美、歐在ＷＴＯ反規避非正式磋商中的立場分析

到目前為止，WTO關于反傾銷措施的規避與反規避問題的談判還沒有取得實質性進展，其主要原因在于美國、歐盟等成員要求強化國際反規避機制的強硬立場，并不為其他WTO成員(如日本、韓國等)所認同。WTO要建立一種廣為接受的反規避機制，即應協調美、歐與日、韓等成員之間在反規避問題上所持的不同立場。本文討論WTO反傾銷措施委員會發起的反規避非正式磋商的原則和議題，并對美國、歐盟在規避與反規避問題上所采取的具體立場進行分析。

一、反規避議題的提出

早在1997年3月20日，WTO反傾銷措施委員會通過一份“主席提案”(a Chairman’s Proposal)。根據“主席提案”，有以下三項議題被列入了非正式磋商的范圍：

議題一：如何認定規避成立？

議題二：各成員在面臨他們所認為的規避時應怎么做？

議題三：根據有關的WTO規則，處理規避問題，應該采取什么樣的方式？不應該采取什么樣的方式？或者認為還有什么其它必要的方式？

對于第一個議題，由于迄今為止WTO成員還沒有就怎么才算構成規避反傾銷令約束的問題認識一致。因此，進行后續議題的磋商顯然違反了前面所說的“只有當第一階段的磋商成果盡可能被采納后才能進行第二階段的非正式磋商”的原則。

對于第二個議題，僅僅是在非正式磋商時作為一種經驗上的參考。然而，WTO成員分歧的癥結恰好在于在處理規避反傾銷稅的方式、方法上，各成員所提方案并不相同。

相對而言，第三個議題，即如何應對規避的問題，對WTO反規避規則談判的最終成功的確起著決定性的作用，因為這一議題直接觸及未來多邊反規避規則的制定。

在2005年12月召開的WTO香港部長會議上，“部長宣言”(the Ministerial Declaration)已經闡明，如果一項提案與《反傾銷措施協定》的原則相沖突，那么該項提案就不可能得到實施。所以，這樣一個議題——“提案中的反規避規則與現存的《反傾銷措施協定》第6條一致嗎？如果不一致，那么各成員如何消除其中的差異？”——也是非常重要的。事實上，這是與規避有關的磋商所應解決的核心問題。但顯然這個敏感議題與上述第四個原則相抵觸，即“各成員的反規避立法或實踐須與《反傾銷措施協定》保持一致的問題不列入非正式磋商的議題。”

總之，現行的反規避非正式磋商的各項議題在有意地避開那些最重要而談判可能又最費時的棘手問題。

二、美國針對反規避的立場及分析

（一）美國的立場

鑒于規避行為是對反傾銷制度的有效性和可信性的嚴重威脅，美國目前在反規避的立法和實踐中都處于領先地位。到目前，美國已向WTO反傾銷措施委員會下具體主持非正式磋商的工作組(the Informal Group，以下簡稱“非正式磋商工作組”)提出了涉及前述三項不同議題的一系列提案。

就規避而言，美國的定義是：“通過稍加調整或改變商品的物理性質、生產或運輸方式達到逃避被課征反傾銷稅或反補貼稅的目的，從而導致了WTO成員都已接受的《反傾銷協定》和《補貼與反補貼措施協定》所規定的貿易救濟的目的和效力的減損。”在美國的提案中，對適用反傾銷的三個基本條件，即傾銷行為的確定，傾銷對進口國國內產業造成了實質性損害，二者之間存在因果關系，則沒有涉及。

對于反規避中的程序性和實體性規則，美國在其提案中提出，如果原來的反傾銷裁決被適用于某種所謂構成規避的產品，那么應采取以下兩種做法：一是將反傾銷裁決中的受限商品范圍擴展到該種商品的零部件和構件等。因為在美國看來，反傾銷訴訟的申請人在反傾銷調查期間不可能預料到零部件和經過輕微改變的以及最新研發的相關產品的出口，從而不能針對全部傾銷商品申請救濟。二是傾銷商品的零部件和經過輕微改變的產品以及最新研發的產品應被視為是傾銷商品的“相同產品”(Like Products)。這樣就將反規避調查的重點放在規避是否成立上，而不是放在對新的傾銷與相關損害的認定上。而且美方認為重新調查“會誘使反傾銷當局陷入永久的騙局之中(in a perpetual shell game)”，而提交新的反傾銷申訴會對那些欲維持反傾銷令效力的國內生產商產生額外的負擔。因此，美方認為在反規避中對原傾銷令所約束的進口商品范圍可做適當的調整。

