被征地農(nóng)民存在的問題與解決對策

[提要] 隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，城鎮(zhèn)周邊地區(qū)農(nóng)村土地的征用和被征地農(nóng)民的生活問題已經(jīng)成為各級政府首先必須考慮的棘手問題。筆者就近年來浙江省蒼南縣城周邊地區(qū)被征用土地農(nóng)民所存在的問題和解決對策提出看法。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)民；被征地；問題；對策

隨著城市化和工業(yè)園區(qū)建設(shè)步代的加快，征用土地面積越來越大，失地農(nóng)民越來越多，由此而引發(fā)的一系列失地農(nóng)民問題已成為政府亟待解決的主要問題。

一、現(xiàn)階段蒼南縣被征地農(nóng)民的特點(diǎn)

1、近年來建設(shè)用地急增。根據(jù)對浙江省蒼南縣靈溪鎮(zhèn)調(diào)查，自1998年以來至2003年底，縣城建設(shè)所征用耕地占?xì)v年征用耕地的58．9％，這些耕地主要用于縣城新區(qū)建設(shè)，工業(yè)園區(qū)建設(shè)和國家大型項(xiàng)目建設(shè)三大類。這些耕地的征用，使得約2．5萬農(nóng)村勞動力從此告別賴以生存的土地，由原來的集體所有的土地變成國家所有。而縣城新區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，將有更多的農(nóng)民失去土地，失地農(nóng)民的隊(duì)伍還將在繼續(xù)擴(kuò)大。

2、被征用的土地多屬良田，土地升值潛力大。不論從整個(gè)國家的城鎮(zhèn)建設(shè)所征用土地和我縣被征用的土地看，這些耕地大多地處交通方便、土壤肥沃的地理環(huán)境上。肥沃的土地是必須經(jīng)過千年墾作才能變成良田的，而許多城郊附近的農(nóng)村土地又多是城市的蔬菜基地。不論種植蔬菜或糧食作物，相對其它地區(qū)效益均較高。原先靈溪近郊的新建、龍渡、壩頭、郭家村、紅星等村都是我縣有名的蔬菜基地，為縣城12萬居民提供豐富的蔬菜。由于建設(shè)用地的需要，新建、龍渡等村已不再生產(chǎn)蔬菜，農(nóng)民也從此失去了一份賴以生存的資源。

3、失地農(nóng)民居住相對集中，群體內(nèi)血緣關(guān)系密切。目前我國農(nóng)村居住以粗放群體為主，即以血緣和地緣關(guān)系為主類型，這類群體的成員之間交往密切，有深厚的感情，群體往往能長久存在，且居住地人口較為密集，一般活動范圍多以村為組織單位，往往一個(gè)村以單姓或夾雜少數(shù)他姓為主，如壩頭村，現(xiàn)有人口2012人，其中顏、林、李三姓占85％以上，他們都以血緣關(guān)系群居。日常生活中互動較多，凝聚力強(qiáng)。由于農(nóng)村農(nóng)民的血緣、宗親關(guān)系濃厚，如果征地政策沒落實(shí)到位，阻力非常大，征地工作往往難以進(jìn)行。

4、失地農(nóng)民文化程度低，生活經(jīng)濟(jì)來源單一。根據(jù)入戶問卷調(diào)查，全鎮(zhèn)所涉被征用土地的61個(gè)村49614個(gè)農(nóng)村勞動力中，初中及以下文化程度共占87．4％，且主要以40～60周歲年齡段文化程度最低。這部分勞動力中文盲不在少數(shù)。調(diào)查戶中高中及以上學(xué)歷的主要是1998年以前被征用土地的村（居），這部分農(nóng)民失地以后，對子女入學(xué)和接受高等教育肯花本錢，個(gè)人綜合素質(zhì)明顯比新近征用土地的農(nóng)戶高。1998年以后被征用土地的農(nóng)民絕大部分人除了農(nóng)事手藝以外，其它手藝基本不會。一旦賴以生存的土地被征用，這就等于使他們失去了生存的基礎(chǔ)。祖祖輩輩幾千年來默默耕耘的土地一旦失去，就會使年老的農(nóng)民心理上沒有了安全感。如果政府沒有及時(shí)采取積極有效措施，勢必導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生，增加社會不穩(wěn)定因素。根據(jù)筆者走訪的有關(guān)村（居）情況看，目前失地后閑在家普遍以4０歲以上的農(nóng)民為多。由于政府土地開發(fā)后有較大的增值空間，而作為土地的主人在被征地后卻永遠(yuǎn)失去了土地的使用權(quán)，自然有怨恨的心理，以致群體性事件和越階性信訪事件不斷。

