公共財政與和諧社會制度構建

摘 要：公共財政和構建和諧社會的理念之間具有內在統一關系，公共財政在和諧處理利益分配關系、充分調動各方面積極性、構建和諧社會的歷史進程中能夠發揮重要作用。公共財政促進和諧社會制度構建的著力點主要是完善公共財政、收入分配、社會保障三個方面的制度。關鍵詞：公共財政;和諧社會;制度構建

中圖分類號：F810．2

文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2007)10-0087-05

對和諧社會的向往是人類社會孜孜以求的目標。黨的十六屆六中全會《決定》提出了到2020年構建社會主義和諧社會的指導思想、目標任務、工作原則和重大部署。公共財政作為政府全面履行職能和加強宏觀調控的物質基礎、體制保障和政策手段，在構建社會主義和諧社會過程中肩負著重要職責。

一、和諧社會的公共產品屬性

黨的十六屆六中全會《決定》指出，社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性，是國家富強、民族振興、人民幸福的重要保證。具體而言，和諧社會的含義包括：社會結構協調均衡，社會系統良性運行，經濟和社會、城市和鄉村、東中西部不同區域、人和自然、國內發展和對外開放等關系良性互動、協調發展，人與人之間相互友愛、相互幫助，社會成員各盡其能、各得其所而又和諧相處。由此可見，社會主義和諧社會是一個歷史的、整體的、發展的概念。體現了黨中央把治國理政的視野拓展到經濟、政治、文化、社會和人的發展等各個方面，并且運用多種手段統籌各種社會資源，綜合解決社會協調發展問題。

對公共產品的界定是公共財政理論的基石。公共產品（public goods）一般是和私人產品（private goods）相對而言的。其概念最初是由蘭度爾（E．R．Lindahl）提出的，后來在1953年和1954年薩謬爾森（P．A．Samuelson）以兩篇精湛的論文加以發揮。^[1-2]這被看成是“公共財政理論發展的主要突破之一”。后來的經濟學家發展了薩謬爾森的公共產品定義，從分析公共產品所具有的兩大特征來界定公共產品的概念，即將公共產品界定為具有非競爭性和非排斥性的產品。非競爭性，即消費者消費某產品時并不影響其他消費者同時從該產品消費中獲得利益。非排斥性，即在產品消費中很難將其他消費者排斥在該產品的消費利益之外。公共產品的非競爭性和非排斥性源自于產品的不可分割性。^[3]由于產品在消費中不能按照消費者的需求進行數量上的分割，因而這類產品在消費中呈現出集體消費、共同受益的特征，或者說呈現出受益完全外部化的特征。即所有的消費者共同消費同一個產品，每一個消費者均可從該產品消費中獲得利益，在自己獲得利益的同時，并不妨礙他人從中獲得利益，消費者之間不存在利益上的沖突。

相對于私人產品滿足私人需要而言，公共產品是滿足公共需要的物質載體。公共產品可能是一種具體的產品，也可能是一種服務，還可能是對某種產品或服務的選擇權利。^[4]有許多在傳統上不被認為是商品的事物具有公共產品的特征。^[5]如誠實，如果每個市民在商品交易的時候都是誠實的，整個社會就會因為商業成本的減少而獲益。這種成本的減少既表現為非競爭性，也表現為非排他性。

由以上分析可推得，和諧社會在本質上也是一種公共產品，如果社會是和諧的，生活在其中的每一個人都能得到滿足，沒有人會被排除在對這種滿足的享受之外，對和諧社會的消費是非競爭性的。而提供公共產品和服務、滿足社會公共需要是公共財政的主要目標和工作重心。從這個角度說，公共財政和構建和諧社會的理念直接相關、緊密聯結，兩者間具有天然的內在統一關系。

