日本ＰＬＳ的市場準入與應對方案

《食品中農業化學品殘留的肯定列表制度》是日本為加強食品中農業化學品（包括農藥、獸藥和飼料添加劑）殘留的管理而制定的一項新制度，于2006年5月29日開始執行。根據肯定列表制度（Positive List System， PLS）的規定，所有食品中的“豁免物質”（Exempted substances）不受任何殘留限量標準的約束，具體食品中的某些農業化學品分別適用5萬多項“最大殘留限量標準”（The Maximum Residue Limits， MRLs），所有食品中未被列入“豁免物質”清單且未制定“最大殘留限量標準”的農業化學品均適用“一律標準”（Uniform limit）。 本文通過將肯定列表制度中農殘限量標準的數量、覆蓋面及技術要求與日本原有食品農殘標準體系進行對比分析，將2005年4月1日－9月30日日本進口食品用新舊標準衡量的農殘超標案例進行對比分析，分析2006年6-12月中國對日出口食品農殘超標案例的概況，初步評估了肯定列表制度對日本食品市場準入條件的影響，并探討了我國應對肯定列表制度市場準入條件效應的方案。

一、PLS農殘限量標準的數量、覆蓋面及技術要求

與日本原有食品農殘管理制度相比，肯定列表制度中農殘限量標準的數量增多，范圍擴大，技術要求提高。這些因素導致日本農產品的市場準入條件更加苛刻，外國產品進入日本市場的可能性降低。

（一）PLS限量標準的數量多、覆蓋面廣

1、PLS限量標準的總數多、覆蓋面廣。日本原有食品農殘管理制度僅涉及186種食品、255種農業化學品，只含有不足10000項限量標準。而肯定列表制度涉及300多種食品、近800種農業化學品，含有54000多項限量標準。

肯定列表制度涉及的農業化學品數量接近原有食品管理制度的3倍，肯定列表制度中農業化學品“最大殘留限量標準”的數量是原有食品農殘管理制度中的5倍多，因此肯定列表制度極大地提高了日本對食品的進口限制水平。

日本原有食品農殘管理制度只禁止農業化學品含量超過已制定“最大殘留限量標準”的食品，對未制定“最大殘留限量標準”的農業化學品則無明確要求。而肯定列表制度覆蓋了所有農業化學品和食品，規定既不屬于“豁免物質”又未制定“最大殘留限量標準”的所有農業化學品，一律遵從0.01毫克/千克（0.01mg/kg， 0.01ppm）的標準。

2、PLS中每種食品涉及的限量標準的數量多。根據肯定列表制度，每種食品涉及的殘留限量標準平均為200項，每種食品的平均檢測項目預計是此前的6倍以上。例如，鰻魚的檢測標準由25項增至112項，豬肉的檢測標準由25項增至428項，茶葉的檢測項目由89項增加到276項，大米的檢測標準由129項增至579項。除此以外，一種食品的多種農業化學品含量可能還要接受“一律標準”約束。

（二）PLS限量標準的技術要求高

1、大部分暫定標準是以發達國家標準為參考標準。肯定列表制度中的大部分暫定標準，是根據發達國家標準制定的。其中，依據CAC（國際食品法典委員會）標準制定的暫定標準有2925條，依據原日本標準制定的暫定標準共19116條，依據美國等發達國家標準制定的暫定標準為20031條（近50%）。

2、PLS中部分標準過分苛刻。例如，肯定列表制度關于蜂王漿的氯霉素限量標準為0.0005ppm，僅為原來數值的1％，是以1.5μg/人/天的毒理學閾值作為基準確定的數值的5％。

（三）“一律標準”隱含的歧視性強

相對于絕大多數“最大殘留限量標準”而言，“一律標準”更為苛刻。農殘比不得超過億分之一，即每100噸食品中的農業化學品殘留量不超過1克，是大多數現有儀器檢測精度的極限。

“一律標準”的隨意性和不確定性，增大了外國農產品在日本市場遭受歧視性待遇的風險。對外國企業而言，應對肯定列表制度的最大難點是依從“一律標準”。“一律標準”的最大玄機，是日本當局究竟會在什么情況下，針對哪些農產品，執行哪些農殘檢查項目。這些特點極大地降低了外國企業了解并適應日本農產品進口要求的能力，但給日本食品管理機構及人員的執法提供了巨大的自由裁量空間。 “一律標準”的上述特性與即時生效性相結合，使之成為一種非常容易使用的進口限制措施。在該制度實施前，日本如果企圖限制某國的農產品進口，就必須先制訂相關措施草案并向WTO發出通報，然后根據其它成員的評議意見修正該措施，最后在實施前還要留出一定時間長度的適應期。一項措施從制定到實施，前后大約需要兩年時間。而根據肯定列表制度，尚未制定殘留限量標準的一切農業化學品可以直接適用“一律標準”。因此，日本當局可以隨時指定一個從未被檢測的農業化學品項目適用“一律標準”，而進口農產品一旦超標就將遭禁。

