我國保稅監管區的功能類型、問題及發展對策

加工貿易的迅猛發展，一方面促進了我國產業結構和貿易結構的升級，另一方面也帶動了現代國際物流業在我國迅速興起。這些轉變和發展，究其根源，離不開各種類型的保稅監管區。

保稅制度(Bonded System)，指經海關批準的境內企業所進口的貨物，在海關監管下、在境內指定的場所儲存、加工、裝配時，暫緩繳納各種進口稅費的一種海關監管制度。目前與我國保稅制度相對應的保稅監管區主要有：一是為國際商品貿易服務的保稅倉庫、保稅物流中心、保稅區、保稅物流園區、保稅港區、寄售代銷和免稅品商店等：二是為加工制造服務的保稅工廠、保稅集團、出口加工區等。

一、我國保稅監管區的設置概況

改革開放以來，為促進經濟和對外貿易的發展，我國相繼設立了一些促進加工貿易發展的區域，如保稅倉、保稅工廠、保稅區和出口加工區等。近些年來，隨著國內經濟的發展以及對外貿易規模的急劇擴大，對物流服務需求增加。提高物流服務水平，發展現代國際物流業變得尤為迫切和重要。為此，國務院、海關總署等有關部門又在我國某些區域相繼設置了保稅物流園區、保稅港區、保稅物流中心等海關監管區域或場所，以此促進我國對外貿易的進一步發展以及現代國際物流業的順利發展。

(一)出口加工區

出口加工區(Exporf PmcessingZone)，是由國務院批準的，在我國的港口或鄰近港口、國際機場的地方，劃出一定的范圍，新建和擴建碼頭、車站、道路、倉庫和廠房等基礎設施，用優惠政策吸引外國投資，發展國際市場上有競爭力的出口加工工業，其產品大部或全部用于出口。

2000年4月，國務院批準在全國首次設立15個出口加工區，江蘇昆山出口加工區因在同年10月便正式封關運作，成為中國第一個出口加工區。之后，國務院又在2002年6月、2003年3月、2005年6月先后分批增設42個出口加工區。目前這57家出口加工區分布在全國24個省(自治區、直轄市)的經濟技術開發區內，基本形成了以長三角地區為主，珠三角、環渤海地區為輔，兼顧東北地區和內陸地區中心城市的格局。

(二)保稅區

保稅區(Bonded Zone)，是由國務院批準的，在我國境內設立的具有保稅加工、儲運、轉口功能的受海關監管的特定區域。外國商品存入保稅區內，可以暫時不繳納進口稅；如再出口，不繳納出口稅：如要運進所在國的國內市場，則需辦理報關手續、繳納進口稅。運入區內的外國商品可進行儲存、改裝、分類、混合、展覽、加工和制造等業務。

我國提出保稅區的設想是在1984年。1990年我國決定開發上海浦東時，確定在上海外高橋設立中國的第一個保稅區。1992年和1996年國務院又批準在大連、青島、寧波、深圳福田、深圳沙頭角、海口、深圳鹽田港、珠海等地設立了14個保稅區，2000年深圳的3個保稅區合并為深圳保稅區，目前共有13個保稅區，均分布在東部沿海地區。

(三)保稅物流園區

保稅物流園區(Bonded LogisticsPork)，是由國務院批準的，在保稅區規劃面積或者毗鄰保稅區的特定港區內設立的、專門發展現代國際物流業的海關特殊監管區域。它占用了港口的地理位置優勢，同時又享受著保稅區和出口加工區的優惠政策。

早在1995年，上海、寧波等地就提出了“區港聯動”的設想。2003年12月，國務院批準在上海外高橋保稅區實行港區聯動試點，設立保稅物流園區。2004年8月，又同意寧波、青島、大連、張家港、廈門象嶼、深圳鹽田港、天津等7個保稅區與其臨近港區開展聯動試點，截止目前我國共設有上述8個保稅物流園區。

二、我國保稅監管區在功能實現中的問題

保稅監管區對我國的經濟、對外貿易、現代國際物流業的發展起著舉足輕重的作用，但在發展過程中，它們也逐漸暴露出某些缺陷和面臨著挑戰。下文對上述三種類別的保稅監管區在功能實現中存在的問題及面臨的挑戰略作分析。