二、公共財政價值目標與和諧社會內涵的一致性

在中國，公共財政在政府管理中作為一個明確概念的確立，發生于20世紀90年代后期。^[6]公共財政理論建立在市場失靈的基礎上，在市場失靈的區域需要有政府相應的干預、調節，解決作為政權組織者和社會經濟管理者的政府如何最有效地向社會提供那些市場不能有效提供的公共產品和服務、滿足社會公共需要的問題。只有這樣，政府和市場形成合理的相輔相成的分工互補關系，才能有利于生產力的充分解放與社會總體效益和總體福利的最大化。由此，公共財政是與市場經濟體制相適應的一套制度框架，是以滿足公共需要為目的，以提供公共產品為手段，以彌補市場失靈為活動范圍的一種以政府為主體的資源配置方式。^[7]

公共財政有四大價值目標：體現公共性、保障公平性、實踐公益性和實現法治性。^[7]公共性是公共財政的本質特征，它是指政府作為人民權力的受托者和委托權力的執行者，應按照全社會的共同利益和人民的意志，從保證最廣大人民根本利益的基本點出發，制定與執行公共政策。公共財政的公平性是指財政分配符合社會絕大多數成員認可的正義觀念。公共財政的公平性主要從財政體制選擇、公共收入結構、公共支出結構、解決協調發展問題四個方面加以度量。公共利益是與個人利益相對應的，具有客觀性、社會性和共享性，公共產品和服務則是公共利益的具體形式。法治性是指公共財政通過法律體系來嚴格界定政府收支活動，從而保護個人財產權利不受侵犯。法治性既是公共財政模式的重要特征，又是公共財政公共性得以實現的必要保障。概而言之，公共財政活動的目標是滿足社會公共需要。社會公共需要的內容不是一成不變的，而是隨著政治、經濟、文化環境的發展而逐步發展變化的。在現代市場經濟條件下，社會公共需要包括三個層次：第一層次是保障社會政治經濟秩序穩定及正常運轉的需要，如行政、國防、公檢法司、外交等；第二層次是保障社會經濟發展及人們生活質量和福利水平提高的一些公益性、基礎性條件的需要，如文化教育、醫療衛生、社會保障、生態環境保護、公共基礎設施、基礎產業、支柱產業和高風險產業等；第三層次是保障市場經濟順利高效運行所必需的各種調控措施、政策、服務等方面的需要，如市場經濟體制改革、全國統一的綜合性市場體系、公平有序的市場競爭環境、宏觀經濟的調控政策等。^[8]

胡錦濤總書記在中央黨校省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話，高度概括了社會主義和諧社會的內涵，指出：“我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。”^[9]這六大特征相互聯系、相互貫通，既包括社會關系的和諧，也包括人與自然關系的和諧，體現了民主與法治的統一、公平與效率的統一、活力與秩序的統一、科學與人文的統一、人與自然的統一。

兩相對比分析可見，公共財政的公共性、公平性、公益性、法治性四大目標與和諧社會的內涵具有內在統一性：一是公共財政為保證經濟社會發展提供有效的保障機制。按照公共性的要求，公共財政的職能作用主要是合理配置資源、保持經濟穩定，而經濟的持續穩定較快發展是構建和諧社會的基本前提；公共財政所提供的教育、衛生、社會保障等公共產品和服務，是促進社會和諧的關鍵所在。二是公共財政為推動社會民主法治提供重要實現渠道。政府預算是將國家政治生活與人民切身利益聯系起來的直觀渠道之一，其審批、執行和監督的規范化、法治化是社會民主法治的重要內容。加強公共財政建設，可以協調不同主體的利益關系，形成一種有益的利益表達和平衡機制，有助于社會的安定有序。三是公共財政為實現社會公平正義提供有力的政策工具。公共財政是一視同仁的財政，為社會成員提供平等的公共服務，為市場主體營造公平競爭、共生共長的環境。公共財政通過稅收、轉移支付、補貼等政策手段，可以有效地調節收入分配和財富存量，實現社會相對公平。四是公共財政為激發社會活力提供了良好的社會基礎。公共財政的公益性特征合理地規范了政府與市場的關系，可以調動市場主體的積極性和創造性，形成充滿活力的良好社會氛圍。同時，社會公共需要三個層次的內容都已融合到和諧社會的內涵和特征當中，和諧社會已經成為現階段中國社會最廣泛的公共需要綜合體，公共財政活動實現其目標的過程，就是促進構建社會主義和諧社會的過程。

