國家統一或分裂的決定因素：新政治經濟學的分析

摘 要：新政治經濟學關于國家統一或分裂的決定因素的分析表明：地區之間的收入分配差異越大，國家分裂的激勵就越大；要素的流動性越強，國家政治統一的障礙就越小；地區自治對一個國家保持統一而不是分裂至關重要；在分離有可能的條件下，民主會導致過多國家的產生；再分配與風險分擔有助于國家的統一。新政治經濟學對國家統一或分裂的決定因素的系統剖析，為國家統一或分裂的政治經濟學解釋提供了一個清晰的畫面，對于我們維護和追求國家統一具有現實的借鑒意義。

關鍵詞：新政治經濟學；國家統一或分裂；決定因素

中圖分類號：FO

文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2007）10-0014-05

政治經濟學是西方社會科學中最古老的學科之一。近代西方社會科學學科的分化特別是政治學和經濟學的分離導致了傳統政治經濟學的衰落。20世紀60年代以來，西方社會科學發展的整體化趨勢，促使政治經濟學復興，出現了政治學與經濟學整合研究的“新政治經濟學”。^[1]新政治經濟學主要研究社會與個人、政治與經濟、國家與市場之間的相互關系，并在此基礎上研究政策選擇、發展、環境、經濟轉軌、國際組織、經濟一體化和國際關系等問題。^[2]新政治經濟學重視對國家統一或分裂的決定因素的研究，“在一定程度上反映了最近發生的一系列政治事件，這些事件極大地改變了當今世界上國家的數目。一方面，前蘇聯分裂成許多國家，一些其他前共產主義國家分裂成了較小的單位，還有一些國家中存在著地區自治的要求；另一方面，又出現了德國的統一，歐洲也出現了經濟一體化甚至到最后政治一體化的趨勢?！?sup>[3]因此，基于對國家數目的政治經濟學研究，新政治經濟學對收入分配、要素流動、地區自治、分權化民主、再分配與風險分擔等國家統一或分裂的決定因素進行了系統的剖析，從而為國家統一或分裂的政治經濟學解釋提供了一個清晰的畫面。

一、地區之間的收入分配差異越大，國家分裂的激勵就越大

新政治經濟學指出，一個國家的統一需要所有地區的支持，但是如果一個國家各地區之間的收入分配存在差異，而這種差異又無法得到解決，在任何一個地區的大多數人（投票者）支持分裂時，分裂就可能發生。例如，考慮一個國家中的兩個地區，比如說地區A和地區B，生產要素在這兩個地區之間完全不能流動，有兩種生產要素，即資本和勞動，這兩個地區有相同的生產技術，那么這兩個地區之間的差別完全可以用要素收入的差別（反映了缺乏要素的流動性）和收入分配的差別來概括。當地區之間的收入差異很大時，分裂的激勵就會變得非常強烈，因為在跨地區轉移支付這個意義上，收入差異導致了富裕地區與貧困地區分裂的激勵，盡管可能存在分裂的效率損失，這一結論也與無數個地區分裂主義壓力的案例是一致的。

不僅如此，新政治經濟學進一步指出，當兩個地區的收入水平存在差別時，即使兩個地區之間沒有凈轉移支付，在民主體制下也總是經常地發生分裂（除了在兩個地區的中間收入恰好相同這種零概率的情況）。因為一個地區的中間收入者代表著一個地區的中位投票者（或稱中間選民），即處在所有投票者最優偏好結果中間狀態的投票者，如果任何一個地區的中位投票者對分裂的偏好勝過對統一的偏好，則分裂就將成為政治均衡。其中的道理顯而易見，在多數投票的情況下，中間選民的投票偏好常常是一個備選方案以多數勝出的決定因素。而在兩個地區之間存在收入分配差異且不存在轉移支付時，中位投票者（進而大多數選民）都偏好于分裂，“這是一個很強的結果，……兩個地區中每個地區的大多數選民都偏好于分裂。由于任何一個地區都不存在著分裂的成本，所以兩個地區所偏好的政策沒有任何不同，都會導致分裂?！?sup>[3]分裂成獨立的國家，將產生接近于多數投票者偏好的政府政策，正如博爾頓和羅蘭（Bolton and Roland）在《國家分裂的政治經濟學分析》中指出的那樣，這一效應代表了在地區形成獨立國家的決策中，期望“政府更接近于人民”是一個重要的決定因素。^[4]

