我國應發展普適性的公共福利制度

摘要：我國是要通過生產性福利理論來推進社會保障，還是應超越社會保險理念的束縛，以解決社會的中低階層所共同面臨的生存、發展、健康、安全等多層次問題為重要目標來推進社會保障？筆者認為，諸如這些“宏大敘事”的討論還不夠充分，因此較多的制度和方案設計僅限于財務安全和籌資激勵等次要問題的考慮中。本文擬通過對我國是否應發展普適性的公共福利制度此等宏大問題的初步探討，以期達到“本立而道生”的結果，為社會基本保障制度設計提供另一種大思路。

關鍵詞：發展；公共福利；體系

中圖分類號：Ｃ91文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）10－0132－05

進入新世紀以來，我國理論界與相關部門為建立和健全社會保障體系，尤其是對這個體系的主要部分——基本養老保險和基本醫療保險進行了深入的制度研究和全新的方案設計，產生了豐碩的極具應用價值的成果。然而，在筆者看來，許多研究和設計都大同小異，缺少對我國社會保障目標模式的更深切關注和對未來我國社會保障發展戰略的進一步思考，因此較多的制度和方案設計僅限于財務安全（運轉可持續性與制度防偏差性）和籌資激勵等次要問題的考慮中，并在目標模式不清晰的情況下左右搖擺。古人云：“本立而道生”。所以，本文擬就涉及我國社會保障制度建設基本走向的重大問題，發表一些個人見解，以利爭鳴。

一、問題的提出

我國實行的社會保障制度，起始于上世紀50年代國家計劃經濟體制確立的時期，直至1991年國務院《關于企業職工養老保險制度改革的決定》發布止，都還是一個全國一體化的制度。雖然在當時的制度體系中同一保障項目也有單位所有制和城鄉之間的差別，但國家無論在資源還是在政策的供給上都保持了“一竿子插到底”的方針。這個特征表明，只要是針對某個社會群體的社會保障項目出臺，基本上就是該群體成員的全覆蓋了。這種現象完全符合公共資源非排他性享用的典型狀態。因此我們認為，改革前我國社會保障體系帶有明顯的公共產品性質，國家在資源和制度的供給上始終扮]著能動性角色。

改革以來，隨著原來承載農村集體福利和城市企業單位福利的組織解體或重組，繼替組織通過社會功能切換，將農村的社會保障自然地回歸家庭，把城市企業單位的社會保障也通過向社會部門移交的機會大幅壓縮，大量下崗職工由于失業而部分或基本失去社會保障。一些輿論認為，這是社會轉型過程中的應有之義，其根源在于計劃經濟時期全功能組織載體的消解。然而事實并非全然如此，伴隨改革思維對社會保障功能定位的再認識，在“先做蛋糕，后分蛋糕”，減輕財政負擔，打破“大鍋飯”分配格局，增強個人責任意識和激勵機制等流行思潮的誘導下，尤其是在對資本主義福利國家政策和社會主義父愛道義體制的批判背景中，改革實踐不知不覺地滑入到漸離普適性的公共福利政策的軌道。

在把對人力資源的投資改為主要以家庭承擔方式來運作的制度籌劃中，國家財政不僅減少了對教育、衛生、住房，以及社會保障的制度性支出，而且將這些已大量壓縮的支出變成了決策者政治意愿的產物。例如，農村合作醫療在由強制性改為自愿性福利后，各級政府對合作醫療的補助就明顯減少，“1979年全國各級財政對合作醫療的補助合計約1億元；到1987年這一數字下降到2537．5萬元，此后一直在低位徘徊，……1998年，補助金合計達到5353．2萬元，攤到每個農民頭上才區區6．2分錢。”① 除了在資源供給上由制度性安排改為自由裁量型決策外，另在政策供給上政府也改變了先前在上述方面提供公共產品和服務時所扮]的能動性角色，轉而降低了對社會保障中改由非公共部門和個人籌資為主等事項的關注。上世紀80年代，政府對合作醫療采取了放任自流的做法。從1979－1989年，中央政府幾乎沒有出臺任何關于合作醫療（甚或農民健康保障）的專門文件。到1997年，關于重建合作醫療的專門文件才千呼萬喚始出來。與此同時，在財政捉襟見肘的情況下，“基層地方政府對于很多公共服務自然能不做就不做”②。當然，進入新世紀后，上述情況似乎有所改觀，但從制度建設方面考察，任務仍十分艱巨。