和諧社會與公共財政都不是恒久不變的，構建和諧社會是一個不斷解決問題和化解矛盾的持續過程，公共財政在發展完善過程中也會碰到各種問題。無論是它們的形式還是它們的內容都應隨著經濟社會環境的變化而發生改變，它們自身存在著向前發展的力量，而相互之間的作用可以產生相互促進、共同發展的效果。和諧社會和公共財政都處于動態發展過程中，由于二者之間的密切聯系，它們并非各自獨立發展，而是在自身發展中不斷影響對方，相互促進，向前發展。從和諧社會的角度說，由于得到來自于公共財政充分的物質供給和受到公共財政穩定的機制制衡，構建和諧社會的進程將加快，和諧社會的質量將得到提高。從公共財政的角度說，由于受到來自和諧社會的目標約束和路徑約束，公共財政的發展目的更加明確，公共財政資源運用更有效率，最后將以“和諧財政”的面貌，成為和諧社會的重要組成部分和推動力量。總之，在總體目標一致的基礎上，和諧社會和公共財政相互促進，彼此制約，不斷消除經濟社會中新產生的不和諧因素，逐漸實現人與人、人與社會、人與自然之間的和諧。

三、公共財政在構建和諧社會過程中的作用

隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，公共財政與經濟、政治和社會文化生活的關聯更為緊密，其在和諧處理利益分配關系、充分調動各方面積極性、構建和諧社會的歷史進程中能夠發揮重要作用。同時，公共財政的資源配置、收入分配、經濟穩定與發展三大職能要受到和諧社會實現路徑的制約，必須以促進構建和諧社會為導向，相應進行側重點的調整與轉變。

1．在資源配置方面要側重于結構調整。在主要依靠市場力量進行結構調整的同時，公共財政也應發揮結構調整的導向作用與調節作用，通過對增量資金的合理配置，帶動存量資產的調整，糾正產業結構以及投資和消費關系的失衡，協調經濟發展，實現整體優化。這就要求：調整財政支出結構，逐步退出競爭性領域，壓縮一般性生產項目的財政投資，增加基礎設施、主導產業、高新技術產業和環境保護方面的投資，增加對科技、教育等重點社會事業的支出，加快社會保障體系建設，解決企業辦社會問題等。

2．在收入分配方面要側重于理順收入分配關系，保證社會的公平正義和充滿活力。這就要求：科學調配財政資源，統籌兼顧各階層利益，通過增加公共支出和轉移支付等措施，緩解地區之間和社會成員之間收入分配差距擴大的趨勢；支持最低生活保障和最低工資標準的提高，促進社會救助制度的建立；支持公共衛生和醫療服務體系建設，提高疾病預防控制和醫療救治服務能力，降低醫療成本；完善財政促進就業長效機制，積極支持農村勞動力轉移就業等。

3．在經濟穩定與發展方面要側重于緩解社會問題和資源環境的壓力。這就要求：公共財政致力于建立和完善公共安全的保障機制，提高公共財政應對突發事件和抵御風險的能力， 維護社會穩定；逐步建立和健全以公共財政為主導的多種渠道的生態補償機制，積極推動經濟增長方式從粗放型向集約型、節約型和生態型轉變，推動從先污染后治理向著生產全過程的污染防治轉變；加強環境污染綜合治理，支持城市和工業區污水、垃圾處理設施建設，積極推廣農業新技術，減少農業環境污染，構建城鄉綠色生態系統。

四、完善公共財政制度，促進和諧社會構建

耶魯大學陳志武教授曾提出“中國人為何勤勞卻不富有？”的問題，他歸結為是制度的因素，并認為當機制不利于市場交易時，人們的相當一部分勤勞是為了對沖制度成本。^[10]這充分說明了制度建設的重要性。黨的十六屆六中全會《決定》指出：“社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證。必須加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，保障人民在政治、經濟、文化、社會等方面的權利和利益，引導公民依法行使權利、履行義務。”接下來對完善民主權利保障制度、法律制度、司法體制機制、公共財政制度、收入分配制度、社會保障制度等提出了發展方向和明確要求。其中后三項制度和公共財政直接相關，是公共財政促進和諧社會制度構建的著力點。