(一)出口加工區在功能實現中面臨的障礙

出口加工區僅僅開展面向出口的加工，功能單一。目前，這一特點正成為制約其發展的瓶頸。按照現行出口加工區的政策，出口加工區主要是為“大進大出，兩頭在外”的加工企業提供業務開展所需的便捷通關條件，以滿足這些加工企業“零庫存加工”的需要。區內只允許設立出口加工企業、專為出口加工企業提供服務的供倉儲企業、以及經海關核準專門從事加工區內貨物進、出的運輸企業，區內企業不能開展研發、檢測、維修等業務。在此政策規制下，導致區內物流功能不完善，難以滿足進區投資的跨國企業對“零庫存”和現代國際物流配送的需求，從而增加企業的生產運作成本。區內研發機構的缺失也制約著高附加值加工貿易的發展和區內產業結構的升級優化。

(二)保稅區在功能實現中存在的問題及面臨的挑戰

1 保稅區與港區的分離，制約著保稅區“倉儲、轉口貿易”功能的發揮。我國所設立的13個保稅區均瀕臨港口。但是，由于保稅區與港區分別屬于海關和港務局管理，兩者基本上是相隔絕的。導致保稅區的倉儲和轉口貿易等功能的發揮都不能以港口為依托，難以增強貨物、信息的聚集和擴散能力。由于貨物不能直接從港口進入保稅區，進，出口流通中都要經過港口和保稅區兩道檢驗手續，區內貨物流通手續繁瑣，導致保稅區內轉口貿易、出口倉儲和物流等領域沒有得到充分地發展。

2 在出口加工方面，面臨著來自出口加工區的挑戰。近些年來，國家不斷地增設出口加工區，在各項優惠政策的刺激下，出口加工區的產出規模快速發展，給保稅區出口加工功能的發展帶來壓力。同時，在出口退稅政策方面，保稅區實行的是“一線管理”，即區外貨物進入保稅區時不予退稅，只有貨物離境時才予以退稅：而出口加工區實行的是“二線管理”，即貨物由區外進入區內就視同出口，并予以退稅。兩者在退稅政策上的差異，致使保稅區出口加工優勢弱，化。

3 在保稅倉儲方面，正面臨著新的挑戰。隨著全國范圍保稅物流中心、保稅倉庫的不斷涌現，以及保稅物流園區、保稅港區的設立，而這些區域在物流領域通常享有與保稅區一樣甚至更優的政策，以及擁有作為各地外向型經濟發展核心的區位優勢，對保稅區倉儲、分撥等物流功能的發揮形成新的壓力。

(三)保稅物流園區在功能實現中存在的問題

1 “區”、“港”聯動不明顯、導致園區業務形態單一。受到區、港間末實現“直通直卸”的影響，目前園區業務絕大部分為“境外一日游”替代業務，該業務圍繞園區二線開展，僅利用了園區的“入區退稅”優勢，物流特色不突出，與全面實現園區的“四大功能”還有較大差距。

2 與其它特殊區域間貨物流轉存在問題。根據規定，貨物在不同的海關監管特殊區域間流動按轉關運輸方式管理，手續相對較復雜，貨物的往返流動也提高了物流成本，因此影響區內物流業快速發展。對海關來說，面臨著諸如海關監管政策法規有待突破、相關配套信息化管理系統有待整合等問題。

3 出口退稅政策的有關規定影響了保稅物流園區的貨源(集裝箱箱源)。在出口退稅方面，雖享有“入區退稅”優惠政策，但2004年出口退稅政策改革后，中央政府與地方政府按92.5:7.5的比例共同分擔出口退稅額，由于增值稅是由廠商所在地政府征收，出口退稅額是由出口地政府承擔，造成受益者和承擔者相分離，為此出口商所在地政府會限制出口企業采購外地貨物，或者不愿承擔外地企業的出口退稅額。比如上海暫時只給上海本地出口企業實施退稅，這樣會導致周邊江蘇、浙江企業的出口貨物就不愿經由上海保稅物流園區報關離境。此外，調整港口的國際航線也不是件容易的事情，有待時日。這些都將影響區內國際采購、國際中轉、轉口貿易等物流功能的開展。

三、強化我國保稅監管區功能的對策

針對出口加工區、保稅區、保稅物流園區在功能實現中存在的問題和面臨的挑戰，有必要對它們的發展進行調整和完善。

(一)優化出口加工區功能的對策

一是在出口加工區開展疊加保稅物流功能試點工作。即在出口加工區允許設立綜合型的保稅物流中心，使出口加工區從原來只能引進加工制造企業，擴大到引駐國際采購、國際配送、第三方物流企業，由單一的“加工制造”升級為“保稅加工為主，保稅物流為輔”的運作格局。

二是增加研發和技術服務業，促進園區內產品結構的升級優化。即允許研發機構、售后服務企業入駐出口加工區，使其從單純的“世界加工車間”向擁有完整產業鏈的“研發制造基地”轉型。