改革以來在我國的社會保障體制中，除了行政機關和部分事業單位依然維持著基本的國家福利外，其余大部分社會人群均未享受基本的普通公共福利。后者中只有一小部分低于社會平均生活水準的人群，才會得到政府所提供的最低生活保障，而此種津貼也是僅限于日常生活開支，不包括醫療及其他方面的福利。對于困難群體來說，即便是城鎮居民也有70％的人的醫療費用全部由自己負擔，他們的醫療費開支少則占其可支配收入的20％，多的則高達90％以上③。農村居民的絕大多數游離于醫保體系之外，并且缺乏當地就醫的診療資源，他們面臨的情況更糟。至于說由各級政府征繳與管理的社會保障基金中的統籌部分支付，雖然還以現收現付的方式運作，但它們早已不具備完整的公共產品與服務的屬性了。當社會保障的個人賬戶建立起來時（不論其是實賬還是空賬），它都具有兩種含義：（1）在社會中建立了身份識別系統，將未建立個人賬戶的對象排除在社會保障體系之外；（2）以基金收益（個人貢獻）為標準確定對受益人的支付，即多繳費多受益。很顯然，改革已將我國的社會保障變成了處于公共產品與私人產品之間的一種“混合產品”。國際經驗表明，“當產品屬于‘混合物品’時則解決辦法就比較復雜了”（Ｖ． Ｏｓｔｒｏｍ和Ｅ． Ｏｓｔｒｏｍ，1977）④。

在社會保障的積累與支付主要由非公共部門和個人負擔的情況下，2006年，我國各項社會保障基金總支出共6583億元，僅占當年ＧＤＰ的3．14％⑤。這個比例在國際上比較是很低的。1993年，美國的社會保障支出占ＧＤＰ的15．6％，同期日本占12．4％，德國則高達28．3％，特別是瑞典、芬蘭等國家超過了30％，即使是采取“增長優先主義”方針的韓國也占4．4％⑥。我國的社會保障支出規模小同我國社會保障覆蓋面小和社會保障項目少有直接關系，更與我國公共財政支出預算中不單列社會保障項目有較大關系。因為沒有制度性支出預算，公共財政對社會保障的補助就只能是應急性的或者是決策者政治意愿性的產物，進而，它就不能保證政府職能的結構類型由生產型真正向服務型轉變的進展。

為什么我國的社會保障覆蓋率和統籌金計劃的遵繳率都難以提升？為什么我國社會保障的改革方案長期試而不定？為什么我國多元的社會保障制度難以統一，既留存著歷史性的城鄉區分和城鎮企業中老人、中人、新人之間的差異，又產生了現實性的公務員體系、企業體系以及自營業者、靈活就業者體系等等復雜局面和多重矛盾？這些問題是否與我國將社會保障由公共物品變成混合物品有較大的關聯？我國在進一步的城鄉統籌改革中應作怎樣的戰略抉擇？對此，我們在設計改革方案之前應加以深入的思考與認真的回答。