二、不公平的征地是導(dǎo)致征地難的根本原因

目前我縣每征用一畝地給予農(nóng)民是4．25萬元，其中勞動力安置費(fèi)3萬元，土地補(bǔ)償費(fèi)1．2萬元，而政府在征完地之后，不論是用于開發(fā)還是國家重點(diǎn)工程建設(shè)，其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于土地出讓方。在現(xiàn)有的法律制度下，作為征地方的政府在征地時(shí)處于強(qiáng)者地位，而失地農(nóng)民處于弱勢地位，兩者的不平等將導(dǎo)致農(nóng)民的不平衡心理。而政府為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，往往采用低廉的地價(jià)作為引資的條件之一，最終受損失的自然又是農(nóng)民。

1、過低的地價(jià)補(bǔ)償是導(dǎo)致農(nóng)民不滿的主要原因。征地方之所以與失地農(nóng)民在征地進(jìn)程中處于優(yōu)勢地位，這與現(xiàn)行征地制度有關(guān)。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四章的有關(guān)規(guī)定，國家建設(shè)用地，應(yīng)該支付農(nóng)民土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別是耕地被征用前三年每畝平均年產(chǎn)值的3～6倍和2～3倍。但第二十九條同時(shí)規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的2０倍。目前計(jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)僅只以糧食生產(chǎn)的年產(chǎn)值為準(zhǔn)，而且沒有考慮土地本身存在的潛在價(jià)值。因?yàn)橥恋厥遣豢稍偕Y源，一旦被破壞要恢復(fù)生產(chǎn)何其難。即使目前以造地來增加土地面積，以求供求平衡，但是作為耕地其耕作層的培養(yǎng)不是三五年就能實(shí)現(xiàn)的。

目前我縣靈溪鎮(zhèn)人均耕地約在０．4畝左右，按每畝4．25萬元計(jì)算，人均獲得土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)1．7萬元。這只是城鎮(zhèn)居民的一年收入。按目前的生活標(biāo)準(zhǔn)，僅能維持三年生活。如果失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)按試點(diǎn)方案執(zhí)行，每人需支付24347元，其中村集體及個(gè)人支付146０8元，政府支付9739元，失地農(nóng)民平均年齡45歲算，預(yù)期壽命7０歲，每月能領(lǐng)到21０元，也只維持現(xiàn)行的最低生活保障水平。

2、土地征用后的增值收益造成農(nóng)民的不滿?，F(xiàn)行的征地辦法仍沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政占用方式，把農(nóng)民排斥在土地利益分配體系之外，而農(nóng)民渴望政府能夠更多地用市場機(jī)制來解決土地非農(nóng)化的問題?？傻胤綗o視農(nóng)民利益，根本不讓農(nóng)民染指已征用的土地。農(nóng)民看到在經(jīng)營城市過程中帶來的土地大幅升值，但卻無法享受到其增值收益，這對農(nóng)民刺激很大，引發(fā)農(nóng)民的對立情緒。大量的中間利潤被拿走，失地農(nóng)民的心理有種被剝奪感，自然有怨恨的不滿心理。

3、對征地安置方式不滿。目前政府對農(nóng)民的安置房采取貨幣化安置的方法一次性買斷。雖然農(nóng)民拿到一定補(bǔ)償費(fèi)，但安置房每平方米約需2０００元，1００平方米需2０萬元，減除拆遷房折舊費(fèi)，農(nóng)民仍需支出5～1０萬元才能入住，而土地補(bǔ)償安置費(fèi)如果用于支付房屋費(fèi)用，以后的生活費(fèi)用便沒有著落，更何況1００平方米的套房沒辦法安置三世同堂的家庭。而農(nóng)民的舊房屋雖然是差了點(diǎn)，但仍能擋風(fēng)蔽雨，雖然講新建的安置房在設(shè)施和居住環(huán)境上都能達(dá)到小康建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，但生活的困境致使相當(dāng)部分農(nóng)民不敢有過多的奢求。政府在出錢買斷農(nóng)民土地以后，沒有對失地農(nóng)民今后的生活出路給出合理的安置方法，沒有對農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會，沒有建立社會保障。再加上二元結(jié)構(gòu)的戶籍性質(zhì)，使被征地農(nóng)民成為“四無農(nóng)民”——務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份、勞保無門。