（二）基本分析

顯然，在美國的提案中，其宗旨就是針對所謂的“不公平貿易做法”——規避提供貿易救濟。美國反傾銷當局認為：“若在反傾銷令發布后不能通過適用合理的、一致的標準來判斷發生的變化以對真正的規避采取適當的措施，那么這樣的反傾銷令對受損害的國內產業提供的救濟將是無意義和無效力的。”

鑒于美國反規避當局(商務部)在反規避調查中適用以事實為導向的方法，所以，一方面，把美國的反規避機制視為最系統的一套規則并不過分；但另一方面，美國的反規避提案所內涵的貿易保護主義色彩太重。毫無疑問，美國的提案移植于其國內反規避立法和司法實踐。但是，依據美國的標準而裁定的規避案不應直接適用原來的反傾銷令，除非《反傾銷協定》中的有關適用反傾銷的前提條件得到嚴格的遵守，畢竟反規避措施也是一種反傾銷措施。根據美國國內的反規避程序，美國商務部被賦予了一種自由裁量權，即商務部可以在特殊情況下調查已被征收反傾銷稅的商品的零部件的進口是否規避了反傾銷稅并做出征收反規避稅的決定。眾所周知，被征收反傾銷稅的商品的范圍是根據關稅稅則劃分的。對于被指控的傾銷商品的稅號，美國通常的做法是：“如果某項產品明確地包括在反傾銷令所描述的商品范圍之內，而反傾銷令又沒有明確的規定該商品的稅號，那么這個反傾銷令仍對該進口商品適用”。此外，美國國際貿易委員會原來負責損害調查的職能也被大大削弱，因為目前在美國所有的反規避調查中，國際貿易委員會已經“建議商務部與它進行協商是不必要的”。由于不需要對傾銷和有關損害重新做出調查，從而簡化了反規避程序并提高了反規避的效率。

在制定統一的反規避規則中，有一個重要問題必須澄清，就是如何區分反規避商品的范圍與反規避案本身的問題？若在原反傾銷裁決中受到制裁的商品名稱能夠包含最新研發的或經過輕微改變的商品，那么就不必重新建立一套反規避規則。但是在美國現行反規避法規 和提交給非正式磋商工作組的文件中均沒有這方面的具體標準。因此，缺少認定某種商品是否在反傾銷令約束的商品范圍之內（而不是確定某項反傾銷令被規避了）的規則是美國所擬制的反規避方案的“灰色區域”。

美國的反規避提案還存在一些明顯的不足之處，如對反規避的申請人提起反規避申請的資格缺少必要的法律規定以及在發起反規避調查時也缺少條件限制。這就使得反規避本身難以做到公平、公正。總之，美國沒能提出一套在有關WTO機制下可被廣泛接受的反規避規則。

三、歐盟針對反規避的立場及分析

（一）歐盟的立場

迄今為止，歐盟已提交了六份與規避有關的文件，但都只是涉及到第一項議題，即規避的認定問題。2004年3月，歐盟理事會頒布了第461/2004號理事會條例， 其中修改了對來自非歐盟成員的進口傾銷商品的第384/96號條例（又稱“《基本反傾銷條例》”）和對來自非歐盟成員的進口補貼商品的第2026/97號條例。修改后的《基本反傾銷條例》第13條（關于規避的規定）所確立的反規避規則已經體現在歐盟提交給非正式磋商工作組的文件中。

對于規避，歐盟認為“對于實施的反傾銷程序，若有關出口商逃避征收反傾銷稅或全部或部分不繳納反傾銷稅，其結果是減損了WTO《反傾銷協定》所提供的貿易救濟的目的和效力，則對反傾銷稅的規避就會產生”。顯然，這一定義也強調反傾銷措施與有關的規避行為之間的關系以及對規避商品加征關稅以補償反傾銷救濟效力的減損。