二、社會保障的基本宗旨和我國改革方位的偏離

對社會保障基本宗旨的描述，各派觀點的分歧仍然較大。其中，較有影響的主要有社會穩定論和社會公平論。前者把對社會風險的防治確定為主要目標，以社會成員自我戰勝的保障機制（儲蓄保險）為基本政策手段，輔以合適的剩余保障，即對困難人群進行應急救助，試圖構造一種不影響市場經濟效率和不增加政府財政壓力的社會保障體系。后者則以醫治市場失靈所造成的社會不公和社會失衡等創傷為重要目標，期望用普遍而適度的轉移支付或將剩余價值收歸社會完全按需分配的再分配方法⑦，來搭建一個實現社會公平的體制架構。這兩種理論在描述中都關注到效率和公平的問題，只不過側重點各不相同。穩定論似乎在政策主張中更強調社會成員個體的責任和義務，公平論在策略權衡上更凸顯政府的能動性作用。對這兩種理論與政策取向，我們應作何抉擇呢？

筆者認為，上述兩大理論流派雖然政見相左，但卻有一個共同點，那就是它們太關注社會保障的外部性問題了，反而在對社會保障促進國民福利增長的內在性問題上有所失察。ＯＥＣＤ公開使用的社會保障支出定義，即“社會保障支出是指公共或民間部門對機構或個人以增進福利為目的而提供的與社會保障相關的現物和現金救濟”⑧。如果按此定義那就是說，增進福利乃社會保障最基本的要義或宗旨，它再無所謂其它的內在價值了。假如把社會保障的外部功能，例如社會穩定和社會公平等當成它的核心價值，就會本末倒置，有可能對社會產生誤導。例如，公平論有一“底線公平”說，即“底線以下部分，是政府和社會的責任，是必保的，剛性的；底線以上的部分，是可以用市場機制由企業、社會組織和個人去承擔的，是柔性的”。并且，這種“底線公平，不僅適用于經濟水平較低的發展階段，而且適用于經濟水平較高的階段。或者說它應該是確保社會持續發展……防止過度公平和過度福利的——最關鍵機制”⑨。筆者認為，對社會保障施加這種“適度公平”的限制，違背了社會保障隨著經濟發展相應地提高國民福利水平的根本宗旨。當經濟發展時，國民應通過社會保障制度分享經濟發展的成果⑩。

事實上，在美、英、日等很多發達國家對公共的社會保障制度進行改革以抑制其財政不堪重負的“過度福利”的相同時期內，以經濟學家Ｅａｓｔｅｒｌｉｎ為首的一批經濟學家卻發現了一個“幸福—收入之謎或悖論”，即當國家變得更富裕時，平均幸福水平并未隨之提高的社會現象，它普遍存在于這些國家之中，包括經濟持續快速增長長達20多年的中國{11}。博斯騰把這種現象稱為ＹＯＹＯ（Ｙｏｕ ａｒｅ ｏｎ ｙｏｕｒ ｏｗｎ）經濟學特征，意指經濟本身表現很好，從事經濟的人則不見得好{12}。在眾多解釋Ｅａｓｔｅｒｌｉｎ悖論的文獻中，有一種觀點引起了筆者的關注，那就是“從收入本身出發，認為個人的效用與自己的收入水平正相關，但是與社會的平均收入水平（攀比水平）負相關，當社會變得更富裕時，攀比水平也會隨之提高，從而使得總效用水平保持不變”（Ｅａｓｔｅｒｌｉｎ，1995，2001）{13}。這里，筆者不禁試問，假若用“底線公平”限制攀比水平隨經濟增長而提高的話，那么社會幸福總水平（在經濟學中，幸福被定義為效用）還能保持增長或至少不降嗎？當西方一些發達國家已改變發展思路，用經濟福利測度（簡記為ＭＮＷ）或國民幸福總值（簡記為ＧＮＨ）調整或替代ＧＤＰ來度量國家發展水平的今天{14}，我們仍用唯一的國民收入指標作為衡量自身發展水平的標準，難道不顯得落伍了嗎？

