參與扶貧開發工作的格局。作為縣以上政府，尤其要盡可能地聯系發達省市的鄉村，安排與貧困地區的重點鄉#65380;村結對子，通過加強交流合作，以富幫窮，以長補短，促進共同發展。三是激活群眾主體力量。要通過教育引導以及政府獎勵等措施，轉變貧困地區群眾的依賴思想，激發他們自力更生#65380;艱苦奮斗的創業精神，激發他們敢闖敢干#65380;發家致富的積極性#65380;主動性和創造性。比如調整農業產業結構#65380;發展多種經營#65380;建設社會主義新農村等，就應采取宣傳引導#65380;以獎代罰的措施，由約束轉變為激勵，由要我發展轉變為我要發展。

4#65380;強化管理，把好“三道”關口。國家的扶貧項目和資金能否真正福澤貧困群眾，發揮效益，關鍵在于加強管理。一是把好農村貧困人口的監測關，防止出現項目和資金用于非扶貧問題。縣以上政府有關部門要加強貧困監測工作，加強稽查，真正使貧困地區和貧困人口享受到扶貧開發的政策。要加強對貧困人口和扶貧項目申報立項的監察，真正使國家的資金用在扶貧的刀刃上。二是把好資金管理關，防止出現截留#65380;挪用等問題。國家扶助資金實行專戶管理，封閉運行，并嚴格實行報帳制，工程達不到計劃和質量要求的不能報帳。審計部門要跟蹤審計，確保專項專用，維護資金安全。三是把好項目建設關，防止出現工程質量問題。要嚴格執行項目法人制#65380;招投標制#65380;監理制#65380;竣工驗收制，加強項目建設的督促檢查，確保工程質量。對于扶貧工作中的弄虛作假#65380;違規違紀行為，以及出現的工程質量等問題，要嚴肅追究相關部門單位和人員的責任。

[作者簡介]高長發，男，江西省永豐縣發展改革委員會辦公室副主任;王亞平，男，永豐縣扶貧開發辦公室副主任。

[責任編輯:王建平]