關于我國稅式支出預算編制的基本思考

摘 要：建立稅式支出預算管理制度是加強稅收優惠管理的有效舉措。自經濟體制改革以來，我國稅收優惠的規模增長較快，各種稅收優惠政策往往清理之后又迅速膨脹，其根本原因是沒有建立一個科學規范的稅式支出預算制度。本文緊密結合我國經濟改革實際，深入分析我國當前編制稅式支出預算的難點，并在此基礎上提出我國稅式支出預算編制的基本選擇和具體設想。關鍵詞：稅式支出；財政支出；預算編制

中圖分類號：F810．451

文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2007)10-0092-04

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稅式支出概念產生的前身是稅收優惠。稅收優惠是政府根據一定的社會政策和經濟政策，對某些特定的課稅對象、納稅人或地區給予照顧、鼓勵而采取的減輕或免除稅收負擔的措施。稅收優惠作為政府調控經濟的重要手段，不論是在發展中國家，還是處于經濟起飛階段的國家或者經濟發達國家都得到廣泛的應用。稅式支出與稅收優惠的本質是一致的，但是卻從一個嶄新的角度——支出的角度來認識稅收優惠，即政府對納稅人的稅收優惠實際上是政府對納稅人的稅收讓渡，實際上構成了政府的一項支出，而且將這項支出記入到政府預算當中，從而形成了“稅式支出”這個概念。因此，從這個角度來說，“稅式支出”這個名詞就是作為對稅收優惠實施預算管理的制度和方法而誕生的。

所謂稅式支出預算，是指政府在每一個財政年度內關于稅式支出的安排計劃，是政府全部財政收支結構的一個重要組成部分。政府通過編制稅式支出預算，可以集中反映政府利用稅收優惠實現公平分配、激勵企業發展、促進經濟增長穩定目標的稅式支出規模、結構和具體項目。編制稅式支出預算的目的就是要將所有的政府性資金納入預算的管理范圍，強化公共預算對稅收優惠的監督機制，提高政府公共管理的透明度。

一、我國稅式支出預算編制的難點分析

1．科學界定稅式支出預算項目，注重稅式支出政策的清理與規范

稅式支出預算項目的確定是稅式支出預算建立的基礎，建立稅式支出預算的根本目標是加強稅式支出管理，對稅式支出項目進行評估，以促進稅式支出實現其政策目標。但是目前我國稅式支出政策的現狀是偏多、偏亂，其項目之多、規模之大已經超過了基準稅收所帶來的稅收收入，如此龐大的稅式支出政策，如何進行逐項界定？從根本上來說，將稅式支出項目納入到預算管理，對該項目稅式支出的規模和分布以及政策效果進行了估算和評價后，就可以決定該項稅式支出政策是否繼續保留。但是，如果每項稅式支出政策都通過這樣的方式來決定其去留，那么稅式支出預算的建立將是一個非常遙遠的藍圖。因此，稅式支出政策的清理與規范是稅式支出預算真正建立的一個必要前提。

然而，稅式支出政策清理與規范在我國的推行是非常困難的。稅式支出政策涉及到方方面面的利益，“經濟人”的理性決定了任何人都不會同意減少自己已經擁有的稅收利益。例如，地方政府不會同意取消吸引外商投資的稅式支出政策，這關系到地方經濟的發展與政績的優劣。有人提出，可以通過稅制改革自動消化現有的稅式支出政策，用新稅制代替舊稅制后，原有稅制中的稅式支出政策便不復存在，從而自然而然地取消這些稅式支出政策。這固然是一個好辦法，但是稅制的持續變動不僅會對經濟發展產生影響，而且對稅式支出預算的建立和發展也設置了更多的障礙。在我國，稅式支出預算的建立與稅式支出政策的規范與清理之間的關系非常復雜。如果在稅式支出預算建立之前稅式支出政策一定程度的清理和規范推行不暢，那么建立稅式支出預算只能在總量上對相應稅式支出政策進行控制，如果取消該項稅式支出政策也會遇到諸如此類的困難。如果稅式支出政策的規范和清理工作進展太慢，則會影響稅式支出預算的建立。

