論“一五計劃”時期中國共產黨執政方式指導思想的變化及其影響

摘要：民主革命時期和建國之初，中國共產黨一直反對黨政不分、以黨代政的執政方式，其執政方式指導思想是十分鮮明的、一慣的。但由于受經濟體制、政治事件、理論準備、歷史的慣性、蘇聯共產黨執政方式等的影響，“一五計劃”時期黨在執政方式指導思想上開始發生變化，逐步形成以黨代政的指導思想。這一變化導致權力高度集中，弱化了國家政權建設，影響了我國社會主義政治文明建設的進程，對黨的執政能力和自身建設帶來了不利影響。

關鍵詞：中國共產黨；執政方式；指導思想

中圖分類號：Ｄ232文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）10－0088－04

一、“一五計劃”時期黨執政方式指導思想的重大改變及其表現

黨的執政方式，是政黨掌握公共權力，實現執政目標的體制、機制、途徑、方法和手段，執政方式所涉及的內容包括執政黨介入國家權力系統的方法、途徑， 執政黨與國家權力系統的關系，黨在政權系統中的運作模式等。中國共產黨先后經歷了局部執政時期和全國執政時期，就其執政方式而言，實際上多是以黨代政，但就其執政方式的指導思想而言，則有很大的不同。

1． 民主革命時期和建國初期中國共產黨執政方式的指導思想一直是反對黨政不分，以黨代政

新民主主義革命時期，中國共產黨先后建立了“工農民主政權”、“抗日民主政權”和“人民民主政權”，這就在政權建設中不可避免地出現黨和國家政權關系的問題，執政方式指導思想的問題。這一時期，中國共產黨在局部地區執政，不僅環境艱苦，受到黨內“左”傾思想影響，而且黨的執政方式在相當大的程度上還受到蘇聯的影響。這時黨的執政方式實際上是以黨代政，但在執政方式的指導思想上，黨卻一直主張黨政分開，反對以黨代政。早在《井岡山的斗爭》一文中，毛澤東就提出要汲取國民黨以黨治國的教訓，周恩來強調“黨管一切這口號在原則上事實上都不通，黨只能通過黨團作用作政治領導”。① 黨的六大通過的《蘇維埃政權的組織問題決議案》更明確指出：“黨在蘇區的一切政策必須經過黨團的活動，而成為各級蘇維埃政權的施政方針。”②

抗日戰爭時期，毛澤東也明確指出，黨的領導地位不是通過人員數量上的優勢和強制性措施實現的，而是以民主方式，以自己領導的正確性來實現的。盡管1942年9月，針對各根據地黨政軍各方面工作出現的不協調現象，中國共產黨通過了《關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》，提出了實現黨的一元化領導的問題，但同時在該《決定》中又強調：“政權系統（參議會及政府）是權力機關，黨委包辦政府系統工作、黨政不分的現象與政權系統中黨員干部不遵守黨委決定、違反黨紀的行為，都必須糾正。黨對政權系統的領導應該是原則的、政策的、大政方針的領導，而不是事事干涉，代替包辦——黨委及黨的機關無權直接命令參議會及政府機關。”③

解放戰爭時期，針對某些地方主義和游擊主義等無紀律無政府的狀況，1948年中共中央先后發布《中共中央關于九月會議的通知》，“決定將一切可能和必須集中的權力集中于中央和中央代表機關”。④但“黨中央仍然要求各根據地對黨政關系做正確處理”。⑤

新中國成立，標志著中國共產黨已成為全國性的執政黨，對于黨的執政方式，中共中央宣傳部代表黨中央向全國人民莊嚴宣布：“在中央人民政府成立后，凡屬政府職權范圍的事，應該由政府討論決定——不要再如過去那樣有時以中國共產黨名義向人民發布行政性質的決定、決議或通知。”⑥ 1951年11月，黨中央在《關于在人民政府內建立黨組和組建黨委會的決定》中明確指出“黨政之間不是隸屬關系，如果把黨對國家的領導作用看作是黨直接執掌政權——這是對黨執政地位的錯誤理解。”黨政職能權限劃分比較明確。

可見，在整個民主革命時期和建國之初，黨對如何實現黨的領導有明確的規定，盡管在戰爭時期由于種種復雜的情況，理論原則往往與實際脫節，但中國共產黨一直反對黨政不分，以黨代政的執政方式，其執政方式的指導思想，即黨政分開，是十分鮮明和一慣的。