1．完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化。

美國在“進步時代”的幾十年間通過建立現代意義的稅收制度、預算制度和政府理財中的公共監督制度、法治建設等，引出了其后來的世界頭號強國地位，其中制度建設功不可沒。從中我們可以得到一些啟示：改造公共財政是加大政府透明度、調節收入分配、緩解社會矛盾、增強國家能力的制度條件；改造公共財政是低調的、具體的、務實的，可以在不太長的時間里產生看得見的變化。^[11]完善公共財政制度促進和諧社會建設要堅持“和諧導向”，即完善公共財政制度要體現社會主義和諧社會構建的總要求，一方面制度完善的全過程要能充分體現和諧社會建設的要求，另一方面，完善后的公共財政制度要能為和諧社會做貢獻。^[12]

(1)著力做大經濟財政“蛋糕”，為建設和諧社會提供堅實的物質保障。一是加強和改善財政宏觀調控。根據經濟發展形勢，相機抉擇財政政策，促進國民經濟持續快速發展。二是完善稅收政策，為企業發展營造良好環境，努力做大企業“蛋糕”。三是加強稅收征管，確保應收盡收。

(2)著力完善公共財政制度，促進基本公共服務均等化。一是調整財政支出結構，把更多財政資金投向公共服務領域。二是進一步明確中央和地方的事權，健全財力與事權相匹配的財稅體制。三是加大轉移支付力度，完善和規范轉移支付制度，促進地區間基本公共服務均等化。四是完善財政獎勵補助政策和省以下財政管理體制，切實緩解縣鄉財政困難，增強基層政府提供公共服務的能力。

(3)著力加大政策扶持和資金投入力度，加快社會主義新農村建設。一是逐步擴大公共財政覆蓋農村范圍，建立健全財政支農資金穩定增長機制。二是完善并加強糧食直補、良種補貼和農機具購置補貼政策，積極研究探索建立對農民種糧收益綜合補貼制度。三是積極支持農業綜合生產能力建設，促進現代農業發展。四是大力支持“科技富民強縣專項計劃”、“廣播村村通工程”等，全面促進農村社會事業發展。

(4)著力推進和深化各項財稅改革，為和諧社會建設創造良好的體制環境。一是推進預算管理制度改革。全面深化部門預算、國庫集中支付制度、非稅收入征管制度、政府采購制度改革，著力建立科學規范的政府收支分類體系。二是穩步推進行政事業單位國有資產管理改革。抓緊制定行政事業單位資產配置、使用、處置、收益管理等配套制度。部署開展全國范圍行政事業單位資產清查工作，摸清行政事業單位資產家底。三是大力支持國有企業、金融、流通體制、外貿等體制改革，促進完善社會主義市場經濟體制。

2．完善收入分配制度，規范收入分配秩序。

進一步健全收入分配制度，是維護社會公平、促進社會和諧的必然要求。公共財政應致力于整頓和規范收入分配秩序，合理調整國民收入分配格局，逐步消除貧富兩極分化。

（1）形成一個合理、公正的社會分配結構。就整個社會的分配格局來說，我們應當培育一個龐大的“兩頭小，中間大”的中等收入人群。人沒有恒產就沒有恒心，這是一個很簡單的道理。當人們一無所有的時候，很難對社會有一個積極認同的態度；但是，當人們普遍擁有了一份來之不易的、像樣的家庭財產，過上了比較穩定、富裕的生活時，就會希望社會保持一種穩定的局面。所以，要想使社會得到健康發展和正常運行，就必須逐步形成一個龐大的“兩頭小，中間大”的“橄欖型”的分配結構。這一點，已經越來越得到社會各個階層的廣泛共識。要逐步擴大中等收入者的比重，重點完善勞動、資本、技術、管理等生產要素參與分配的制度。加快事業單位改革，根據單位類型不同實行符合不同類型事業單位特點的收入分配制度。加大居民收入分配調節力度，從個人收入的存量、增量、轉讓等環節全方位調節。著力提高低收入者的收入水平，在經濟發展的過程中不斷擴大就業。不斷建立健全農民增收減負的長效機制，千方百計增加農民收入。