三、失地農(nóng)民生活面臨困境

失地農(nóng)民在土地被征用以后，他們的生活已完全改變，在生活中遇到的困難是多方面的，既有物質(zhì)資源方面的匱乏，生活就業(yè)困難，也有不適應(yīng)新情況，角色轉(zhuǎn)換發(fā)生障礙的困難。

1、純農(nóng)業(yè)收入農(nóng)戶影響較大。失地農(nóng)民在土地被征以后，那些以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)民生活將遇到明顯的障礙。那些沒有其它技能，僅靠農(nóng)業(yè)為主要收入的農(nóng)戶，除了領(lǐng)取土地補(bǔ)償費(fèi)以外，再沒其它收入來源的人，他們的問題最為突出。據(jù)調(diào)查，這部分人約占全鎮(zhèn)所涉被征用土地的總?cè)丝跀?shù)的48．3％，尤其是1998年5月以后征用的村中，這部分比例更高，約占總?cè)丝诘?8．5％。目前僅只少數(shù)有文化收入不單純來自農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶，生活條件不受影響。

2、農(nóng)民缺乏自主擇業(yè)的機(jī)會。由于失地農(nóng)民大部分文化素質(zhì)不高，初中文化以下占所涉征地總?cè)丝跀?shù)比例高，沒有一技之長，再就業(yè)培訓(xùn)成本高、難度大，農(nóng)民自身沒有辦法創(chuàng)業(yè)，僅有一身蠻力。每天都有不少人在打牌混日子。

3、生活傳統(tǒng)觀念難以改變。失地農(nóng)民在失去土地之后已不再是農(nóng)民，入城住的是潔凈的套房，行的是寬暢的大馬路，和城市人一樣開始享受文明的城市生活，但由于農(nóng)民兄弟自身素質(zhì)并沒有隨著身份的轉(zhuǎn)變得以提高，所以處處與城鎮(zhèn)生活顯得格格不入。這就出現(xiàn)經(jīng)常有人穿著睡衣滿街走的事。

四、解決失地農(nóng)民問題的對策

由于失地農(nóng)民問題的復(fù)雜和解決問題的艱巨決定了解決這一問題必須統(tǒng)籌全局，考慮長遠(yuǎn)，從實(shí)際出發(fā)，切實(shí)、合理地解決失地農(nóng)民的問題。

1、鼓勵和發(fā)展村辦企業(yè)，讓失地農(nóng)民以股權(quán)的形式參與管理。在靈溪鎮(zhèn)所涉61個(gè)村（居）中，目前壩頭村村級經(jīng)濟(jì)積累較多，村辦企業(yè)收益頗豐，尤其是木材市場、農(nóng)貿(mào)市場及水產(chǎn)交易市場。安置當(dāng)?shù)貏趧恿?40多人，約占全村勞動力60％以上，年齡大都在45歲左右，他們年平均收入萬元以上，他們所擔(dān)負(fù)的家庭重任正通過多渠道的就業(yè)得到很好的解決。而村級集體依托市場，年經(jīng)濟(jì)收入也在百萬元以上。壩頭村同時(shí)還制訂了一些優(yōu)惠政策鼓勵村民走出靈溪發(fā)展，目前已有數(shù)百人在上海、杭州等大城市經(jīng)商或讀書、就業(yè)。但靈溪鎮(zhèn)大部分村（居）失地農(nóng)民并沒有那么幸運(yùn)，尤其是1998年5月以后被征用土地的村（居）。對于進(jìn)行第二、第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民，政府要鼓勵其進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)。政府應(yīng)采取積極措施，允許失地農(nóng)民進(jìn)入他們有能力工作的行業(yè)如物業(yè)管理公司、菜市場經(jīng)商、工廠搬運(yùn)和餐飲業(yè)等，并對他們所經(jīng)營的行業(yè)予以多種優(yōu)惠，使他們有一穩(wěn)定的收入。