2．稅制的相對不穩定阻礙了稅式支出預算的編制

我國現行稅收制度的基本框架是1994年分稅制財政體制改革后確定的，1997年進行了部分調整后，2003年又進行了所得稅收入分享改革，2004年進行了東北老工業基地增值稅改革試點工作，可見，我國的稅制相對來說不是十分穩定。不穩定的稅制對于稅式支出預算項目的確定、稅式支出項目的估算都產生了很大的影響。首先表現在項目的確定方面，由于稅基發生變化，稅式支出界定的基準稅制隨之變化，則稅式支出政策相應發生變化，而且可能由此導致其他稅種稅式支出范圍也發生變化。其次是項目的估算方面，本來我國從1994年開始運行的分稅制財政體制迄今只有短短的12年時間，再加上稅制的相對不穩定，那么如何獲得稅式支出項目評估的基本數據信息？又如何進行稅式支出項目各預算年度之間的比較與預測？

3．稅收管理部門的設置體系導致了稅式支出信息流通不暢

稅式支出信息來源于稅收征收管理部門，如稅務部門、海關等。OECD國家的財政部門與稅收部門有的設置在一起，如美國財政部下設收入局；有的雖然分開，但是一般成立一個高級財經委員會專門負責稅式支出預算的研究和編制。因此，這些國家在機構的設置上不會存在稅式支出信息交流方面的問題。而在我國，由于財政部與國家稅務總局分別設置，地方則是財政部門與國稅局、地稅局分別設置，稅收由稅務部門具體征收，而預算的編制和研究由財政部門具體負責，兩個部門作為平級單位，建立一個通暢的稅式支出信息平臺是比較困難的。

二、我國稅式支出預算編制模式的基本選擇

鑒于我國稅式支出項目界定、稅式支出項目測算方面存在著很多的局限，不可能一下子實行稅式支出全面預算編制模式，只能逐步實現將稅式支出納入全面預算管理的最終目標。

1．選擇重點項目預算編制模式

即國家只對那些比較重要的稅式支出項目規定編制稅式支出預算表，初步納入預算管理程序，但并未建立起系統、嚴格的稅式支出賬戶，也并沒有形成正規的預算控制過程。這種預算管理模式是介于稅式支出完全預算管理模式和臨時性預算管理模式之間的一種模式，比較適合我國當前稅式支出管理的情況。目前我國一些重點項目的稅式支出數據統計相對完整，如進出口稅收優惠等，同時具備一定的定性和定量分析基礎，可以對當前一些主要稅式支出項目進行評估，以分析其政策的有效性，從而優化稅式支出管理。

2．預算編制構成要素的具體選擇

（1）稅種的選擇方面。針對我國商品課稅和所得課稅并重的局面，我國不能仿效美國等以所得課稅為主的作法，而應該以所得課稅和商品課稅并重。從我國當前稅收優惠的具體實踐來看，目前可以選擇作為重點項目進行控制的稅種主要有：進口稅式支出、個人所得稅稅式支出、增值稅稅式支出、營業稅稅式支出。

（2）科目的設計方面。我國目前已經完成政府收支分類方法的改革，在2007年政府預算編制中已經得到應用。因此，在編制稅式支出預算表時，可以采用按功能分類、稅種分類以及稅式支出形式分類來具體表達稅式支出的作用方向和規模大小。如此編制將來可以順利實現與正規預算的銜接，便于權力機關的審批，滿足預算編制細化的要求。

（3）編制周期及政府級次的選擇。鑒于我國剛開始進行稅式支出估算，稅式支出歷史數據不足，目前我國只能選擇每年進行稅式支出重點項目報告制度，即對重點項目報告年度發生的稅式支出進行統計報告和分析。至于包含的政府級次當前只能選擇中央政府的稅式支出，各地方可根據中央政府稅式支出編制的方法和要求進行各地重點項目的稅式支出統計和估算。

（4）稅式支出項目的選擇和分類。對于選定的納入重點項目管理的稅種，應盡可能包括所有的稅式支出項目，在國家進一步清理和規范稅收優惠的基礎上確定稅式支出的項目。在具體編制時，可將一些長期執行的項目列在主要稅式支出項目，而將一些臨時性稅式支出而又需要統計的項目列在臨時性稅式支出。同時，在一定情況下，盡管該項稅收優惠不被認為是稅式支出，或者在確定時存在爭議，而這些項目在當前又確需進行統計和分析，可采取類似加拿大的作法，將其列入結構性減免項目，如當前我國每年統計的出口退稅稅收優惠、正在東北試點的增值稅轉型稅收優惠等。

