少數(shù)民族貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的策略選擇

[提要] 以湖南省湘西自治州為例，分析了少數(shù)民族貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)急需解決的問題，并提出了解決的策略。

[關(guān)鍵詞] 少數(shù)民族；貧困；新農(nóng)村建設(shè)；策略

少數(shù)民族地區(qū)大都位于我國的農(nóng)村山區(qū)和半山區(qū)，山高坡陡，交通不發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)資源不充足，文化素質(zhì)相對低下，生產(chǎn)生活水平不高。尤其是在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境等方面還存在諸多亟待解決的困難和問題。

湘西州地處湘鄂渝黔四省（市）邊區(qū)，屬于云貴高原東側(cè)余脈的武陵山區(qū)，典型的卡斯特地形地貌，自然條件惡劣。轄8個(gè)縣市164個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，面積1．55萬平方公里，人口268．5萬人，以土家族、苗族為主的少數(shù)民族占了總?cè)丝?0％以上；農(nóng)業(yè)人口221．11萬人，占總?cè)丝诘?2．4％。交通不便，信息滯后，是湖南省目前唯一未通高速公路的地區(qū)，全州尚有237個(gè)鄉(xiāng)政村沒有通水、電、路。

湘西州亦屬享受國家西部大開發(fā)政策的地區(qū)，兩次被湖南省列為扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場，但因經(jīng)濟(jì)地理劣勢和開發(fā)、投入等諸多緣由，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱。2006年，農(nóng)村居民人均純收入1921元，恩格爾系數(shù)高達(dá)55．4％!全州貧困人口66萬人，其中絕對貧困人口13萬人，低收入人口53萬人，分別占全州農(nóng)村人口的5．9％和24％!

上述特征表明，要在這樣不發(fā)達(dá)的少數(shù)民族貧困地區(qū)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，面臨兩大難題：一是脫貧難度大；二是再生性貧困問題突出。一方面因受自然災(zāi)害影響極易返貧，另一方面由于教育、衛(wèi)生領(lǐng)域在相當(dāng)長段時(shí)期的過度市場化，貧困線邊緣的人口因教、因病極易陷入窘境。故需超常規(guī)的政策扶持機(jī)制和特殊的舉措出臺。

一、少數(shù)民族地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)首要解決的政策瓶頸問題

1、投資政策。湘西州是一個(gè)開發(fā)較晚、投入嚴(yán)重不足的地區(qū)。從1950—2004年的55年中，湖南省累計(jì)固定資產(chǎn)投資總額為13190億元，占全國55年累計(jì)固定資產(chǎn)投資總額的3％，人均累計(jì)投資額為12381元，而湘西州(國土面積占全省總面積的7％，人口占全省總?cè)丝?％略強(qiáng))在1950年—2004年的55年中，累計(jì)固定資產(chǎn)投資總額為2９9．34億元(還不排除近三年“兩開”加大基礎(chǔ)設(shè)施的投入比重)，僅占湖南省同期投資額的2．27％，人均累計(jì)投資為6137元，只占到全省平均水平的50％，全國平均水平的49．6％。換句話說，如果固定資產(chǎn)投資要達(dá)到全省人均水平，需給湘西州追加228億元的投資!

2、產(chǎn)業(yè)政策。湘西州財(cái)源主要集中在煙、酒、礦產(chǎn)品加工三大行業(yè)，結(jié)構(gòu)單一，屬于典型畸形財(cái)政和稅源結(jié)構(gòu)。1９94年煙酒兩稅入庫36114萬元，占財(cái)政總收入的比重高達(dá)65．8％，最高年份1９98年曾達(dá)到71．6％。受國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的影響，中央從20世紀(jì)90年代末期開始，對年產(chǎn)能力在10萬大箱以下的煙廠實(shí)行強(qiáng)制性關(guān)閉，2004年再過渡到年生產(chǎn)能力在20萬大箱以下的煙廠實(shí)行強(qiáng)制性關(guān)閉。為此，該州迫于1998年起先后關(guān)閉了鳳凰、永順、乾州、龍山四家煙廠，每年減少財(cái)政收入3個(gè)多億元。龍山煙廠2002年入庫卷煙“兩稅”僅為12233萬元，較1994年減少了18151萬元。湘西州號稱中國錳都的“金三角”，但因錳污染問題引起了中共中央總書記、國家主席胡錦濤，國務(wù)院副總理曾培炎等中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，2005年5月，以整治錳礦開采加工等涉錳行業(yè)污染的環(huán)保“風(fēng)暴”席卷湘西州，全州49家涉錳企業(yè)停產(chǎn)治理19家，限期整治30家，故給占湘西州工業(yè)半壁河山的工業(yè)經(jīng)濟(jì)帶來結(jié)構(gòu)性調(diào)整之重創(chuàng)!