2、通過政府行為，讓入園區(qū)的企業(yè)接納部分失地農(nóng)民。政府在引進(jìn)工業(yè)企業(yè)入園時(shí)，建議在出讓土地時(shí)，本著互惠互利的原則，與征地單位簽訂提供一定數(shù)量或一定比例崗位的協(xié)議，或在同等條件下優(yōu)先吸納被征地單位的勞動力。據(jù)調(diào)查，目前企業(yè)用工量需求較大，他們擔(dān)心的是接收本地人以后，會造成生產(chǎn)被動，沒辦法管好這班人，既使是最普通的搬運(yùn)工也不愿讓所在村（居）的失地農(nóng)民干，這勢必進(jìn)一步激化地方的矛盾局面。從所調(diào)查的百丈、新建等村反映，如果入園企業(yè)同意接納本地失地農(nóng)民，可以由他們出面管理或擔(dān)保，并制訂相應(yīng)的勞動規(guī)章制度，一旦出現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)等行為，可以予以警告乃至解除勞動關(guān)系。另外政府還可以用經(jīng)濟(jì)手段和優(yōu)惠政策降低勞動力成本，對企業(yè)接收本地失地農(nóng)民的，給予一定的收費(fèi)減免、社保補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。

3、加大培訓(xùn)力度，讓失地農(nóng)民擁有一技之長。俗話說“縱有良田千頃，不如一藝在身”。在當(dāng)前城市就業(yè)形勢相對嚴(yán)峻的情況下，作為失地農(nóng)民要正確審勢，擺正思想，根據(jù)目前的市場用工需求，積極參與專業(yè)技能培訓(xùn)。通過一些專門機(jī)構(gòu)的專業(yè)培訓(xùn)，獲得一技之長。作為負(fù)責(zé)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，首先要根據(jù)不同年齡段，對失地農(nóng)民進(jìn)行不同技能培訓(xùn)和生活思想觀念的教育；其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)機(jī)制，凡具有就業(yè)愿望和能力，且在國家法定年齡內(nèi)的失地農(nóng)民，經(jīng)培訓(xùn)合格后，準(zhǔn)許他們和城里人一樣進(jìn)入城鎮(zhèn)勞動力市場求職。城鎮(zhèn)勞動力市場要全面對失地農(nóng)民開放，實(shí)行城鄉(xiāng)勞動力同等就業(yè)，同工同酬。第三，建立用工信息網(wǎng)絡(luò)，多從企業(yè)了解用工信息，再統(tǒng)一組織培訓(xùn)輸送。因?yàn)槭У剞r(nóng)民還不屬于真正的城市人，在進(jìn)入城市后，還需要轉(zhuǎn)換思想，尤其是生活習(xí)慣和思維方式的轉(zhuǎn)換非常重要。

4、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系。由于受我國二元結(jié)構(gòu)的影響，凡居住農(nóng)村、從事農(nóng)業(yè)，具有農(nóng)村戶口的人都是農(nóng)民，既使他們不再從事農(nóng)業(yè)，但只要戶口是農(nóng)業(yè)，就還是農(nóng)民，他們也就沒辦法享受到城市居民的一些制度方面的政策。近幾年來隨著戶籍制度改革的進(jìn)一步加快，大量失地農(nóng)民在失去土地以后已不再從事農(nóng)業(yè)，所居住地又已是城鎮(zhèn)，對于他們的社會保障應(yīng)該納入城市體系內(nèi)，這種城市和農(nóng)村人口統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建立社會保障也順應(yīng)了政府提出的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目的?，F(xiàn)階段由于社會保障的費(fèi)用較高，農(nóng)民所獲得土地補(bǔ)償金如果全部用于保險(xiǎn)后所剩無幾，這是廣大失地農(nóng)民拒絕投保的原因。政府或社會保險(xiǎn)部門應(yīng)該建立面向失地農(nóng)民的特殊社會保障，按照不同年齡段設(shè)立各種類型的險(xiǎn)種。繳納的社會保障費(fèi)用可以由三部分構(gòu)成：即政府補(bǔ)一點(diǎn)，土地開發(fā)中增值效益出一點(diǎn)，農(nóng)民自己拿一點(diǎn)。只有政府的積極參與，才能讓農(nóng)民放心。如果土地開發(fā)增值效果能拿出適當(dāng)比例給予農(nóng)民投保，自然也就平息目前的矛盾。

總之，失地農(nóng)民的問題是一個(gè)復(fù)雜的社會問題，必須要各級政府及部門通力協(xié)作找準(zhǔn)問題癥結(jié)，從保障失地農(nóng)民的根本利益出發(fā)，探索和建立市場化取向、科學(xué)合理的保障方式，才能真正使失地農(nóng)民不失信心，為構(gòu)筑和諧社會而努力。

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[作者簡介]吳祖建#65380;楊祖釗#65380;林 峰，男，浙江省蒼南縣委農(nóng)辦#65377;

[責(zé)任編輯:堯水根]