服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的緊急保障措施

當今世界各國在貨物貿(mào)易中普遍采用了緊急保障措施以保護其國內(nèi)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，而服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的保障措施卻鮮有使用。隨著世界服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展深入，服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域中的緊急保障措施被逐步提到了談判日程。

緊急保障措施是指“一成員方為了臨時保護其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)免受嚴重損害或者嚴重損害的威脅，針對另一成員方的產(chǎn)品或服務(wù)的進口，采取的臨時取消或改變的行動”。也就是說緊急保障措施是在限制公平貿(mào)易特殊情況下的產(chǎn)品或服務(wù)的進口。本質(zhì)上是一種“義務(wù)逃避條款”。其目的是允許WTO成員對商品或服務(wù)市場的開放保持某些靈活性，是進口國貿(mào)易發(fā)展的一個“安全閥”，即當開放商品或服務(wù)市場，推行貿(mào)易自由化出現(xiàn)意外情況時，可以合法地采取有關(guān)限制措施，為本國的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造一個調(diào)整的機會，以達到貿(mào)易救濟的目的。

一、服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域?qū)嵤┚o急保障措施存在分歧

國際服務(wù)貿(mào)易就是服務(wù)的國際交換。按照世界貿(mào)易組織在服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定中對服務(wù)貿(mào)易的界定，服務(wù)貿(mào)易包括四方面內(nèi)容：(1)跨境交付(CrOSS-borderSupply)：指從一國境內(nèi)向另一國境內(nèi)提供服務(wù)。如，電訊、郵政和金融。(2)境外消費(Consumplion Abroad)：指在一國境內(nèi)向其他國家的消費者提供服務(wù)。如：旅游、留學(xué)。(3)商業(yè)存在(Commercial presence)：指一個國家通過在另一個國家境內(nèi)建立某種形式的商業(yè)機構(gòu)提供服務(wù)。如，外資服務(wù)業(yè)企業(yè)。(4)自然人流動(Movement of personnel)：指一個國家的個人在另一國家境內(nèi)以自然人存在的形式提供服務(wù)。如，外籍教師、律師等以自然人的身份在我國境內(nèi)提供服務(wù)。

近年來，在商品貿(mào)易領(lǐng)域，許多國家都相續(xù)采取緊急保障措施保護本國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。隨著服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的逐步開放，是否及如何對服務(wù)貿(mào)易實施緊急保障措施被提到了議事日程。由于服務(wù)領(lǐng)域各國的發(fā)展水平存在很大差異，因此，發(fā)達國家和發(fā)展中國家存在著嚴重的分歧

以美國、歐共體、加拿大和日本為代表的發(fā)達國家對服務(wù)貿(mào)易中實施緊急保障措施的必要性提出了質(zhì)疑。其理由是：

一是服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定(GATS)已經(jīng)生效多年，在這期間，各成員從未援用過緊急保障措施。相反，很多成員繼續(xù)開放其市場并擴大其承諾范圍。這表明，對于各成員在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的現(xiàn)有承諾，沒有必要使用緊急保障措施。

二是在GATS中已經(jīng)對各成員規(guī)定了相當大的靈活性。如GATS允許最惠國待遇原則的例外，國民待遇原則也受制于列出的條件和資格。在市場準八方面，只是要求各成員在其時間表中具體承諾的領(lǐng)域允許市場準入，換句話說，各成員可以將一定的部門和模式從其承諾中排除。實際上發(fā)達國家因為其國內(nèi)服務(wù)業(yè)競爭力較強，所以要求發(fā)展中國家開放服務(wù)市場，以便他們具有優(yōu)勢的服務(wù)業(yè)的進入。因此他們不希望在服務(wù)貿(mào)易中也援引緊急保障措施。

包括中國在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家對服務(wù)貿(mào)易中實施緊急保障措施普遍采取支持態(tài)度。其理由是：

第一，緊急保障措施可以使成員方在做出開放國內(nèi)服務(wù)業(yè)的自由化承諾時免除后顧之憂，從而促進自由化水平的提高：絕大多數(shù)發(fā)展中國家服務(wù)貿(mào)易的自由化程度較低，在緊急保障措施的保障下，成員方將會有承擔(dān)更廣泛的自由化的信心，在今后的服務(wù)談判中更加放心的做出減讓。