2006年6-12月間，我國先后有14種對日出口商品被實施命令檢查，其中適用“一律標準”的共11項，涉及的商品主要為鰻魚、食用菌、蔬菜、茶葉、花生和蕎麥。

二、新舊標準下日本進口食品農殘超標案例的對比分析

日本厚生勞動省食品安全部監視安全科人員分析了2005年4月1日至9月30日從20個國家和地區進口的食品的農殘檢查數據，發現如果以日本原有食品管理體制中的舊標準來衡量，違反事例有21件；但如果以肯定列表制度中的新標準來衡量，違反事例就增至114件，是原先的5.43倍。

從以PLS衡量的超標事例的增長率來看，中國臺灣、中國大陸、泰國均超過400%，其中中國臺灣、中國大陸位于20個國家和地區的平均增長率以上；美國僅為40%，不足20個國家和地區平均增長率的1/10。

綜上所述，在新舊標準下發達國家與發展中國家對日出口食品的農殘超標案例，在絕對增量、增長率方面具有極端不均衡的特點。

以PLS衡量，中國大陸對日出口食品違規案例的絕對數量增加最多（33件），中國臺灣對日出口食品違規案例的相對數量增加最多（1000％）。

從以新舊標準衡量的一國超標事例占總超標事例的比例來看，中國臺灣在新標準下所占的比例是舊標準下的2.03倍，中國大陸、泰國在新標準下所占的比例與舊標準下的大致相當（分別為1.05、0.98倍），而美國在新標準下所占的比例只有舊標準下的1/4強（25.6%）。其原因在于肯定列表制度主要是參照發達國家標準制定的，結果發達國家易于達到肯定列表制度的要求。例如，在暫定標準中，依據CAC（國際食品法典委員會）標準制定的有2925條，依據原日本標準制定的有19116條，依據美國等發達國家標準制定的有20031條（近50%）。

據日本厚生勞動省公布的統計數據，2006年6-12月中國對日出口食品被查出的違規案例共計334起，占各國對日出口食品違規案例總數的34.0％；其中，中國對日出口食品被日本當局明確指出違反“肯定列表制度”（第11條第3項）的案例69起，占各國對日出口食品違反“肯定列表制度”案例的44.2%。

在中國違反肯定列表制度的食品中，鰻魚的通報次數最多，共13起，占中國違反肯定列表案例總數的24%；生姜居其次，共12起，占17.4%；蒜苔共11起，占15.9%；另外，花生8起，豌豆7起，青蔥6起，大蔥和鮮香菇各3起，松茸2起，小白菜、菊花、木耳、海藻各1起。

2006年6-12月間，我國先后有14種對日出口商品被實施命令檢查，其中適用“一律標準”的共11項，涉及的商品主要為鰻魚、食用菌、蔬菜、茶葉、花生和蕎麥；我國先后有43種對日出口商品被實施監控檢查，其中日本當局明確指出違反肯定列表制度的監控檢查項目涉及12種農產品、15項農藥殘留標準。

四、我國應對肯定列表制度市場準入條件效應的方案

綜上所述，肯定列表制度大幅度提高了日本進口食品的市場準入條件，使我國對日食品出口貿易所受的限制性明顯增強。為了消除肯定列表制度中非法、不合理的市場準入要求，幫助我國出口食品達到肯定列表制度中合法、合理的市場準入要求，我國政府部門、企業及其自治組織應當既各盡其責又密切配合，努力做好以下各項工作：

（一）積極開展WTO外交

WTO外交是指WTO成員（國家、地區或區域組織）政府運用WTO規則同其他成員政府或有關國際組織開展交涉，維護本國國際經濟利益的行為。WTO外交在非法TBT應對中的主要表現形式包括：對其他成員即將實施的TBT措施進行評議（指一成員發出TBT草案通報后，其他成員將在指定期限內提出書面意見，包括技術細節方面的詢問、對草案的修改建議），在技術性貿易壁壘委員會（TBT委員會）、衛生與植物衛生措施委員會（SPS委員會）例會（Regular Meeting）上發言，向WTO爭端解決機構（Dispute Settlement Body，DSB）起訴其他成員的TBT措施或作為第三方參與訴訟，通過談判促使貿易伙伴與本國達成相互認可協議。WTO外交對技術性貿易壁壘具有多重糾錯功能，是非法TBT的主要對策之一。