那么面對一個可能的分裂，國家能夠采取相應的政策調節收入分配預防分裂的發生嗎？在新政治經濟學看來，國家可以通過改變稅收政策從而預先防止分裂的發生。如果分裂具有很高的成本，就可以預期對分裂地區的這種調節，能夠導致一個國家保持聯合的狀態；否則的話，國家就會四分五裂。新政治經濟學探討了在一個統一的國家中，如何改變稅收政策以對分裂的威脅做出反應。其核心思想是，在一個由于收入分配差異面臨分裂可能的統一國家中，國家改變稅收政策應對分裂威脅的關鍵是調整稅率，使其所選擇的稅率是統一國家中中位投票者福利最大化的稅率。因為不分裂的一個條件是，每個地區的多數投票者在相應的稅率下，對統一的偏好大于對分裂的偏好。只要爭取到每一個地區的中位投票者，不分裂的條件就得到了滿足。

二、要素的流動性越強，國家政治統一的障礙就越小

如果說在要素缺乏流動性的條件下，地區之間收入分配的差異是導致國家分裂的一個重要決定因素，那么在要素可以流動的情況下，要素的流動對國家的統一或分裂具有怎樣的影響？新政治經濟學認為，如果要素存在著完全的流動性，即使行為主體的偏好不同，兩個地區也必須提供相同的稅收和公共物品組合，因為如果兩個地區的類型存在著某些重疊，個人一定對他們的地理位置是無差異的。由于偏好的特質，流動性并不導致分類；相反，要素的流動性阻止了地區之間財政不一致性的出現。因此，如果各個地區都有完全相同的財政政策，國家就不會存在政治統一的障礙了。換句話說就是，當個人在可征稅收入和對公共物品的偏好強度存在差異時，要素的完全流動性會導致地區之間（實際上也包括國家之間）稅率及對公共物品供給的平均化以及對政治整合障礙的消除。

但是在現實中，由于政治、經濟、地理環境等因素的影響，要素的完全流動性是很難實現的，而缺乏流動性（或流動性受到限制）正是各個地區之間存在多種多樣公共政策的一個條件。在缺乏流動性的情況下，地區之間的財政政策就會有所不同，因而統一的政治障礙會較大。因為從經濟的角度，完全可以用某種程度的財政政策共性來定義一個國家，即國家是一個財政聯盟。^[3]當流動性匱乏導致地區間財政政策不一致時，兩個或兩個以上地區是否選擇聯合從而組成單一國家，非經濟因素，即政治上的考慮就可能是更為基本的因素。更進一步說，在財政政策不同的地區，稅率和公共物品的供給是由多數投票決定的，如果各個地區中的多數投票者喜歡分裂成為獨立的國家，則各個地區之間就很難整合成為一個統一的國家。

三、地區自治對一個國家保持統一而不是分裂至關重要

新政治經濟學指出，在要素的流動性受到限制的情況下，一個國家內所有的地區都具有同樣的稅收和支出結構，即具有相同的財政政策是不可能的，某些稅收政策、再分配政策和支出政策在一個國家內部的不同地區之間必然是不相同的。而且，在任何一個既有中央政府又有地方政府的體制中，由于地方政府具有某種程度的財政自治，它們在不對中央政府的經濟統治權提出疑問的情況下，稅收、再分配和支出政策的差異也必然出現，也就是說，在一個國家內部各地區之間的財政政策是不完全一致的。那么，在各地區財政政策出現差異的情況下，維持一個國家統一的決定因素是什么呢？

新政治經濟學明確指出，面對各地區財政政策的差異性，地區自治對一個國家保持統一狀態而不是分裂成小的國家是至關重要的。地區自治是指兩個地區在作為同一國家的組成部分的同時，可以選擇不同的財政政策的可能性。就是說，除了兩個地區組成一個具有單一財政政策的統一國家，或者分裂成為兩個不同國家這兩種可能性之外，還有第三種政治安排，即兩個地區加入到一個聯邦制國家中，而在這個國家中，每一個地區在設置其自身的財政政策方面都存在某種程度的獨立性和自治權。(注：在政治學中，聯邦制國家是指由若干個政治實體（即聯邦單位，如共和國、州、邦）共同組成的統一國家。在聯邦制國家中，國家有最高的立法、行政、司法機關，各聯邦單位也有自己獨立于中央的立法、行政和司法機關；國家具有統一的憲法和基本法律，各聯邦單位也有各自的憲法和法律；中央機關和聯邦單位的機關各自只有聯邦憲法規定的權力范圍，沒有隸屬關系，但聯邦政府是對外關系的主權國家。關于聯邦制國家的詳細分析，參見施密德，謝利，巴迪斯．美國政府與政治［M］．北京：北京大學出版社，2005．49-68．)