應該說，社會保障是在經濟增長的前提下穩定并提高國民福利水平的兩種基本途徑（另一種為市場收入）之一。圍繞社會發展目標（提高ＧＮＨ）來提高國民收入和提高國民福利水平是有可能做到并行不悖的。我們不能因為害怕“過度福利”損害經濟增長，就提出以“底線公平”為界限，來掩蓋我們國家或許會通過社會保障的某種途徑去破解“幸福—收入之謎”，抑制ＹＯＹＯ現象，并隨經濟增長而提高國民福利水平的良性發展前景。事實表明，這種前景不是“烏托邦”，它在當今世界有的國家已變成為先例。撇開眾所周知的北歐高福利國家不說，上世紀80年代，法國公民家庭收入平均1/3來自社會保障等補助，雖然社會保障總支出占到了其GDP的1/4以上{15}。在我國的近鄰日本，于1961年建立國民養老金計劃，時間不算早，但進入80年代中期后他們開始改革，引入了基本養老金制度，致使公共養老金規模不斷擴大，從1965年占ＧＤＰ的5％增加到1995年大約占ＧＤＰ的25％。公共養老金覆蓋了每一個日本人，并且基本養老金給付中的1/3是由政府補貼的，它對所有受領者都是通用的，無論參保人屬于何種養老金計劃，工作年限長短，均可領取相同數額的養老金{16}。盡管這些國家通過社會保障來不斷提高國民福利的做法未能消除ＹＯＹＯ現象，但它至少極大地縮小了貧富差距。美國政府給予老年人的非現金補貼，主要是免費醫療等，把65歲以上的老年人中的15％的窮人率降低到了4％以下{17}。

綜觀西方國家的社會保障體制改革，我們不難發現幾個帶有普遍性的特征：（1）社會保障規模的擴大與體制的完善是圍繞其增進國民福利的基本宗旨分階段逐步實施的。幾乎所有國家從單一項目計劃的擴面到復雜體系的配套與完善，無不經過了長期曲折的發展歷程，以至于有人把這個歷程看成是社會管理當局通過福利改良主義而推行的一種社會改良。再說，不論各國政府采取什么措施對社會福利進行削減或調整，根本取消或大幅削減似乎都不可能，有人將此現象稱為福利剛性。但筆者認為如果換個角度來看，它又何嘗不是社會保障的內在性質所使然的呢！（2）對于一個非基金制早已存在的國家來說，改革的重點并非是顛覆公共的福利政策。各國政府都在社會保障中扮]主要角色，它們提供立法框架，監管非政府機構和提供最后手段的保險及救助。雖然在改革中，建立基金積累機制，引入個人賬戶和私有產權，擴大市場導向和分散管理的領域等呼聲不絕于耳，但沒有一個國家尋求解脫政府對福利部門的責任。有的國家為了執行公共福利的方便，還把市場化的醫院轉為公共事業單位，由政府直接監督{18}。即使在美國這個自由主義傳統深厚的國家，其學界在設計社會保障體系危機的解決方案時也要事先聲明，他們的方案“從根本上區別于已被提出并被實施的許多建議（這些被誤稱為‘社會保障體系私有化’的建議在一些南美國家大受歡迎）”。他們還強調，“我們的改革保留了使現行社會保障制度享有廣泛支持的所有特點，尤其是它‘定額給付’的特征。”{19} 實際上在大多數富裕國家里，收入關聯的現收現付計劃已高度發展和成熟，具體的改革只不過成為適應經濟緊縮的一種特別方式。因為，政治化的禁止性交易成本，在很大程度上排除了向基金制的根本轉變{20}。（3）通過建立“公私伙伴關系”嘗試以“自由市場的公共利用”方式走“第三條道路”的改革路徑。多數工業化國家在改革中都實行兩個層次的社會保障，第一層次為基本的社會保障，由政府提供“一刀切”式的基礎年金或家庭經濟調查津貼，實行公共福利的適度再分配，一般稱其為固定收益（ＤＢ）模式；第二層次是建立自我儲蓄式的社會保障機制，例如公司養老金、個人退休金賬戶、401（ｋ）計劃以及其它個人儲蓄式的福利津貼等，這種保障有自愿式與強迫式的區分，但由于政府干預都較規范，實行自我激勵的分配模式，也稱固定繳費（ＤＣ）模式。兩個模式合并使用，就成為一種新模式，即人稱名義賬戶（ＮＡ）模式。盡管人們對“第三條道路”或綜合模式社會保障的基本性質仍有很大爭議，但畢竟它作為一種實踐還在延續。（4）在福利國家的改革中，建立勞資雙方“社會合作伙伴”之間的共商機制成為改革得以成功的主要前提條件之一。在丹麥和荷蘭，養老金權益是通過談判獲得的。在澳大利亞，養老金權益是傳統社團主義協定的最終產品，在政府和勞工組織所達成的協議中，勞工們往往以適度的工資作為交換條件，從而取得新的養老金權利{21}。德國甚至以共決權為中心的“勞資合作”制度，包括勞資協議自主權和共同決定權作為社會福利政策改革的第二部分{22}。