肯定列表制度的技術指標總數和針對每種產品的技術指標數量過多，部分技術指標過分苛刻，超出了為合法目標提供適當保護水平的限度，對國際貿易造成了不必要的障礙；部分操作程序如“一律標準”的操作程序具有很強的隨意性、不確定性，存在著法理性缺陷，違反了WTO/TBT規則。在肯定列表制度已經處于實施階段的情況下，我國應當充分利用SPS委員會例會協商之機，對該制度發表批評意見，據理力爭，敦促日本消除該制度的非法部分。如果協商無效，我國政府應當選擇適當時機，向WTO發出磋商請求通知；如果WTO法的威懾力尚不能迫使日本在雙邊磋商中作出充分的讓步，那么我國應當利用WTO法的制裁力來消除非法TBT。根據具體形勢的需要，我國可以依次援引專家組程序、上訴機構程序直至執行專家組程序，利用DSB具有公正性和權威性、強制執行力的建議和裁決來維護我國的國際經濟利益。

（二）加強農殘限量的標準化工作

客觀地說，我國農業化學品殘留限量標準的總量、針對每種產品的標準數量都太少，許多標準的要求過于寬松，而且農產品經營企業執行標準的力度不夠。這是我國部分食品頻繁違反肯定列表制度的重要原因，也是國內食品安全問題頻發的重要原因。

因此，加快農殘限量標準制修訂工作的進程，是當前我國標準化工作最緊迫的任務之一。我國政府應當對農殘限量的國家標準進行全面清理，縮小我國標準與國際標準、發達國家標準及主要貿易伙伴國標準的差距，建立既符合WTO/TBT規則又有利于促進我國農業健康發展的農殘限量標準體系。具體措施包括：根據食品科技的最新發展擴大禁用物質的范圍，大幅度增加針對具體食品中具體農業化學品的“最大殘留限量標準”的數量，為食品中既非“豁免物質”也未制定“最大殘留限量標準”的農業化學品制定保護水平適度的“一律標準”。

（三）推行“公司＋基地”的農產品生產、加工管理模式

當前我國農業生產的特點和生態環境的質量，決定了出口農產品的品質難于控制。首先，我國的出口農產品主要由小農戶分散生產（種植、養殖），然后由出口商或中間商收購，結果同一批次的出口農產品可能來自千家萬戶。各個農戶的產品安全意識參差不齊，有些農戶為提高產量而使用了違禁的農業化學品。但是，即使只有一小批出口產品的農殘超標，也有可能使整個行業的出口遭到限制。其次，我國環境污染比較嚴重，容易使農產品出現農殘超標的現象。 “公司+基地”的農產品生產、加工管理模式有利于加強源頭管理及過程控制，實現“農殘可控制、源頭可追溯、流向可跟蹤、產品可召回”的現代食品安全管理目標。在該模式下，公司直接指導農戶開展生產，落實農產品種植場、養殖場的檢驗檢疫備案管理，對基地用藥實行統一采購、統一保管、統一使用，從源頭上控制農殘；公司對主要出口產品的原料和輔料進行風險分析和檢測，確定合格、穩定的原料、輔料和供應渠道，建立產品追溯體系；公司購買先進檢測設備，必要時派員到目標市場考察檢測方法，以提高對農殘的自檢自控能力。

為加快推廣“公司＋基地”模式，政府應當制定優惠政策，鼓勵企業投資建設規模化、集約化、標準化的農產品生產基地。企業與基地種植戶、養殖戶形成風險共擔、質量共保、利益共享的有機整體，這樣既能提高農產品的質量，又可增加農民的收入；既能擴大農產品出口，又可緩解“三農”問題。

在條件較好的地區，還可以嘗試將建設農產品生產基地同實施良好農業規范（GAP）結合起來。良好農業規范是一種保障初級農產品安全的有效模式，已被歐盟、美國等發達國家普遍采用。它通過控制施肥、用藥、用水等生產環節，預防農產品的農業化學品殘留超標，保證原料的安全衛生。因此，實施良好農業規范對推廣“公司＋基地”模式具有補充、促進作用。

此外，政府部門應當及時向企業提供相關公共服務（信息披露、企業培訓等）；企業應當加大技術改造與技術創新的力度，提高管理水平，積極參與技術性貿易壁壘預警機制的建設并通過利用該機制增強其產品的適應性；行業協會應當加強對農產品出口企業的技術指導、信息服務。