當前土地增值稅征收中存在的問題及對策

摘要：實施土地永久使用權制度，是為了鼓勵投資者做好實業，鼓勵投資者投資土地、開發土地。但國家如果管理調控不當，將可能導致土地壟斷，土地投機，以及土地食利階層的出現，隨之將會出現土地拋荒和實業荒廢。要科學設置稅費，強化土地調控，讓土地永久使用權制度成為經濟社會發展的永恒源動力。

關鍵詞：土地制度；土地增值稅；制度創新

中圖分類號：Ｆ301文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）10－0047－02

一、科學合理開征土地使用稅

國家作為土地所有者，從法理上講，對土地使用權應收取一定的稅費。收取土地使用稅，既是所有者的權益，又是政府進行土地調控的重要手段。從當前國家開征土地使用稅的情況來看，分為大中小城市和小城鎮四個等級，年平米最高為10、8、6、4元，最低為5、4、3、2角，對農林牧漁生產用地免收。各級政府在此框架內，又細分為工業、商業、住宅三大類。從實際開征的結果來看，調控的效果并不理想，收益也不大。其主要原因是稅率太低和廣大農村因土地為集體所有不能納入征收范圍。土地使用稅的主要作用：

第一是防止土地拋荒。防止土地拋荒，是因為土地不加以耕種，還必須繼續交納土地使用稅，在沒有土地投機和不享有土地增值的情況下，人們就會轉讓該塊土地，而購買者在同樣的土地政策環境下，只能是為了耕種而購買。在當前土地政策中，農業因政策導向、體制、現狀等原因，免交免征，從而導致土地使用稅防止拋荒的作用無用武之地。第二是抑制非農業非生產性建設用地。當前設計的商業、工業、住宅三級土地使用稅，商業最高、工業次之，住宅最低，對非農業非生產性用地采取抑制性政策，思路是對的，但稅率太低，難起作用。第三是國家作為所有者收取其應享有的土地收益，防止國家利益受損。

從土地使用稅的這些作用來看，實施土地永久使用權制度，應開征農業土地使用稅。要實現開征土地使用稅的目的，發揮其調控作用，應考慮進一步拉大土地使用稅的級差稅率，形成商業、工業、農業和住宅4個不同等級的稅率。至于對農業的扶持，可以通過基礎設施投入和農產品補貼來進行，鼓勵人們進行生產，而非僅僅是擁有土地。對住宅的使用稅，應設計為最低，因為住宅涉及民生民本且無生產功能，按照“居者有其屋”的要求，住宅的土地使用稅應該予以免交。對于房價上漲、一人多宅、房產投機等問題，并非是土地使用稅所能解決的問題，它屬于土地增值稅調控的范圍。至于豪宅，因經濟社會的發展，生活水平的提高，在未來30年內，應該有20－30％的人住上別墅或豪宅；況且允許人們先富裕起來，富裕起來的人應該住得好一些；否則，富人和一般人住得差別不大，將來社會發展了，這些房屋又要拆掉重建，對社會資源也是一種浪費。現在一些發達國家，居民的別墅占有量已達到40％以上。況且，豪宅的購置，土地使用稅抑制的份量不大，主要是土地增值稅起較大的抑制作用。因此，住宅可以統一不征收土地使用稅。

二、當前征收土地增值稅存在的問題

第一，征收缺乏一定的嚴肅性。稅法出來了，但一直未征，現在房價上漲，稅務總局發一個通知要征，要清盤。這種對整個經濟和民生有重大影響的稅法，什么時候開征，應經過全國人民代表大會討論通過，不應由全國人大常委會決定，更不應由稅務總局決定。

第二，征收缺乏一定的規范性。從《增值稅法》中計算增值額的扣除項目來看，五項之中，第三項最為重要：“新建房及配套設施的成本、費用，或者舊房及建筑物的評估價格”；該條中的“成本、費用”，沒有指出根據什么規定來計算，在操作上，伸縮性太大。這也是導致當前房地產業的土地增值稅難以征收和征收難度較大的根本原因。該條中的“成本、費用”，應予以明確規定。比如，可以強制規定為各省定期頒布實施的建設工程計價定額來進行計算。這樣稅務部門的自由裁定權就大為縮小，操作性將大為提高。

第三，稅率設置在科學性上有一定的漏洞。目前房地產土地增值稅，凈利潤在20％以內的，免征土地增值稅；超過這個幅度，實行的是“四級超率累進稅率”。這個累進稅率，好像是加大了稅率的征收，壓縮了開發商的利潤空間。但仔細分析，我們仍不難發現，增值額越大，即使交納了累進稅率，利潤率還是越大；假設扣除額為100，其增值額為20％，免征增值稅，其利潤是20；如增值額為50％，征增值稅30％，其利潤是35；如增值額是100％，征增值稅40％，其利潤是60；如增值額是200％，征增值稅50％，其利潤是100；如增值額是200％以上，征增值稅60％，其利潤是無窮大；集中來看，它們分別依次為：20、35、60、100、無窮大。利潤率是越來越大，這個越來越大的利潤率，實際上還是土地的增值部分。作為開發公司，誰都愿意通過提價來瓜分國家應享有的土地增值利潤份額。因此，目前的土地增值稅政策，難以抑制房產開發公司通過提高房價來進一步提高利潤率的沖動。這也是當前房產價格不斷上漲的根本原因。