第二，當成員方的相關(guān)服務(wù)業(yè)確實需要暫時保護時，保障措施規(guī)則提供了一個合法手段。在服務(wù)貿(mào)易中，當因貿(mào)易自由化導(dǎo)致的進口增加，正在威脅或可能威脅國內(nèi)同類服務(wù)或直接競爭服務(wù)的提供者時，成員方應(yīng)當能夠采取緊急保障措施，給國內(nèi)服務(wù)業(yè)提供調(diào)整適應(yīng)新競爭條件的喘息空間，以消除貿(mào)易協(xié)議中的承諾和義務(wù)所產(chǎn)生的臨時困難或壓力。而所謂的GATS中的“靈活性”條款雖然具有一定的保障作用，但不能使相關(guān)的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)免受服務(wù)進口大量增加對其造成的損害。例如第21條規(guī)定對承諾的任何修改，必須在該承諾生效3年之后且修改程序嚴格、耗費時間，無法及時應(yīng)對緊急情況。

二、服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域?qū)嵤┚o急保障措施的模式設(shè)計

目前針對服務(wù)貿(mào)易緊急保障措施的模式，可以歸納為以下幾種：

(一)在承諾表列明保障性規(guī)定

美國提出在成員方的具體承諾表中，包含一些保障類型的規(guī)定，但應(yīng)伴隨該行業(yè)的自由化承諾。這種方法的好處在于具有可預(yù)見性，無論是服務(wù)提供者還是其他成員均可以清楚地從承諾表中了解保障措施啟動的條件及相關(guān)風(fēng)險。然而，其缺點也是顯而易見的：如無法列舉未來在談判中可能出現(xiàn)的“不可預(yù)見的情形”，來導(dǎo)致對緊急保障措施的需要；也會給承諾表帶來負面影響，例如減少貿(mào)易或投資的吸引力，加大承諾表的閱讀難度；并且如何記載，何種規(guī)則下記載都很難達成一致。

(二)以《農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議》為參考設(shè)計保障措施條款

這種主張是以《農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議》第5條“特別保障措施”作為服務(wù)貿(mào)易緊急保障措施的基礎(chǔ)，即只要某項產(chǎn)品在承諾表中明確規(guī)定，符合有關(guān)的進口數(shù)量觸發(fā)條件或價格觸發(fā)條件，就可以啟動該機制，允許征收一定的額外關(guān)稅。這種機制并不要求對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害，因此當進口數(shù)量增加或進口價格降低時就可以采用，但是這種數(shù)量和價格數(shù)據(jù)在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域很難得到，而且《農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議》是針對特殊的貨物貿(mào)易，規(guī)定簡單，對服務(wù)貿(mào)易的保障措施的借鑒意義不大。

(三)以《紡織品與服裝協(xié)定》為參考設(shè)計保障措施條款

這種主張以《紡織品與服裝協(xié)定》第6條作為建立緊急保障措施的基礎(chǔ)。根據(jù)該協(xié)定，成員可以對造成其國內(nèi)生產(chǎn)相似或直接競爭產(chǎn)品的紡織業(yè)遭受嚴重損害或嚴重損害威脅的，來自特定成員的特定紡織品或服裝大量增加采取保障措施。這種保障措施可以任意選擇實施對象而不必遵循非歧視原則。其缺點是：首先，《紡織品與服裝協(xié)定》在2005年1月1日已經(jīng)到期；其次，與GATS要求采取緊急保障措施應(yīng)遵循非歧視原則相悖：最后，證明因特定來源的服務(wù)大量增加而導(dǎo)致國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的嚴重損害的統(tǒng)計數(shù)字在服務(wù)貿(mào)易中依然難以克服。

(四)貨物貿(mào)易的保障機制

參照關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定(GAFF)第19條及《保障措施協(xié)定》的規(guī)定，采取與貨物貿(mào)易領(lǐng)域保障措施機制類似的形式。在貨物貿(mào)易領(lǐng)域采取保障措施限于下列情形：一是進口量相對于國內(nèi)生產(chǎn)大量增加，二是這種增加使得生產(chǎn)同類產(chǎn)品或處于直接競爭地位的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)遭受嚴重損害或損害威脅，三是進口的大量增加與這種損害之間有因果關(guān)系。從實踐角度來看，沿用現(xiàn)有的貨物保障措施將是一個有效方式。

鑒于上述考慮，并結(jié)合保障措施本身的性質(zhì)，GATT第19條及WTO《保障措施協(xié)定》可以作為制訂服務(wù)貿(mào)易緊急保障措施制度的主要參照物。稍加變動后為 由于.外國服務(wù)的生產(chǎn)和消費絕對或相對增加，對提供相同服務(wù)或直接與其競爭服務(wù)的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了嚴重損害或嚴重損害的威脅。但服務(wù)貿(mào)易畢竟不同于貨物貿(mào)易，如果將貨物貿(mào)易的保障措施規(guī)則直接適用于服務(wù)貿(mào)易，會產(chǎn)生一些概念上的和實踐中的困難。因此需要研究的是將GATT第19條和《保障措施協(xié)定》的規(guī)定進行適當移植，以適用于服務(wù)貿(mào)易的特殊情況。