從上述特征中我們看到，西方國家對其高度發展和相對成熟的社會保障體制所進行的改革，不過是一種不觸及其基本宗旨和基本性質的改良性變革，而不是對公共福利及其普惠價值的根本顛覆。這能否間接地告訴我們，公共福利的非排他特性對貫徹社會保障提高國民福利的基本宗旨具有不可替代的奠基性作用，而建立“公私伙伴關系”和“勞資合作關系”又有利于更公平地分配公共福利權益呢？

我們雖然還不能十分肯定地回答上述問題，但從我國社會保障的改革實踐相對疏離公共福利體制而遭遇艱難曲折的經歷中，似乎可以捕捉到一些能做佐證的有用信息。在我國社會保障里占有基礎地位的養老保險與醫療保險兩大制度改革中，我們選擇了“統賬結合”的建構模式。這個模式的基本目標，是在擴大覆蓋面的同時，平衡收支并穩定財務，盡量減輕公共財政負擔。然而由于個人賬戶的“雙支付”問題，使上述三個目標都深陷危機。在籌資渠道多元化和將基本保險混同于包括補充保險和商業保險在內的多層次保險的情況下，我國的社會保障在原來城鄉差別的基礎上，又添加了行政事業單位與企業單位、不同所有制或不同行業的企業單位、正規就業者與靈活就業者及自營業者之間的多重差別。在建立收入關聯的既定繳款型籌資模式下，機構與個人兩方面由市場機制推動所形成的能動性，在參保意愿與參保能力之間產生了程度懸殊的落差，它決定了各別收入者在同一制度中出現不同的繳款結構和收益條件。處于經濟強勢地位的單位和個人，繳款結構偏重于機構，個人負擔未超標，收益條件優越，自然參保的積極性高漲；而在經濟效益差的單位，全部繳款負擔幾乎壓向個人，因此他們的參保行為就成為一個復雜的變數，是當下制度環境、收入約束和策略選擇彼此交織、共同導致的結果{23}。有調查顯示，在完全由個人繳納養老保險金的下崗失業人員中，只有35％的人仍在續保，這一比例明顯低于全國城鎮從業人員約55％的參保率。據交叉統計結果推斷，大約有56％的下崗失業人員中斷了參保。該調查還發現，在影響下崗工人繳納養老保險金的因素中，制度因素最顯著，個體因素次之，而收入因素的作用相對來說不是很明顯{24}。這說明制度和市場因素構成了我國社會保障擴面的主要瓶頸。在國民社會保險仍然缺位的情況下，占我國城鄉經濟人口多數的自營業者和靈活就業人員實際上很難被現行的社會保障體系所覆蓋。其結果自然是，高收入群體有保障，低收入群體缺保障；不僅導致我國社會保障難于實現降低社會風險、促進經濟人口流動、阻抗階層和區域利益失衡的預期效果，更不要說以社會保障來擴充國民社會福利的增長空間了。