2． “一五計劃”時期黨在執政方式指導思想上開始發生變化，由反對黨政不分到支持和實施以黨代政，黨政不分的指導思想逐步形成。

首先，中共中央開始直接管理經濟部門的工作。1953年2月，中共中央成立農村工作部，縣、專區兩級黨委設立生產合作部或農村工作部，作為黨的助手機構，負責指導農村工作，黨對行政開始了初步管理。同年2月，中共中央發出《關于建立計劃機關的通知》，決定中央一級各國民經濟部門、各大區、省、市人民政府的財經委員會負責計劃任務，省市財經委員會受國家計劃委員會、省市黨委和人民政府的領導，并規定隸屬于中央人民政府的全國財經委員會和計劃委員會有關的年度計劃、金融、市場供應等一切業務直接請示中共中央，向中共中央報告，由中共中央批準執行。這是建國后中共中央發出的第一個有關黨組織直接參與政府部門業務工作的指示。黨在執政方式指導思想上開始變化。

其次，加強人民政府系統各部門向中央的請示報告制度。1953年，在反對分散主義和地方主義的斗爭中，中共中央提出了“大權獨攬，小權分散，黨委決定，各方去辦”的指導思想，為了落實這一原則，黨中央在1953年3月又發布了《中共中央關于加強中央人民政府系統各部門向中央請示報告及加強中央對政府工作領導的決定》（草案），為了貫徹這一精神，同年5月，政務院發出了《關于中央人民政府所屬財政經濟部門的工作領導通知》，規定中央人民政府所屬財政經濟部門分隸五個方面，各自直接對中央負責，黨對經濟工作的直接管理進一步加強。

再次，建立各級黨委分口領導政府的機構和制度。1955年10月，中共中央批準了同年8月1日中共中央組織部的工作報告，該報告的一個重要內容是各級黨委建立分口領導政府的機構和制度。這是一個承上啟下的重要環節，從此，各級黨委開始設置與政府部門職能重疊的部門，黨委不僅管路線、方針、干部，而且直接抓各種生產業務，逐步以黨委取代政府機構的職能。黨在執政方式的指導思想上向以黨代政邁出了關鍵性的一步。

其四，黨在執政方式的指導思想上明確提出要“黨政不分”。中國共產黨執政方式發生實質性變化發生在1957年。1957年7月，中共中央在青島召開省市委書記會議，毛澤東為會議寫了一篇《一九五七年夏季的形勢》的文章，文章指出“在不違背中央政策法令的條件下，地方政法文教部門受命于省、市、自治區黨委，不得違反”。⑦ 從此，以黨代政的執政方式被作為制度固定下來。1958年1月，在南寧會議上，毛澤東又強調：“集中只能集中于黨委、政治局、常委、書記處，只能有一個核心。”⑧ 為了加強黨對經濟工作的直接參與和領導，1958年6月10日，中共中央又決定成立財經、政法、外事、科學、文教等五個小組，直接領導國家五個大口的工作。毛澤東主席強調：“這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向它們直接做報告，大政方針在政治局，具體部署在書記處。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。”⑨這表明，黨已在政策法規上、體制和機制上確立了人民政府直接向各級黨委負責并報告工作的制度，中央政府部門是黨中央的執行機構，黨中央和中央人民政府的關系是領導和被領導的關系。

二、“一五計劃”時期黨執政方式指導思想發生變化的原因

1． 經濟體制的影響

一定的經濟體制往往需要相應的政治體制和領導方式與之相配合，而經濟體制的變化又往往要求政治體制、黨的執政方式和領導方式作相應的變化。到1952年底，民主革命遺留下來的歷史任務已在全國范圍內基本完成，國民經濟的恢復工作也達到了預期的目的，大規模的經濟建設時期到來了，正是在這種背景下，黨中央著手制定和實施第一個五年計劃，與此同時，黨又提出了要在一個相當長的時間內逐步實現對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造，于是，第一個五年計劃和社會主義改造同時進行。為了順利完成第一個五年計劃和實現社會主義工業化的目標，黨需要集中有限的人力和物力，這樣必然形成計劃經濟管理體制。計劃經濟管理體制主要是依靠行政力量去制定和推行一套指令性的計劃，進行資源的配置。中央政府又是最高的計劃制定者、推行者和全國性資源的配置者。而當時的資源又相當有限，為了加強對有限的資源的支配權，集中力量辦大事，于是，經濟管理權由企業向政府集中，由地方向中央集中。同時，第一個五年計劃的實施也不能不對黨和政府的關系產生重要影響，因為，黨是社會主義事業的領導核心，“黨的領導是更為具體的，是實實在在的。”“如果中央委員會掌握的權力只包括革命和農業生產，其余的都由國務院來掌握”，⑩顯然與“關于‘革命’，就是增強共產黨的權力，推進社會主義改造進程”{11}的目的不一致。因此，權力由政府向黨委集中就成為必然。