需要特別說明的是歐盟的方案中還涉及了生產設備向WTO另一成員的實質和完整的轉移問題。歐盟承認這種做法代表一種直接投資，這種直接投資是不應受到譴責的，因此這種做法一般不被認為構成規避。 這種觀點作為認定真正的規避行為的標準而被歐盟引入到其提交的反規避建議中。具體的建議包括：①被認定的規避行為發生的時間。規避措施與反傾銷措施同時實施，須被當作認定一種措施與不支付反傾銷稅相聯系的核心指標。②新的投資的程度。如設備的轉移，投資的性質和深度，生產或組裝的過程，資產負債率以及零部件和投入品的來源等。③其它行為的發生。如產品輕微的變化(若沒有當前反傾銷程序的實施則這種改變是不合理的)，以及是否減損了反傾銷稅的效力等。

上述投資程度指標，也可稱之謂“投資要求”(investment requirement)，直接體現為兩種數量標準，即25%和60%標準。例如，歐盟曾對原產于某進口國的便攜式電腦征收反傾銷稅。在反傾銷令發布之后或就在反傾銷令發布之前，該電腦又在第三國組裝，從該第三國進口的電腦大量地替代了來自于受反傾銷令約束的WTO成員的電腦。但是，如果產于原出口國的零部件價值占產品總價值的60%以上，而且在第三國的價值增值低于生產成本(包括零部件成本、勞動成本和企業管理支出，但不包括企業利潤)的25%，就應認定發生了規避行為。

（二）基本分析

雖然歐盟的提案目前尚沒有涉及到其它兩項議題，但正如歐盟所重申的那樣“如果沒有有效的反規避措施，反傾銷令會成為空殼”，我們不難看出歐盟在反規避問題上與美國持有基本相同的立場。還需特別說明的是，同美國相比，歐盟發起的反規避調查案數量毫不遜色。從2000年1月1日至2006年6月30日，歐盟共發起了46起反規避調查，雖然其中即有32起是針對原產于中國的出口商品。

在歐盟的提案中，對原產國的確定適用特定的本國含量標準和從價百分比標準。歐盟在適用這些原產地標準時不是以中性的方式實施，其結果是限制了國際貿易和跨國投資。因此，這種投資要求即與WTO《原產地規則協定》第2（b）條的規定不符。雖然《原產地規則協定》第1條第2款和第3條第1款可以用于反傾銷調查中產品原產地的確定，但目前WTO成員還沒有就未來被協調的原產地規則能否適用于規避貿易救濟措施問題達成一致。

需要注意的是，前述歐盟反規避機制中的損害標準只是對其反規避程序中不足之處的改進并同時作為一種判定規避是否成立的可供選擇的標準，但并不是采取反規避措施的充分必要條件。換言之，即使沒有進行新的損害調查，歐盟依然可以采取反規避措施，因為在歐盟的“規避”定義中，在“存在損害的證據”后用了“或者”(or)一詞。例如，在兩個已經結案的案件中，歐盟宣稱在進行反規避調查時只考慮六個因素：①出口商與組裝商的合作程度；②相關產品和類似產品；③貿易方式的變化；④生產轉移的不充分的正當理由或經濟上的合理性；⑤相同產品的價格或數量對原反傾令銷救濟效力造成的減損；⑥同原反傾銷令確立的相同或相似產品的正常價值相比而獲得的傾銷證據。但是“是否存在損害的證據”這一條件沒在考慮范圍之內。因此，對這一問題缺乏明確的規定，使得原反傾銷令會被隨意的擴大。這是歐盟反規避機制中的一個缺陷。

總的來說，為了避免重蹈十幾年前反規避談判失敗的覆轍，WTO成員(當然也包括美國和歐盟)不應忽視反規避的效率、效果和可預測性等因素應相互協調，尋求制定一套同WTO《反傾銷協定》基本原則相一致的反規避規則。因此，反規避磋商與談判的重點應放在如何制定統一的可被廣泛接受的反規避機制，解決諸如隨意擴大原反傾銷裁決所認定的商品范圍和不實施相應的損害調查程序等敏感性問題上。像日、韓那樣否認WTO制定統一的反規避機制的重要性，不是WTO反傾銷措施委員會所期望的。