（2）著力整頓和規范收入分配秩序，逐步縮小貧富差距。一是實施公務員工資制度改革。二是完善企業收入分配制度。規范企業按勞分配與按生產要素分配相結合的分配方式，建立健全動態調整和嚴格執行最低標準工資制度，有效調節部分壟斷行業過高的收入水平。三是進一步整頓和規范財經秩序。嚴肅財經紀律，加強財政監管，堅決打擊偷稅逃稅、做“假賬”、損失浪費國有資產等各種財經違法違紀行為，維護收入分配的“起點公平”。

（3）運用稅收等手段加強對收入分配的調節。一是協調區域發展的稅收政策。為縮小地區經濟發展差距，2000年以來，國家先后出臺了促進西部大開發和支持東北老工業基地發展的稅收政策，要繼續堅持下去。二是維護社會穩定的稅收政策。這類稅收政策主要是為了扶持弱勢群體。^[13]各級稅務部門要切實采取有效措施，幫助包括城鎮下崗職工、失業人員、求職無門的農民工等弱勢群體，積極創造條件為他們提供更多的就業機會，使他們能夠共享改革成果，和諧解決潛在的非對抗性矛盾，維護社會的公平和穩定。三是營造有利于民營經濟快速發展的良好稅收環境。

3．完善社會保障制度，保障群眾基本生活。

社會保障是民安所在，歷來被稱為老百姓的“安全網”、社會運行的“穩定器”和收入分配的“調節器”。^[14]建立和完善社會保障體系，在構建社會主義和諧社會中具有重要的地位和作用。當前我國國民經濟持續、快速健康發展，公共財政體系建設不斷加快，全民社會保障意識不斷增強。為進一步完善社會保障制度創造了有力的條件。但是，目前我國社會保障體系尚不完善，仍然存在著覆蓋范圍比較窄、制度不夠完善等一些亟待解決的問題，從長遠看，我國社會保障體系還將承受來自人口老齡化、城鎮化、就業方式多樣化的壓力。必須進一步加大改革的力度，加快完善社會保障體系。

（1）加快完善社會保障制度。當前與今后一個時期，要進一步擴大做實養老保險個人賬戶的試點范圍，在全國逐步做實個人賬戶；逐步提高養老金統籌層次，建立正常的養老金調整機制，鼓勵有條件的企業建立企業年金，推進機關和事業單位的養老保險制度改革。要在繼續鞏固城鎮職工基本醫療保險制度的同時，逐步建立以大病統籌為主的城鎮居民醫療保障制度。在統籌城鄉社會保障制度方面，重點是加大工作力度，切實將農民工納入工傷保險，積極推進農民工參加大病醫療保險，探索農民工的養老保險，做好被征地農民就業培訓和社會保障工作，并在有條件的地方逐步探索建立農村的社會養老保險制度。

（2）進一步擴大社會保險的覆蓋范圍。社會保障制度只有廣泛覆蓋才能體現公平、增強抵御風險的能力。必須把讓更多的人享有社會保障作為推進社會保障事業發展的優先目標，使越來越多的社會成員享有社會保障。當前主要是根據所有制結構調整和就業形勢變化的需要，以混合所有制、非公有制經濟組織的從業人員、靈活就業人員和農民工為重點，擴大社會保險的覆蓋范圍。

（3）進一步明確政府的社會保障責任。進一步加強基金的征繳管理，嚴格執行社會保險等級和繳費申報制度，建立激勵機制，強化執法監察，做到應收盡收；進一步明確政府的社會保障責任，積極調整財政支出結構，特別是加大地方財政對社會保障的資金投入，逐步提高財政支出中用于社會保障的比重。建立健全社會保險基金預決算制度，強化預算約束，形成穩定的資金來源渠道。隨著逐步做實養老保險個人賬戶，基金積累越來越多，需要制定相應的投資運營辦法，實現基金的保值、增值。

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（責任編輯：楊全山）