2． 政治事件的影響

在我國進入大規模經濟建設后，國內發生了許多政治事件，國內政治事件和政治形勢對黨的執政方式產生了重要影響。1954年黨內發生了高崗、饒漱石反黨事件，高崗、饒漱石反黨事件的發生，使黨認為有必要加強中央的權力，尤其是黨中央的權力，于是權力進一步向中央集中。1957年又發生了有重要影響的反右派斗爭，這場運動，不僅錯誤的打擊了一大批黨內外知識分子和黨內外干部，使原來考慮的調整和改革政治體制的許多思路無法實現，而且在“捍衛黨的領導”、“捍衛社會主義制度”口號下，在錯誤地批判“黨不能直接發號施令”的理論下，將以黨代政，黨政不分的弊端進一步掩蓋起來，黨的領導被理解為以黨代政，并愈]愈烈。所以，反右派運動使“中國政治體制中高度集權化趨勢得到了進一步的加強與發展”。{12}

3． 黨在執政方式上的理論準備不足

無產階級這奪取政權后，黨采取什么樣的執政方式，如何選擇最佳執政方式，總體上講理論準備不足。馬克思、恩格斯由于沒有領導執政黨的經驗，對社會主義國家的黨政關系未做具體論述；列寧晚年針對黨內官僚主義蔓延的現實，提出了黨政分工，合理劃分黨政職能的設想，但未能從體制、機制的高度和深度去發現其產生的原因和解決問題的辦法；中國共產黨在民主革命時期，在局部地區執政過程中，雖然在執政方式上反對以黨代政，但在工作中實際上是以黨代政，加上嚴酷的戰爭環境，黨也沒有時間和精力去研究全面執政后的最佳執政方式問題。新中國成立之初，就世界范圍的政黨執政方式而言，有三種形式，一是西方國家政黨政治模式，這方面雖然有許多現成的經驗可以借鑒，但我們不能走這條路，因為全國人民不答應。二是蘇聯的黨政關系模式，這種模式就是以黨代政，黨政不分。三是選擇適合中國國情的執政方式，就是在堅持黨的領導下，實行黨政職能分開，黨的領導主要是政治領導、思想領導和組織領導。但是，黨組織從具體行政事務中擺脫出來，置身于經濟建設之外，許多人擔心這樣黨的領導豈不落空？在理論和實踐產生矛盾時，黨又沒有能夠及時認真地研究實際情況，深入分析，找出解決問題的辦法。基于這種擔心，在沒有可資借鑒的條件下，黨選擇了風險小、有經驗的傳統執政方式。

4． 歷史的慣性作用

在長期的新民主主義革命中，雖然黨在執政方式指導思想上反對以黨代政，但由于特殊的歷史條件，在實際工作中黨卻是主要采取以黨代政的執政方式，正如毛澤東所說：“黨在群眾中有極大的權威，政府權威卻差的多。這是由于許多事情為圖省便，黨在那里直接做了，把政府機關擱置一邊。”{13}這種方式決策快、執行快，社會動員能力強，黨的許多同志，尤其是領導同志都很熟悉和習慣于這種以黨代政的工作方式。同時，人民群眾在黨的領導下翻了身，也真心實意希望黨直接領導。因此，建國后這種在戰爭年代形成的適用于戰爭時期的領導方式，在經濟建設的和平年代有較廣泛的社會基礎和群眾基礎，仍然發生著“慣性”作用，從而在不同程度上影響著新中國的政治制度，尤其是影響著黨的執政方式指導思想的形成和發展。毛澤東認為，根據以往戰爭年代的革命經驗，在社會主義建設時期，必須加強黨對政治、經濟、軍事的一元化領導。正是在這種認識下，從1953年起，政府職能被弱化，黨加強了對政治、經濟、文化的直接領導。

5． 蘇聯共產黨執政方式的影響

前蘇聯是世界上第一個社會主義國家，毫無疑問，它的執政方式對其他后建立的社會主義國家來說是一種榜樣，是一種可資借鑒的體制。在特殊的歷史條件下，學習和借鑒是應該的，也是無可厚非的，但我們“一度認為搞社會主義就應該像蘇聯那樣實行高度集權的政治體制，堅持黨的領導就是，就應該像蘇聯那樣一切由黨說了算，就應該在黨內設立與政府部門一一對應的機構，進行對口領導”。{14}1955年中央決定設立黨內的工業交通、財政貿易、文化教育等部門對口領導政府的職能部門，這一做法，大體上是照搬蘇聯共產黨組織機構的模式和黨政關系模式。{15}雖然在1956年，毛澤東等黨的領導人已經發現蘇聯模式的弊端，并試圖改變，但由于歷史條件的局限，黨并沒有擺脫這一體制的影響。