為擺脫這些困擾，有人提出在增加國家投入，做實個人賬戶的前提下，加大個人積累力度，向部分基金積累制過渡的改革方案。可是按世界銀行的標準，各項保險計劃的儲備基金規模必需超過兩年的支出需要才屬于部分基金式計劃。可直至2006年，我國社會保障各項基金的總收支比才是1∶0．77{25}，況且這種收支比率還是建立在社會保障總人口覆蓋率不到20％的基礎之上的。顯然，它離部分基金式計劃的標準要求相距甚遠，并表明我國社會保障在今后相當長時期內還只能依靠現收現付制。這就與當前某些推崇基金積累制，主張減少不同組齡人口之間、不同保險基金之間、不同收入地區之間的轉移支付等改革設計相沖突。

我們不能說，我國的社會保障體制改革如果選擇了ＤＣ模式或者ＮＡ模式就是脫離了公共保障的路線。即使是智利等拉美國家的改革也保留著再分配的特征，只不過這種再分配僅針對已繳費投保了的人群，而排斥了未參保的人群{26}。所以，這種社會保障的公共性受到質疑也不是完全沒有道理的，因為作為政府所提供的公共物品本該適用于全體國民。我國社會保障體制改革一定要警惕拉美國家改革所造成的弊端，必須繼續發展和完善公共的社會保障體制，使其盡早地造福于全體國民。

三、我國發展公共福利體制的長遠利益和現實要求

之所以提出發展我國公共福利的政策建議，是由于它符合我國經濟社會發展的長遠利益。

（一）推行公共的社會福利計劃既是維持經濟增長拉動力的長期需要，更是防止社會幸福水平提升陷于無效率區域的長遠利益所在。長期以來，批評公共福利的一個基本觀點是它妨礙了社會盡可能地利用現有資源投入再生產活動，最終會影響人們的長遠利益。然而，經濟學家關于“幸福—收入之謎”的分析卻告訴我們，在發展達到臨界收入水平以上時，收入的增長對于人們幸福的增加來說就進入了無效率的區域。實證分析表明美國和日本在上世紀90年代都處在這樣的無效率區域{27}。雖然我們無法弄清楚它們陷于這種無效率區域的全部原因，但至少還可以說明，以資本全球化收入增長為單一目標的發展觀不符合社會福祉提升的長遠利益。事實也證明，美國和日本在上世紀30年代和60年代分別建立起來的公共福利計劃并沒有妨礙它們的經濟增長；相反，由于推行公共福利計劃，縮小了貧富差距，刺激了社會需求，正好滿足了兩國經濟增長拉動力長久維系的需要。當前，我國已進入現代化建設的關鍵時期，一定要全面審視并正確吸收發達國家推行公共福利計劃的經驗與教訓，不能被它們的一些在現在看來似有較大缺陷的理論所誤導。

（二）建立一個基本的公共福利體系是實現我國城鄉統籌發展的根本前提。在城鄉二元結構下，政府對農村和城市供給的風險保障資源是有本質區別的，前者以土地資源為基礎，搭建了家庭保障的平臺，后者用地方收入資源做內核，構造了社會保障的網絡。在城市化加速發展的過程中，這兩種風險保障方式及其資源供給渠道發生了政策利益上的明顯傾斜。隨著農村以土地為根基的家庭保障功能退化，相對于城市以社會保障為主體的公共產品供給來說，農村體現保障效用的公共產品供給就顯得微不足道了。有人提出降低城市社會保障的公共產品成分，甚至要套用“自由市場（私人儲蓄）的公共利用”改革方案，以便同在農村中發展類似的社會保障模式保持一致。然而，實際上無論城市和農村，在正規職業保障體系以外，再建立一個強制性或自愿性的個人儲蓄式保障體系是難于成功的，必須有一個用公共資源作基礎的第一層次社會保障來實現廣覆蓋目標，進而平衡城鄉的利益分配。這是因為，在市場條件下，國民同質性只能是個假設，如果套用“自由市場的公共利用”改革方案，只會繼續加深地方公共產品不平等分享及成本不合理分擔的矛盾，導致城市俱樂部規模（即排他性地分享公共產品的群體規模）進一步膨脹，出現更為擁擠的現象。