三、中國在服務(wù)談判中就有關(guān)服務(wù)貿(mào)易緊急保障措施問題的應(yīng)對

就我國而言，在服務(wù)貿(mào)易中實施緊急保障措施的必要性是不言而喻的。從我國加入WTO時所做出的服務(wù)貿(mào)易開放承諾的內(nèi)容來看，太部分逐漸開放行業(yè)承諾的時間期限已到，國內(nèi)服務(wù)業(yè)的自由化進程將大大加快。從市場準入的角度來看，國內(nèi)服務(wù)市場的開放程度，尤其是幾個關(guān)鍵性服務(wù)部門(如銀行、保險、電信等)的開放程度都有大幅提高，典型的表現(xiàn)就是素來禁止外商投資的電信業(yè)務(wù)已承諾向外資開放，外資的保險企業(yè)、銀行已陸續(xù)進入我國的市場。從外國服務(wù)提供者的待遇標準來看，第一，盡管GATS體制中的國民待遇本來只是成員方可以選擇在具體服務(wù)部門實施的特定義務(wù)，但從我國八世的具體承諾來看，除了通過“自然人流動”這種方式以外，通過“跨境提供”、“境外消費”和“商業(yè)存在”方式提供的外國服務(wù)和服務(wù)提供者基本上都享受國民待遇。第二，盡管GATS允許成員方保留對外國服務(wù)提供者實行最惠國待遇的服務(wù)部門，但經(jīng)過艱苦的談判以后，我國也只在國際海運業(yè)的“貨物和旅客”運輸中取得了維持最惠國待遇豁免的權(quán)利。這遠遠低于WTO的創(chuàng)始成員方所維持的最惠國待遇豁免的一般水平，事實上已賦予外國服務(wù)提供者普遍的最惠國待遇。

因此，我國的服務(wù)業(yè)正面臨著來自國外的強大競爭，必然要經(jīng)歷一段調(diào)整期。基于我國國內(nèi)服務(wù)業(yè)整體發(fā)展水平偏低和某些關(guān)鍵性服務(wù)部門關(guān)系國家經(jīng)濟安全及社會公共利益這一客觀事實的存在，考慮到外國服務(wù)大量進入所可能帶來的負面影響，在WTO法制許可的范圍內(nèi)對外國服務(wù)施以必要的限制和對國內(nèi)服務(wù)業(yè)提供，必要的保護是必不可少的，而緊急保障措施正是達到此種目的的一個主要手段。為此，我們需要做到

1 我國應(yīng)在認清我國服務(wù)貿(mào)易現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上積極參與緊急保障措施的構(gòu)建

與貨物貿(mào)易相比發(fā)展相對滯后，我國服務(wù)貿(mào)易額僅占世界服務(wù)貿(mào)易額的3％左右，且處于逆差狀態(tài)，逆差額一直居高不下；結(jié)構(gòu)不合理：我國服務(wù)貿(mào)易的出口仍然以旅游、運輸、建筑產(chǎn)業(yè)為主：我國在絕大多數(shù)服務(wù)貿(mào)易項目上不具備比較優(yōu)勢：如金融保險業(yè)、計算機和信息服務(wù)、法律咨詢、廣告宣傳等；但我國也有一些具有比較優(yōu)勢的領(lǐng)域，如工程建筑、遠洋運輸、餐飲業(yè)、中醫(yī)中藥等。

我國在服務(wù)貿(mào)易緊急保障措施談判中應(yīng)著眼于本國的比較劣勢的服務(wù)產(chǎn)業(yè)，努力爭取有利地位。例如，隨著越來越多的外資進入我國的服務(wù)業(yè)(銀行，保險，零售業(yè))，我國相關(guān)部門面臨著極大的沖擊。因此將這些納入緊急保障措施，可以緩解我國市場受到的沖擊力。另外對于我國的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，應(yīng)在談判中爭取逐步取消進入限制。

2 我國應(yīng)該在談判中發(fā)揮發(fā)展中大國的作用，聯(lián)合發(fā)展中國家爭取最大的利益

我國屬于發(fā)展中國家，在服務(wù)貿(mào)易發(fā)展和服務(wù)自由化方面，與其他發(fā)展中國家具有相同或相似的市場條件，因此在緊急保障措施的談判中應(yīng)更多的關(guān)注來自發(fā)展中國家的看法，發(fā)展中國家也應(yīng)該聯(lián)合一致要求發(fā)達國家成員方給予發(fā)展中成員方優(yōu)惠待遇。比如對來自發(fā)展中國家的服務(wù)產(chǎn)品，只要其進口總額在進口成員的該產(chǎn)品進口中不超過3％，則保障措施不得適用于來自該發(fā)展中成員的服務(wù)產(chǎn)品。