新政治經濟學進一步分析了為什么地區自治應該組成的是聯邦制的統一國家，而不是單一制的統一國家的原因。(注：在政治學中，單一制國家是指由若干行政單位或區域組成的統一主權國家。在單一制國家中，國家具有統一的立法、行政、司法機關和統一的憲法，各行政單位沒有自己的憲法；國家的最高權力由中央政府掌握，地方政府受中央政府的統一領導；中央政府對外行使統一的外交權，地方政府對外不具有獨立性。關于單一制國家的詳細分析，參見陳振明．政治學［M］．北京：中國社會科學出版社，2004．115-116．)新政治經濟學認為，從經濟的角度看，單一制國家中的地區自治權，似乎總是對分裂產生決定性的影響，因此，擁有一個統一的聯邦制國家就會是最優的。博爾頓和羅蘭在對單一制國家與分裂的國家進行比較時，分析了地方自治基礎上組成統一的聯邦制國家在經濟方面的優越性。他們認為，相對于在單一制國家內部的流動性，在分裂的國家之間的流動性是受到限制的。如果一個聯邦制國家內地區之間要素的流動性與兩個分裂國家之間的要素流動性相同，則地區自治總是占優于分裂，因為與分裂相聯系的效率損失在很大程度上得到避免；但如果要素在一個聯邦制國家內部的地區之間的流動性，比在作為兩個分裂國家的同樣兩個地區之間的流動性更高（很可能是這種情況），則無論是相對于分裂還是相對于實行共同財政政策的統一，自治都更可能是一種趨勢，因為自治能觸發地區之間要素的流動，引起地區之間有成本的財政競爭。資本將會轉移到稅收最低的地方，而勞動會轉移到凈收益最高的地方。就像地方公共財政理論中討論的那樣，在許多聯邦體制中，稅收是一個主要問題。這樣民主體制下選民的選擇，將取決于自治條件下財政競爭的成本與成為單一國家的一部分之后效率所得之間的對比。如果統一的效率所得很高，或者是要素流動的可能性很低（例如，如果在地區之間勞動力不能流動，而資本的流動性很低），則自治將會成為更受偏好的選擇；如果盡管統一的效率所得很高，但潛在的大規模資本外逃將導致聯邦制國家內各個地區之間進行大規模的財政競爭，則不實行自治的統一會更受歡迎。^[3]

四、在分離有可能的條件下，民主會導致過多國家的產生

新政治經濟學指出，隨著一個國家人數的增加，人均的政府成本（或者政府提供的公共物品的人均成本）會下降。然而，隨著一個國家變得越來越大，人們與其政府之間的距離（既有喻意上的也有字面意義上）也就增大了，這表明實際的與意愿的公共物品供給之間不那么匹配。因此，如果按照公共物品的提供來定義一個國家，則可以認為一個國家的規模反映了這樣一種基本的權衡取舍：一方面，一個大的行政管轄區在供給公共物品方面能夠得到較大的規模經濟，也能夠把稅收競爭所反映的外部性內部化；另一方面，行政管轄區越大，公共物品的選擇與轄區內居民的偏好相配的程度就越低。而“在地方公共財政理論中，對公共物品供給的‘特殊性’要求，是形成一個社區的重要決定因素。這兩方面之間的最優權衡取舍，將決定國家的最優數目?！?sup>[3]新政治經濟學探討了具體的政治機制——民主對這種權衡取舍的集體選擇對國家統一或分裂的影響。

