淺析美國(guó)地方政府人力資源管理的特點(diǎn)

美國(guó)是一個(gè)高度發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，具有相當(dāng)成熟的人才開發(fā)和人力資源管理經(jīng)驗(yàn)。在美國(guó)，人力資源管理又分為私人部門人力資源管理和公共部門人力資源管理。在國(guó)內(nèi)，關(guān)于美國(guó)私人部門人力資源管理的研究較為深入和全面，但關(guān)于美國(guó)公共部門人力資源管理的信息卻知之甚少。那么本文將對(duì)近年來美國(guó)公共部門中的地方政府人力資源管理的特點(diǎn)做一簡(jiǎn)要介紹。

我們首先來看一下近些年美國(guó)勞動(dòng)就業(yè)的整體環(huán)境。近年來美國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的一些新氣象使美國(guó)地方政府人力資源管理也呈現(xiàn)了一些新變化。這些新氣象包括：越來越強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)力的多元化、人力資源信息技術(shù)(HRIS)的普遍運(yùn)用、以及地方政府在一些服務(wù)項(xiàng)目上與私人企業(yè)展開競(jìng)爭(zhēng)。

首先，地方政府勞動(dòng)力的多元化。美國(guó)人認(rèn)為，勞動(dòng)力的多元化是組織誠(chéng)信的最佳體現(xiàn)。如果一個(gè)組織中同時(shí)能夠接納不同膚色、不同種族的工作者，并使他們能夠?yàn)榻M織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)相互協(xié)作、共同努力，這無疑是一個(gè)值得信賴的雇主。1964年，美國(guó)通過了民權(quán)法案第七條，這標(biāo)志著美國(guó)政府為實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的多元化開始行動(dòng)。但我們只要稍稍注意以往的地方政府勞動(dòng)力分布：70％以上的從業(yè)人員是白人，大約17％是西班牙裔和亞裔，13％是非洲裔。大多數(shù)婦女和少數(shù)民族從事簡(jiǎn)單重復(fù)的文案工作，且都為中低階層的工作，而高層管理仍然是以白人男性為主。我們就可以發(fā)現(xiàn)，政府組織的勞動(dòng)力并不“多元化”。然而近幾年來，平權(quán)措施計(jì)劃(AAPS)得以深入開展，“多元化”的目標(biāo)一下子近了不少。美國(guó)政府部門的人力資源管理開始重點(diǎn)關(guān)注那些本身?xiàng)l件合格，但卻由于種族、性別、膚色等原因失去成為后選人機(jī)會(huì)的群體。于是，我們發(fā)現(xiàn)美國(guó)地方政府雇員中的亞裔、非洲裔和拉丁裔越來越多，婦女所占比例也有所增加，并且逐漸占據(jù)政府高層管理者的一席之地。

其次，人力資源信息技術(shù)的普遍使用。上世紀(jì)八十年代和九十年代初，信息技術(shù)在地方政府中的作用被定義為：使政府工作有效率。計(jì)算機(jī)在人力資源管理方面的傳統(tǒng)功能包括：收集、組織、存儲(chǔ)員工的信息，或者進(jìn)行人事記錄管理，以及評(píng)估和預(yù)測(cè)一些人力資源計(jì)劃等。時(shí)至今日，對(duì)于地方政府來說，“IT”，就是必需品。信息技術(shù)的進(jìn)步促進(jìn)了其對(duì)人力資源管理作用的創(chuàng)新，例如：職務(wù)分析、薪酬制度設(shè)計(jì)、招募、培訓(xùn)、內(nèi)部交流、集體談判等。這遠(yuǎn)非傳統(tǒng)功能所比擬。而人力資源活動(dòng)中的效度測(cè)試，投資回報(bào)率的計(jì)算，趨勢(shì)分析，可供選擇方案模型，市場(chǎng)工資曲線的確定都需要做大量的金融和統(tǒng)計(jì)分析，這些工作都可以通過使用電子表格或統(tǒng)計(jì)處理程序來大大縮小工作量。