三、“一五計劃”時期黨執政方式指導思想變化的重大影響

1． 導致權力高度集中，嚴重影響了我國社會主義政治文明建設的進程

建國后，黨在執政方式指導思想上的變化，使中國盡早地走向了高度集權的社會主義政治經濟發展模式，而高度集權必然產生個人專權，權力不受制約的局面。因為集權使各方面表達意見的渠道減少，機會減少，黨集決策、執行、監督于一身，于是決策的失誤很難避免。關鍵是這種執政方式為錯誤決策的執行提供了體制和機制上的保障，使錯誤很難及時得到糾正。事實上，從1953年開始，黨在執政方式指導思想上的每一次變化，都伴隨著權力的集中，隨之而來的是黨所犯的失誤或錯誤一次比一次嚴重，從“反右”運動到“大躍進”，直到“文化大革命”，充分說明了這一點。

2． 不利于黨的執政能力的提高，也對黨的自身建設帶來不利影響

執政就要有科學的執政理念，就要科學地選擇最佳的執政方式，執政理念不同，執政的方式也必然不同。中國共產黨執政實質上是黨對國家事務進行政治領導、思想領導和組織領導，而不是黨對國家日常行政事務的具體管理。但是長期以來我們對黨的執政的方式認識不清，理解失誤，把黨對國家生活的宏觀領導即政治、思想和組織領導變成了黨對國家和社會的微觀領導，黨的作用就是領導和包攬一切社會領域的活動。黨在執政方式指導思想上的變化，使黨形成了黨政合一，以黨代政的執政方式和體制，這實際上把黨由領導者降低為執行者的位置，使黨陷入日常瑣碎的行政事務之中，陷入社會利益和社會矛盾之中，造成黨無暇集中精力把握政治方向、政治原則和對重大社會問題的科學論證、決策，攻克執政難題。因此，難以總攬全局，協調各方，這樣黨的執政能力必然被削弱。同時，黨政務纏身，使黨成為各種矛盾的焦點，這不僅嚴重影響了黨在社會上的形象和黨群關系，而且使黨無暇顧及自身的建設問題，這對黨執政的群眾基礎和黨的建設都是一個嚴重的不利影響。

3． 弱化了的國家政權建設

由于黨在執政方式指導思想上的變化，使黨在實際工作中過多的包辦了國家行政機關的許多事務，尤其是經濟、文化、教育管理事務，造成了國家機關主動性、獨立性、責任心的下降，許多事情只有等到黨委發話了，往往才“聞風而動”，這就容易形成工作上的被動，極易喪失工作的最佳時機和機遇的流失。同時，由于黨越俎代庖，使人們長期重黨輕政，這既影響了政府在人民群眾中的威信，影響了政府執法的效率，又使人們長期對政府工作的成本問題，效率問題關心不夠，研究不夠，因此，長期以來政府廉潔、高效的問題一直沒有很好的解決，不僅使國家政權建設的問題在很大程度上受到影響，而且影響了中國共產黨執政的效率、效果與效益。

注釋：

①④《周恩來選集》（上），人民出版社1980年版，第41、41頁。

② 楊紹華：《中國共產黨執政方式的歷史考察》，《中共黨史研究》2005年第6期。

③ 《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第432頁。

⑤ 柯倜祖：《中共執政方式的歷史]進》，《北京黨史》2004年第3期。

⑥《中國共產黨執政40年》，中共黨史資料出版社1989年版，第2頁。

⑦《毛澤東選集》第5卷，人民出版社1977年版，第459頁。

⑧ 薄一波：《若干重大決策與事件的歷史回顧》（下），中央黨校出版社1993年版，第650頁。

⑨ 劉振華：《黨的執政能力建設》，江蘇人民出版社2004年版，第208頁。

⑩{11} ［美］費正清：《劍橋中華人民共和國史》，上海人民出版社1990年版，第114、66頁。

{12} 鄭謙：《當代中國政治體制發展概要》，中共黨史資料出版社1988年版，第88頁。

{13} 《毛澤東選集》第1卷，人民出版社1991年版，第72－73頁。

{14}{15} 浦興祖：《中華人民共和國政治制度史》，上海人民出版社2005年版，第20、21頁。

（責任編輯 張衛東）