在新政治經濟學看來，民主是一種處理沖突的制度，在分離可能的條件下，民主會導致過多的國家產生。這是因為：第一，既要獲取公共物品供給中的規模經濟，又要滿足在地理上不同的人群對公共物品的偏好，避免公共物品供給中的“偏好誤識”，一個國家（尤其是大國）必須以轉移支付補償遠離政府所在地的個人，但是這種轉移支付在民主制度下并不會被多數裁定規則所支持。在沒有轉移支付的情況下，在分離可能的情況下，遠離政府所在地的個人會選擇形成自己的國家，雖然這會導致大量的國家產生這種次優結果，但是這個結果代表了這樣一個一般觀點：對公共物品的不同偏好，是期盼分裂的一個重要經濟決定因素。第二，民主是一種分散的決策行為體制，它為所有的政治力量提供了追求各自利益的機會。在每一個已經存在的、受到分權的民主化壓力重新劃定邊界以滿足轄區內居民公共物品偏好影響的國家中，“如果按照多數裁定規則批準變革的話，就可以創造一個新國家，或者消除一個已經存在的舊國家，一個可供選擇的方法是一群人能夠從已經存在的國家中脫離出，并且當他們全體一致地投票打算組成新國家時，就能夠組成一個新的國家?！?sup>[3]因為民主似乎是這樣一種制度，在此制度下，每個人都做他認為是最佳的事情，然后投出骰子看最終結果。^[5]因此，民主內生著不確定性，最終的結局是由參與競爭的各種政治力量的行為決定的，雖然要推導出分權化的民主對國家統一或分裂的影響是非常復雜的，但是，必須看到政治民主對國家統一或分裂的潛在影響。

五、再分配與風險分擔有助于國家的統一

新政治經濟學認為，雖然再分配在每一個國家中都是政治爭論的主要領域，在民主的多數裁定規則下，再分配得不到支持，跨地區轉移支付還是導致富裕地區與貧困地區分裂的激勵，但是，國家水平上的再分配與風險分擔，對于一個國家的穩定和統一具有重要的意義。因為再分配（尤其是轉移支付）會要求在一個財政機構下將不同的地區聯合起來組成單一的財政管轄區，從而在更大的范圍內分擔各種外在沖擊風險，從而抑制在風險沖擊下地區分裂的傾向。那么，在民主的體制下，國家內部的再分配與風險分擔可行嗎？是什么樣的制度安排可以實現這種再分配與風險分擔？

在新政治經濟學看來，如果說國家之間的再分配與風險分擔在政治上是不可行的，那么實踐證明，國家內部各地區之間的再分配與風險分擔，在有效的制度安排下是可以進行的，這種有效的制度安排就是財政聯邦制。新政治經濟學分析了財政聯邦制在再分配與風險分擔方面的好處。在經濟學中，財政聯邦制是指國家的職能不是由中央政府或地方政府獨自履行，而是由它們在合理分工、鼎力合作的基礎上共同完成。為此，各級政府在財權和財力上擁有一定的獨立性和自主性，但上級政府應當對下級政府提供補助。財政聯邦制的具體形式是分稅制，各級政府在明確劃分支出責任的基礎上，按照事權與財權相對稱的原則，結合稅種的特點，劃分稅收收入和管理權限，再輔之以轉移支付手段的比較規范的分級財政制度。財政聯邦制的核心原則之一是集中再分配，財政政策的再分配職能（即累進稅和轉移支付）集中在中央（聯邦）政府手中，否則再分配就會變得無效。^[6]薩克斯和薩拉-伊-馬?。⊿achs and Sala-i-Martin）從經驗研究的視角出發，分析了美國的財政聯邦制通過再分配與遭受沖擊地區之間的風險分擔關系。^[7]具體來說，他們探討了在給定的轉移支付制度下，1美元對地區收入的不利沖擊，可以使該地區的可支配收入下降多少。他們將美國分為9個在經濟上不同的地區，估計了1970—1988年間的兩個彈性：一是稅收彈性，衡量的是地區收入增長1%時，交納給美國財政部的稅收增加的百分比；另一個是轉移支付彈性，衡量的是地區收入減少1%時，從美國財政部得到的轉移支付增加的百分比。他們的分析表明，這些彈性是不同的，而且對估計方法也很敏感。不僅如此，他們還發現這些彈性通常是比較大的?？傊?，他們發現：一個地區的人均可支配收入每下降1美元，就會引起聯邦稅收下降34美分，轉移支付大約增加6美分。也就是說，對收入的1美元的不利沖擊，僅使地區的可支配收入下降大約60美分，大約1/3—1/2的沖擊被聯邦的稅收轉移支付系統所吸收。他們進一步指出，這一數字在很大程度上反映了美國累進稅收轉移支付系統中非相機抉擇的那一部分，但不包括為減緩嚴重的一次性沖擊而給予的一次性大規模的轉移支付。這些數字表明，在一個設計完善的聯邦制財政體制中，國家一級的轉移支付對于風險分擔來說是相當有效的。^[3]