3、補(bǔ)償政策。目前湘西州森林覆蓋率達(dá)63％，承擔(dān)著繁重的天然林保護(hù)工程任務(wù)，天然林保護(hù)區(qū)總面積達(dá)3．1萬公頃，國家尚未給其補(bǔ)償一分錢；現(xiàn)有生態(tài)公益林達(dá)54萬公頃，其中劃歸國家重點(diǎn)保護(hù)的公益林達(dá)３3．4萬公頃，但真正納入國家生態(tài)效益基金補(bǔ)償范圍的只有5．57萬公頃，僅占劃定國家重點(diǎn)保護(hù)的公益林面積的16．7％。相反，生態(tài)遭破壞的地方實(shí)行退耕還林，每畝每年補(bǔ)助150公斤糧，20元現(xiàn)金，50元種苗費(fèi)(還生態(tài)林補(bǔ)償8年，還經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償林5年)，兩者反差太大。尤其是設(shè)立自然保護(hù)區(qū)后，不得砍挖一草一林，天然林保護(hù)區(qū)內(nèi)近10萬農(nóng)民年均純收入不足500元!此外，在水能豐富的湘西修建了大電站，如鳳灘、五強(qiáng)溪和碗米坡電站年發(fā)電總量達(dá)60億千瓦時(shí)，但湘西州補(bǔ)償受益嚴(yán)重不對稱。僅建溪縣五強(qiáng)溪電站保守估計(jì)損失15億元，但實(shí)際得到的補(bǔ)償僅5．1億元!

4、金融政策。1９94年國家進(jìn)行金融體制改革，實(shí)行政策性和商業(yè)性銀行相分離，商業(yè)性銀行追求利潤最大化；在資金投放過程中嚴(yán)格遵循“扶優(yōu)扶強(qiáng)，確保資金安全有效”的原則，特別是信貸新規(guī)則實(shí)施后，信貸資金的安全性提到相當(dāng)?shù)奈恢茫吮尘跋拢鶎由虡I(yè)銀行陷入“兩難”境地，即上級行（一級法人）制度管制的高壓與地方黨政的誤識。該州近幾年除電力、電信、教育、醫(yī)療等幾家企業(yè)或事業(yè)單位能獲得銀行青睞外，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、中小企業(yè)等領(lǐng)域難貸款。出現(xiàn)了“三低”現(xiàn)象：一是貸款增幅低于存款增幅。2005年末，湘西州各項(xiàng)存款余額為141．5億元，貸款總額達(dá)106．7億元，存貸差達(dá)15億元(不包括二次撥離)。二是貸款增幅低于“西開”前。2000－2004年湘西州各項(xiàng)貸款余額五年平均增加6．19億元，平均增長7．37個(gè)百分點(diǎn)，而1995－1９９9年間的各項(xiàng)貸款余額五年平均增加7．64億元，年均增長15．75％，貸款增長較西開后多增8．38個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)人行對中扶縣永順調(diào)查，國家每年對該縣有4000萬元的中扶貸款規(guī)模，但因上級行將這部分貸款納入常規(guī)業(yè)務(wù)考核管理，故不愿為之，2004年至2005兩年內(nèi)該縣沒有發(fā)放一筆中扶貸款，即使存在亦屬“借新還舊”。三是貸款增幅低于毗鄰地區(qū)。就湖南省而言，懷化與張家界各項(xiàng)貸款分別較上年末增長11．27％和１1．7％，較該州分別多增4．88與5．31個(gè)百分點(diǎn)，低于全國全省同期5．8與6．1個(gè)百分點(diǎn)。如此結(jié)局，導(dǎo)致金融系統(tǒng)的“三多”：商業(yè)銀行縮編降格機(jī)構(gòu)的多；斷絕信貸關(guān)系的多；撤離支持“陣地”的多。形成信貸萎縮的原因除了自身的大農(nóng)業(yè)資源性經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及社會(huì)誠信等，更重要的系政策層面：即中央發(fā)布的“西開”政策中，沒有賦予金融可操作性的優(yōu)惠政策，致使西部銀行業(yè)面對“西開”和新農(nóng)村建設(shè)愛莫能助。