（5）稅式支出評價和分析模式的選擇。鑒于我國目前財稅管理水平及缺乏高效的現代化數據處理系統和技術，我國尚不能像OECD一些國家那樣進行復雜的稅式支出成本收益分析和評價。目前我國只能選擇定性和定量分析相結合的模式，可以利用一些設計語言清晰且高精確度的定性指標，如將稅式支出目標進行精確定義，通過定性分析來評估該項稅式支出；或者利用定性指標進行抽樣調查，再將所獲得的定性指標通過納稅人的反饋轉化為量化指標對稅式支出進行評估。

另外，可以利用稅式支出數額的估算結果，運用相應的數學回歸模型，對該項稅式支出進行評價和分析。例如，從《中國財政年鑒》中獲得我國自1987—2001年的稅收收入總額及出口退稅額，對其進行回歸分析，取對數形式，得到的方程為InTI=5．53+0．52InRT（其中，TI為稅收收入總額，RT為出口退稅額），由此回歸方程可以分析出，假設其他條件不變的情況下，出口退稅每增加1%，稅收收入增加0．52%，說明出口退稅的增加有利于稅基的擴大，促進了稅收收入增長。

三、我國稅式支出預算編制的具體設想

編制稅式支出預算是稅式支出預算管理的重要內容，根據我國2007年政府預算收支科目改革方案，對于我國稅式支出預算報告編制的基本分類設想為：按稅種不同編制分稅種稅式支出，縱向類級科目按預算功能來進行分類，即“一般公共服務”、“國防”、“外交”、“公共安全”、“教育”等科目，橫向類級科目按照稅式支出形式進行分類，如“免稅”、“減稅”、“優惠稅率”、“即征即退”、“盈虧互抵”、“延期納稅”等科目。

以進口稅稅式支出為例，目前中國進口稅收稅式支出預算的主要項目為：

（1）外交——外交物品免稅。

（2）國防——軍隊、軍工單位進口免稅；進口警犬免稅。

（3）教育科研——用于科學研究、科學試驗和教學的進口儀器設備免稅；進口科研教學用品免稅。

（4）科學技術——生產高新技術產品進口自用設備免稅；境外軟件費免稅；軟件生產和集成電路設計企業進口設備免稅；集成電路生產企業進口設備和料件免稅、國外加工增值稅即征即退；輕型客車整車生產企業引進開發技術軟件免稅；輕型客車國產化進口零部件減稅；生產企業引進攝錄一體機整體技術后一年內經批準進口的成套散件進口關稅減按12%；攝錄機國產化進口零部件減稅；技改進口設備免稅。

（5）文化體育娛樂——國家專業運動隊進口的體育器材免稅；進口文物免稅。

（6）殘疾人福利——殘疾人組織進口供殘疾人專用物品免稅；進口殘疾人物品免稅。

（7）捐贈——外國政府、國際組織無償援助的進口貨物和設備免稅；接受捐贈進口物品免稅；捐贈進口救災物資免稅；扶貧慈善捐贈進口物資免稅。

（8）醫療衛生——避孕用具和藥品免稅；進口抗艾滋病病毒藥物免稅（自2002年1月1日至2006年12月31日止）。

（9）農林水——遠洋漁業產品免稅；進口化肥農藥免稅；進口飼料免稅；農產品加工企業引進技術和進口設備免稅；進口漁用設備免稅。

（10）區域發展與協調——保稅區、洋浦開發區企業進口自用貨物免稅；建設保稅區、洋浦開發區基礎設施所需進口物資機器免稅；經濟技術開發區、沿海、沿江、內陸開放城市、蘇州工業園區、福州臺商投資區企業生產出口產品實際消耗的進口貨物免稅；高新技術產業開發區內的高新技術產業為生產出口產品的料件免稅；保稅區、洋浦開發區企業為生產出口產品進口貨物、國家旅游度假區內外商企業為生產出口旅游商品進口貨物免稅；轉口貿易進口貨物存入保稅倉庫免稅；維修零備件存入保稅倉庫免稅；