六、結論與現實意義

顯然，影響國家統一或分裂的決定因素遠不止新政治經濟學所論及的收入分配差異、要素流動性、地區自治、分權化民主、再分配與風險分擔，民族、文化、歷史傳統、宗教信仰等都可能在國家統一或分裂中起到顯著的作用，因此，新政治經濟學關于國家統一或分裂的決定因素的分析是不全面的。而且，新政治經濟學產生于西方發達國家，它關于國家統一或分裂的決定因素的分析，隱含著西方社會的價值觀念和意識形態，一些具體觀點也是值得商榷的。例如，新政治經濟學認為，在各地區財政政策不一致的情況下，維護國家統一的結構形式最好是地區自治基礎上的聯邦制，這一觀點是我們必須予以注意并加以甄別的。實際上，一個國家的結構形式（單一制還是聯邦制），取決于國家的政治、經濟、文化、地理、歷史、民族和管理技術等因素，并隨著歷史的發展而變化。

新政治經濟學關于國家統一或分裂的上述一系列分析，其基本觀點是正確的，對于我們維護和追求國家統一具有現實的借鑒意義：（1）必須重視地區之間收入分配差異對國家維護政治統一的影響。（2）實現國家統一必須促進要素的充分流動。新政治經濟學的分析表明，要素的充分流動有助于消除國家統一的政治障礙，因此，為實現祖國的早日統一，必須進一步采取有效措施，消除資本、勞動力、技術等要素流動的障礙，促進海峽兩岸經濟要素的充分往來。（3）地區自治是構建統一國家的一種政治安排。雖然我國不需要也沒有必要建立地區自治基礎上的聯邦制國家，但是，民族區域自治的實踐、香港、澳門回歸的事實表明，單一制國家中某些區域自治是可行的。因此，在“一國兩制”的基礎上，如何建構一種既賦予臺灣地區高度自治權，又不損害國家主權集中統一的政治制度安排，是促進國家統一必須認真研究的課題。（4）必須認真對待政治民主在國家統一或分裂中的作用?！皼]有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化”，十一屆三中全會以來，我國的政治民主化取得了令人振奮的進展。隨著社會主義市場經濟的發展，政府逐漸退出許多市場領域，社會決策權力日趨分散，決策主體日益增多，利益出現多元化格局，為合理配置社會資源，促進生產力的進一步發展，政治民主就成為必然的選擇。但是“民主內生著不確定性”，因此，不論從國內環境（受千年封建傳統影響，諸侯割據）看，還是從國際環境（西方國家的“人權外交”、“民主外交”與和平演變）看，為維護國家統一，我國的政治民主化都不可一蹴而就。我國需要發展政治民主，但是我國的政治民主化只能是一個漸進的過程，黨和國家的政策和法令必須主導政治民主化的方向和路徑，從而抑制政治民主在國家統一中的消極影響。（5）財政聯邦制有助于維護國家的統一。財政聯邦制中的“聯邦”一詞，僅指中央政府和地方政府都擁有一定程度上的決策權，即便是在單一制國家中，地方政府仍然擁有財政決策權，只是權限較小而已。換句話說，并非只有聯邦制國家才能實行財政聯邦制，從效率原則出發，單一制國家的財政體制也應當盡量體現財政聯邦主義的精神。^[8]因此，在進一步完善我國分稅制財政體制改革中，在合理劃分稅種選擇的基礎上，應該進一步改革和完善我國的轉移支付制度，使財政政策的再分配職能集中在中央政府手中，從而通過國家一級的再分配和轉移支付，分擔各地區遭受各種不同沖擊后的風險，維護國家統一。

參考文獻：

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［3］ 阿倫·德雷澤．宏觀經濟學中的政治經濟學［M］．北京：經濟科學出版社，2003．647，684，678，692-693，680，695，700．

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［7］ SACHS，J．，X．SAlA-i-MARTIN．Fiscal Federalism and Optimum Currency Areas： Evidence for Europe from the United State，in M．Canzoneri，V．Grilli，and P．Masson，eds．，Establish a Central Bank，Issues in Europe and Lessons from the U．S．［C］．Cambridge：Cambridge University Press，1992．

［8］ 朱柏銘．公共經濟學［M］．杭州：浙江大學出版社，2002．343．

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（責任編輯：劉 艷）