三是加快出口加工區金融商貿區建設，吸引國內外各類金融機構進區經營。積極發展國際金融租賃業務，努力爭取開辦離岸金融業務，促進現代金融業的發展。并進一步完善中介服務體系，營造良好的服務環境，促使出口加工區向綜合性自由貿易區轉型。

(二)深化保稅區功能的對策

深化保稅區功能要綜合考慮中、日、韓三國在開展對外貿易、建設國際樞紐港、發展現代國際物流業等領域所形成的競爭態勢，從我國沿海地區貿易物流的發展布局出發，依據各個保稅區在地理位置、港口條件、周邊地區經濟發展程度等具體情況，在保稅區向綜合型自由貿易區轉型過程中，按照“合理選擇、集中力量，重點突破”的原則，對各個保稅區的發展去向重新定位。在深化保稅區功能的過程中將保稅區的發展去向分為兩類：

一類是向綜合型的進，出口加工區轉型。此類保稅區其功能核心是服務于加工貿易的發展，重點發展加工業，通過加工貿易提升我國在國際分工的地位，走上現代工業化發展道路。建議在發展過程中應做到：在區域擴展方面，可向港區逐漸靠攏和融合，成為臨港進，出口加工區；在出口退稅政策方面，也應享受諸如出口加工區、保稅港區等“入區退稅”的原則；在與港口結合方面，應創造便利的通關條件，通過計算機聯網功能，完成貨物的一次通關和報檢程序；在物流功能建設方面，由于這些區域本身就享受保稅等各項優惠政策和臨近港口區位優勢，只要引駐國內、外知名的物流企業，借他們的力量提升園區物流業的整體設施和管理水平即可。

另一類是向保稅物流園區、保稅港區或自由貿易區轉型。此類保稅區其功能核心是發展口岸國際物流業，通過發展貿易、海運、理貨、海運代理、貨代、倉儲商展、信息、金融等業務，為國際中轉、國際采購、國際配送、轉口貿易提供便利、優質和低成本的物流服務，以此促進我國沿海幾個集裝箱大港發展成為國際樞紐港，將保稅區、港區及周邊區域集結成一個整體，完成向自由貿易港區轉型。建議可在我國的13個保稅區中選擇若干個作為試點，在區內實行自由貿易區的某些政策，例如，在出口退稅、進出口經營權、通關、檢驗手續和運輸監管政策、金融外匯管理及行業準入等方面制定新的支持政策。

(三)強化保稅物流園區功能的對策

1 促進保稅物流園區與相關區域的聯動發展。一是加強與港口聯動。港口與保稅區分屬于不同的經營管理方，造成保稅區與港區有外部道路相隔，并由不同的海關部門監管，帶來通關和中轉成本偏高的問題，從而制約著保稅物流園區現代物流業的發展。因此有必要加強兩者的聯動，真正實現它們在形態、體制上的合一。二是加強與周邊地區聯動。周邊區域的企業通過把原來不能運作的貿易方式和模式拿到保稅物流園區運作，比如出口復進口業務，以往大多通過香港等地“～日游”來完成，現在通過物流園區中轉來實現。該運作模式可為周邊的企業節約時間和成本，促進地區開放型經濟的發展，反過來，也將進一步推動保稅物流園區現代物流業發展規模的擴大。三是加強與其它保稅監管區域聯動。保稅物流園區應與保稅區、出口加工區、保稅工廠、保稅集團等保稅監管區域和場所開通“聯動綠色通道”，加強彼此間的貿易聯系，建立區間聯動開發機制，以海關為主建立共享的信息平臺，簡化貨物流轉手續，提高流轉效率。

2 盡快將保稅物流園區的試點范圍擴大到所在點的整個保稅區，并統一各項管理政策。目前，我國大多數保稅物流園區都是保稅區的“區中區”，兩者功能定位重疊，為減少物流園區對保稅區物流產業發展的“擠出”效應，同時考慮到物流園區“試點”成本的存在，應盡快將“區港聯動”試點擴大到整個保稅區，并移植相應的優惠政策。

3 盡快消除出口退稅政策對保稅物流園區物流業發展造成的消極影響。當貨物生產地與出口地分離時，雖然出口地政府未征得增值稅等稅額，但考慮到出口地區在貨物出口過程中也收取了諸如檢驗檢疫費、倉儲費、裝卸費、堆場費、港建港雜費，還有報關費、報檢費等服務費用，也獲得一定的收益。建議生產地政府與出口地政府之間能進行相互協調，按所得利益的大小共同承擔出口退稅額，以此消除企業的心里負擔，從而打破地區分割局面，促進我國保稅物流園區等特殊監管區域的順利發展。