（三）公共福利成為“硬預算線”時，可以長期保證國民收入財富轉化為再生產過程的有效投資。公共部門涉足生產領域會造成無效率已有很多文獻加以論證，但公共部門進入社會保障的分配領域是否會形成無效率，現在有論據的文獻卻不多。從理論上說，當公共的社會福利納入財政體制并成為一條“硬預算線”時，國民收入財富的分配轉化成再生產的有效投資（向國民消費的投資）或許會構成一種制度保證；而當公共福利僅是一種軟預算約束時，就很難迫使公共部門將其所控制的國民收入積累轉變成再生產的有效投資。例如，當政府將公共預算大量投入公共基礎設施建設或房地產業時，雖然短期內會增加就業，拉動經濟增長，但長期看卻很難保證這些投資不會變成過度的無效投資，形成泡沫經濟。

（四）公共福利的政治化特性是“伙伴性合作”制度嵌入社會治理大制度環境的重要媒介。不論怎樣去政治化，國民參入公共福利體制總是其參與社會治理的基本要件。在民主政體中，擴展或緊縮公共福利從來都是不同利益群體的代言機構尋求支持或避免責備的政治活動，而由決策部門推動的社會保障立法，也始終是各種政治力量協商或斗爭的結果。在我國的市場改革和社會轉型過程中，脫身于再分配體制和單位組織的弱勢群體，同樣以一定的行為方式向社會昭示他們的生存訴求及其選擇策略。所以，公共福利在非歧視政策的引導下，一方面通過實際保險效應可消除弱勢人群把命運交托于類似“聽天由命”的不確定憂慮，增進他們自重自強的心理激勵；另一方面又能夠將各階層不同的利益訴求通過制度安排嵌入到更大的社會治理制度環境中，實現“合作性伙伴”的善治。不言而喻，我國發展公共福利的一個重要的外部效應就是大力加強和諧社會建設。

另外，按照社會保障體系建設的終極目標模式，在設計具體的實施方案時，必須注意到我國發展公共福利的現實要求。

（一）轉變觀念，以發展公共社會福利為基點，加速我國社會保障體系的戰略性調整。隨著我國經濟的迅猛發展和社會的快速變遷，建立在增長優先主義、家庭中心主義和正規就業保險原則等內核之上的社會保障體制已越來越不適應時局的需要。在國家剩余生產力和貿易順差總量不斷加大的現實壓力下，經濟持續增長的內驅力日益產生從外向型組合轉為內向型結構的]進趨勢。另一方面，在個體和區域貧富差距不斷拉大，社會結構碎片化，利益群體行為彰顯，社會流動在上下階層之間被日漸阻隔等社會裂變的背景中，和諧社會建設所面臨的挑戰十分嚴峻。顯然，如果這時通過完善公共的社會福利制度，改良社會分配機制，抵制市場對薪金階層非暴力的掠奪，實現國民分享發展成果的社會權利，增強社會凝聚力，無疑對緩解上述經濟社會發展中的種種矛盾具有異常重要的作用。因此必須轉變觀念，調整戰略，以發展公共社會福利為基點，加速我國社會保障體系的全面建設。