西部投資進口自用設備免稅。

（11）工業商業金融——進口金精礦砂、黃金、黃金礦砂免稅；

外商投資企業生產外銷產品所需料件免稅；

進口鉆石、鉑金免稅、銷售進口鉑金即征即退；

產品直接出口的國家允許的外商投資項目新批準進口設備稅收先征后返；

進口香皂、子午線輪胎、及其他翻新胎免征消費稅；

進口海洋石油、陸地石油、開采石油設備免稅。

（12）特定進口設備免稅——進口自用設備免稅；

貸款進口設備免稅；

進口模型、模具減稅；

老項目進口設備免稅。

然后按照進口稅收稅式支出的不同形式，如“免稅”、“減稅”、“優惠稅率”、“即征即退”、“盈虧互抵”、“延期納稅”等進行規模測算，即形成進口稅收稅式支出預算表。

四、我國稅式支出預算編制的相關配套措施

1．完善和穩定基本稅收制度

當前制約我國稅式支出預算編制的一個突出問題是稅收制度自身不盡完善，如增值稅轉型正處于試點當中。個人所得稅計稅模式等各項稅收政策隨著經濟體制改革不斷處于調整中，造成稅式支出年度預測和比較的困難，增加了稅式支出分析的難度。稅式支出政策本身存在的許多問題也給稅式支出預算管理設置了巨大的障礙。因此，加緊進行當前稅制改革，包括增值稅轉型、城鄉稅制統一、個人所得稅計稅模式改革、稅式支出政策清理和規范等一系列內容的改革，早日形成一個適應我國社會主義市場經濟體制要求、相對穩定的稅制體系，不僅有利于提高效率、促進公平，而且也為建立和規范稅式支出預算管理制度創造了良好的前提條件。

2．加強稅收法制建設，集中稅式支出政策立法權

（1）提升現行稅收法規的法律層次。對現行的增值稅、消費稅暫行條例，通過人大立法提升其法律層次，使稅式支出管理有法可依。

（2）將以往散見于各種條例及補充規定中的稅式優惠政策進行歸集、分析和鑒別，去掉已經不適用或者已經過期的稅收優惠政策，歸并重復的稅收優惠政策，按照產業政策為主、區域經濟發展、社會福利等原則，分稅種制定《稅收優惠政策法》，形成一套完整全面的稅收優惠政策。

（3）制定統一的稅式支出法規，集中稅式支出政策立法權。在寬泛的《稅收優惠政策法》的基礎上，國家應制定統一《稅式支出法》，將我國稅式支出的具體范圍、內容、執行形式、審批程序、審批辦法、享受稅式支出的權利和義務、稅式支出預算管理模式和程序等規定，集中在統一的《稅式支出法》中，超越此法的稅式支出不得認同，以加強稅式支出管理的規范性、透明性和整體性。

3．加強稅收征管，提高稅收征管技術手段

稅收征管活動是將稅式支出的作用機制順利傳遞給納稅人、實現各項政策目標有效的手段，其征管水平的高低和依法治稅的水平直接決定著稅式支出政策的結果，同時也制約著稅式支出預算的編制和評價。當前各地方為了完成稅收計劃任務或為了發展地方經濟，將政府權力凌駕于稅收法律法規之上。同時，由于當前稅收征管技術手段相對落后，導致稅收征收管理質量低下，對稅式支出信息統計工作開展不足。因此，應該加強稅收執法監督，統一稅政，嚴肅稅法。在稅務機關內成立稅式支出審理制度，由相關領導和經辦人員成立專門小組，采取定期召開例會，集體審議企業的稅式支出申請事項，采取即報即批的形式，最大限度減少執法的隨意性。對外約束各級部門按照國家的相關法律和規定，不得越權減免，擅自減免，確保稅收執法的獨立性和公正性。同時，改進稅收征管技術手段，促進稅收信息化建設。盡快完成“金財”、“金稅”、“金關”以及CTAIS等信息系統建設，實現財政部門、稅務部門、海關等涉稅部門的資源共享，使財政部門在進行稅式支出預算管理工作時能夠及時地獲得有效信息。要逐步建立稅收優惠監控管理系統，實現對優惠政策查詢、納稅人資格認定、優惠審批、跟蹤管理和信息查詢等稅收優惠執行情況的全過程監控。

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（責任編輯：楊全山）