三、科學合理設置土地增值稅

第一，調整房地產土地增值稅。土地的增值應是國家所得。當前我國的住房條件較差，房地產業的發展需要鼓勵和扶持，應讓利一小部分土地增值利潤給房地產商。然而，因房地產土地增值稅的設置不盡合理，導致了當前房地產業的暴利，使土地的增值轉化為開發商的利潤。因此，當前主要是控制房地產業的暴利，通過合理的設置房地產土地增值稅稅率，將土地增值較大部分收歸國庫。可以考慮，按照20％的利潤率來確定房地產的合理利潤率，利潤率越高，稅率就越高，將一般房地產（非高檔別墅）的開發利潤率最高控制在40％以內。可以考慮，增值額在扣除額的50％以內，征收50％的土地增值稅，利潤率控制在25％；增值額在扣除額的100％?熏征收70％的土地增值稅?熏利潤率控制在30％；增值額在扣除額的200％?熏征收80％的土地增值稅?熏利潤率控制在40％；增值額在扣除額的300％，征收90％的土地增值稅，利潤率又回到了30％，增值額在扣除額的300％以上，仍征收90％的土地增值稅，利潤率可以無窮大。這最后一條，針對的是豪華別墅開發，對一般房地產來說，已完全失去了意義，因為房子根本賣不出去。因此，通過科學合理的設置稅率，使房地產的利潤率形成一個低、高、低及無窮大的曲線，依次為20、25、30、40、30、無窮大，可以從根本上抑制房地產的提價沖動。

這個稅種的設置，應遵循兩大原則：一是防止暴利，二是引導和扶持房地產。落實在稅率上，就是該稅種的開征，既能抑制房地產行業的暴利，又能確保房地產行業的利潤率略高于社會資本的平均利潤率，換言之，就是房地產行業的利潤率不能低于社會資本的平均利潤率。如果低于社會資本的平均利潤率，房地產業就難以繁榮，土地出讓難以形成競價市場，國有土地價值就難以顯現，國有土地就可能低價轉讓，國有資產就會流失，而最關鍵的是造成土地資源的大量浪費。

第二，開征商業、工業和二手房土地增值稅。無論是商業，還是工業，政府鼓勵的是做實業，而非鼓勵通過土地壟斷謀求土地增值。二手房的轉換，政府調控的主要目標在于賣者換取更好的住房，而非賣者通過住房的買賣謀求利潤。因此，開征商業、工業和二手房土地增值稅，是抑制土地投機，促進實業發展，節約土地資源，收回國有稅費的重要措施。開征三項土地增值稅，應確保商業、工業和二手房土地具有保值和略有增值的功能。否則，就會影響國有土地的正常轉讓，就會導致土地低價轉讓，造成土地資源浪費。要確保商業、工業和二手房土地實現保值和略有增值，關鍵在征收土地增值稅的扣除額上要合理設置。扣除額可以考慮：（1）土地購置成本；（2）土地設施建設成本；（3）房屋廠房商鋪建設或購置成本及其折舊；（4）各項成本的物價上漲率，以一百年內為限；（5）其它各項需扣除額。要使商業、工業和二手房土地，不具有投機功能，關鍵是在土地增值稅的稅率設置上要科學合理。可以考慮，土地增值額在扣除額的10％以內，免征土地增值稅；土地增值額在扣除額的20％以內，征收土地增值稅40％，利潤率控制在12％；土地增值額在扣除額的30％以內，征收土地增值稅50％，利潤率控制在15％；土地增值額在扣除額的40％以內，征收土地增值稅60％，利潤率控制在16％；土地增值額在扣除額的50％以內，征收土地增值稅70％，利潤率又回到了15％；土地增值額在扣除額的60％以內，征收土地增值稅80％，利潤率又回到了12％；土地增值額在扣除額的60％以上，征收土地增值稅90％，利潤率可以無窮大；通過這樣的設置，該三類項目的利潤率分別為：10、12、15、16、15、12、無窮大；呈現出：“低、高、低、無窮大”這樣一個曲線，總體利潤率較低，從而抑制三類項目的投機圈地。

第三，開征農業土地增值稅。實施土地永久使用權制度后，開征農業土地增值稅勢在必然。其作用，一是避免土地拋荒，鼓勵四荒土地的開發，鼓勵治山治水治沙，鼓勵土地投資，使土地投資者能獲取較大的利潤；二是抑制土地壟斷，抑制土地投機謀取暴利。在鼓勵方面，主要是體現在征稅的扣除額上面。可以考慮，扣除額除成本、物價上漲率等工業、商業、二手房的扣除額外，增加百年內購置成本的存款利息，不算復利，使土地具有保值功能，扣除額越大，土地的利潤增值越大，鼓勵人們長期擁有土地。對荒漠化土地，可以實行更優惠的政策，包括政府直接補貼。在抑制方面，主要是體現在征稅的稅率上面。可以考慮，按照高于房地產土地增值稅稅率、低于工商業土地增值稅稅率的要求來設置。按照這種要求來設置，主要是考慮農業的利潤率不高，不像工商業那樣有較大的利潤率，通過低于工商業土地增值稅稅率的設置，增加土地吸引力；而設置高于房地產業的土地增值稅稅率，主要是考慮在扣除額上已作了較大的讓利，如果再在稅率上讓利，則可能發生土地投機和土地暴利。如何科學合理地設置農業土地增值稅稅率，是一個重大課題，需認真進行研究和計算。

通過土地增值稅的開征，房地產就失去了提價的沖動，土地壟斷就失去了意義，土地投機就失去了存在的基礎，土地利用才會回到理性的軌道，城市瘋狂擴張的勢頭，才能得到遏制。這是在土地管理上真正實現“疏”而非“堵”的規范之舉，市場之舉。

（責任編輯 陳孝兵）