（二）應考慮時空條件約束，分階段實施相應的過渡方案，循序漸進，不斷調整，探索具有中國特色的公共福利發展路徑。在現有的經濟水平和制度環境約束下，要高度關注改革方案選擇中的制度嵌入性問題。至于現階段，我國是發展普適性的公共社會福利還是發展相對于職業保障計劃而并列地建立補充式國民福利保障計劃的問題，我們應權衡各自利弊得失，并深入論證，謹慎決策。筆者認為，如果選擇后者，雖然可回避前者在現時所需的大范圍調整問題，但在長期中卻要付出統一復雜結構體系的較大代價。總而言之，我們所要發展的公共社會福利，并不是要恢復改革前那種總體性制度安排的狀態，而是要遵循現實國情的要求，首先用國民福利計劃來填充現行的社會保障體系，以求通過公共的社會福利資源迅速覆蓋那些迄今仍游離于社會保障體制之外的人群（包括非正規就業人群）。這種力圖實現全人口覆蓋的使命，也可經由按人群和區域范圍，分項目和設計標段的多種方式來分期完成。至于在公共福利中是否或者何時擴充基本福利的業務項目，推廣非現金福利計劃，增加動態低收入標準調整的調查補貼等問題，都可以依據經濟社會發展進程而擇機解決。

（三）利用立法推動和協商抉擇的雙重機制，推進實施公共福利計劃的相關目標落實。現階段我國的社會保障體制改革，面臨著擴大參保人群與均衡福利水平，重構再分配轉移支付機制與增加繳費關聯收益權重，維系保障基金財務安全與防止社會貧富差距拉大，提高基金管理層次與分散市場運作風險，促進新生勞動力就業與應對人口老年化危機等多重目標追求的挑戰。這些涉及公共福利增減的相關目標之間又多少有些摩擦甚至沖突。為協調不同利益主體間圍繞這些細分目標而展開的競爭行動，我們必須采取立法推動和協商抉擇的雙重機制，整合差異目標訴求和稀缺社會資源的使用價值與集中度，逐步增強我國社會保障制度的體系性和統一性。

注釋：

①② 顧昕、方黎明：《自愿性與強制性之間——中國農村合作醫療的制度嵌入性與可持續性發展分析》，《社會學研究》2004年第5期。

③ 孫長林：《建立城市居民醫療統籌與救助機制的實踐與思考》，《中國醫療保險》2005年第2期。

④ Ｖ·奧斯特羅姆、Ｄ·菲尼、Ｈ·皮希特編《制度分析與發展的反思——問題與抉擇》，商務印書館1992年版，第8頁。

⑤ 國家統計局：《中華人民共和國2006年國民經濟和社會發展統計公報》，《經濟日報》2007年3月1日。

⑥⑧ 張寶仁、張慧智：《韓國的社會保障制度分析》，《人口學刊》（長春）2000年第4期。

⑦⑨{12} 中國社會保障論壇組委會：《和諧社會的社會保障——首屆中國社會保障論壇文集》，中國勞動社會保障出版社2006年版，第7、21，8，31頁。

⑩ 李珍、劉子蘭：《西方社會保障主要理論及其政策主張回眸》，《經濟學動態》2004年第1期。

{11}{13}{14}{27} 田國強、楊立巖：《對“幸福—收入之謎”的一個解答》，《經濟研究》2006年第11期。

{15}{18}{22} 楊祖功選編《西歐的社會保障制度》，勞動人事出版社1986年版，第120、190、135頁。

{16}{19}{20}{21}{26} 丁開杰主編 《社會保障體制改革》，社會科學文獻出版社2004年版，第168－179、101、184、185－198、226頁。

{17} ［美］布·羅貝：《美國人民——從人口學角度看美國社會》，國際文化出版公司1988年版，第247頁。

{23}{24} 畢向陽：《制度與參與：下崗失業人員繳納基本養老保險行為研究》，《社會學研究》2005年第2期。

{25} 根據國家統計局《中華人民共和國2006年國民經濟和社會發展統計公報》的數據計算。

（責任編輯 劉龍伏）