二、少數(shù)民族地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)核心是解決農(nóng)民的增收問題

改革開放以來，農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的“三農(nóng)”問題之所以成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，是因?yàn)檗r(nóng)民收入增長相對緩慢。1990年到2004年間，農(nóng)村居民人均純收入年均增長4．5％，而同期城鎮(zhèn)居民的增長率是7．7％，尤其是1998—2004年間，農(nóng)村居民人均純收入年均增長4．3％，僅為同期城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入年均增長率8．6％的一半。這樣就導(dǎo)致了城鄉(xiāng)收入差距從1984年的1．8∶1變成了現(xiàn)在的3．2∶1。農(nóng)民不僅收入增長相對緩慢，而且還被加上各種負(fù)擔(dān)，而政府的公共財(cái)政支出又都大量涌向了城市，使農(nóng)村的建設(shè)滯后，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴(kuò)大。僅湘西州為例，城鄉(xiāng)居民收入差距是4∶1，全州66萬貧困人口85％在農(nóng)村。在低收入地區(qū)農(nóng)村的干群、社會(huì)矛盾日趨凸現(xiàn)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)這塊最有后發(fā)潛力的“蛋糕”始終難以做大。

三、少數(shù)民族地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵在于提速城鎮(zhèn)化、轉(zhuǎn)移富余勞動(dòng)力

由于農(nóng)產(chǎn)品的需求收入彈性小，價(jià)格彈性較低，造成農(nóng)產(chǎn)品的供給曲線向外移，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格會(huì)大幅下跌，甚至出現(xiàn)“谷賤傷農(nóng)”的情形。在常規(guī)時(shí)期，唯有通過產(chǎn)業(yè)、就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)移，一方面流動(dòng)出來的勞動(dòng)力由農(nóng)產(chǎn)品的供給者變?yōu)檗r(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)者，這樣使留在農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力耕地面積增加，規(guī)模化經(jīng)營必然形成。例如美國農(nóng)業(yè)就業(yè)比在1920年初步完成工業(yè)化時(shí)尚有30．1％，到2000年就只剩下2．6％。同屬于東亞地區(qū)的日本、韓國和我國臺灣省，也是在經(jīng)濟(jì)起飛的同時(shí)伴隨著農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，日本農(nóng)業(yè)人口在1950年為48．3％，而到2000年時(shí)僅為5．1％，韓國在1960年農(nóng)業(yè)人口仍為63．2％，到2000年只剩下10．9％，我國臺灣省的農(nóng)業(yè)人口從1952年的56．1％降為2000年的7．8％。上述數(shù)據(jù)表明只有農(nóng)村勞動(dòng)力不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)才能發(fā)生質(zhì)的變化。

再從微觀層面看，湘西州2006年外出打工人員47萬余人，占農(nóng)村適齡勞力的將近40％，務(wù)工收入27個(gè)億，人均勞務(wù)收入近5000元!而沒有人力資源外出打工的家庭因缺乏收入來源，生活十分拮據(jù)。

[作者簡介]何益群，男，湖南省湘西州財(cái)政局；彭泊銘，男，湖南省湘西州經(jīng)濟(jì)研究中心。

[責(zé)任編輯：堯水根]