再次，如今的美國(guó)地方政府服務(wù)面臨著其它組織或個(gè)人的競(jìng)爭(zhēng)。曾幾何時(shí)，政府的服務(wù)是居民的唯一來源。美國(guó)人將地方政府的服務(wù)稱為：“The Only Game in the town”。即“城鎮(zhèn)里的唯一規(guī)則”。隨著私人服務(wù)覆蓋面的擴(kuò)張，一些傳統(tǒng)的政府服務(wù)領(lǐng)域也受到了挑戰(zhàn)：從垃圾回收到教育事業(yè)，私人部門反而做的更有效率。對(duì)于居民而言，競(jìng)爭(zhēng)是好事，至少他們能從競(jìng)爭(zhēng)中獲取更好的服務(wù)和更低的價(jià)格。但對(duì)于地方政府而言，一旦在某一服務(wù)領(lǐng)域不能滿足居民要求，馬上就有私人部門組織提供服務(wù)，并且做的相當(dāng)不錯(cuò)。于是，政府迫于居民的壓力而不得不與其它的組織分享服務(wù)市場(chǎng)，例如：與其它組織簽定外部采購(gòu)、外包協(xié)議等。地方政府的壟斷地位受到挑戰(zhàn)，那么與此相關(guān)的人力資源方面的問題也來了。比如，政府雇員面臨裁員，人才競(jìng)爭(zhēng)更為激烈，職務(wù)設(shè)計(jì)必須更加合理等等。

以上是美國(guó)地方政府近年來的一些新的變化和發(fā)展。那么與之對(duì)應(yīng)的地方政府人力資源管理的特點(diǎn)是什么呢?

一是體現(xiàn)以人為本

地方政府對(duì)雇員的錄用、職位安排、培訓(xùn)、業(yè)績(jī)考核、晉升、福利計(jì)劃等都注重發(fā)揮人的自覺能力和對(duì)人的潛能的挖掘。原先人們認(rèn)為在公共部門找到一個(gè)工作就等于找到了一個(gè)鐵飯碗，終身不會(huì)被解雇，但隨著美國(guó)政府改革運(yùn)動(dòng)和政府服務(wù)私有化運(yùn)動(dòng)的深入，這種想法逐漸改變了。州和地方政府開始仿效私人部門，使用績(jī)效系統(tǒng)給予出色的工作表現(xiàn)以獎(jiǎng)賞，而差勁的工作表現(xiàn)則很有可能被開除。另一方面，地方政府的人力資源部門積極開展培訓(xùn)與發(fā)展計(jì)劃。這樣做的好處有很多，包括增加組織生產(chǎn)力，減少錯(cuò)誤發(fā)生，降低跳槽率，給予員工更多權(quán)利，加強(qiáng)員工競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)展員工新能力等。然而，培訓(xùn)也是昂貴的，有效的培訓(xùn)被認(rèn)為是一項(xiàng)投資，可以補(bǔ)償培訓(xùn)的成本；而無效的培訓(xùn)在增加成本的同時(shí)仍未實(shí)現(xiàn)潛在的利益。除了工資與福利，設(shè)備與設(shè)施、損失的生產(chǎn)力，一個(gè)政府組織每年平均用在正常的定向培訓(xùn)上的費(fèi)用是620億美元。這個(gè)數(shù)字還不包括那些非正常的培訓(xùn)費(fèi)用，而那些培訓(xùn)大約占據(jù)了所有培訓(xùn)時(shí)間的70～80％。

二是體現(xiàn)法律精神

政府在管理雇員時(shí)十分關(guān)注是否符合法律精神。由于地方政府是私人部門的表率，地方政府一旦在人力資源工作上違反法律，例如歧視、無端解雇、性騷擾等，那將引起軒然大波。再加上美國(guó)法律訴訟費(fèi)用非常昂貴，還要耗費(fèi)大量的時(shí)間、精力，影響組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)不說，對(duì)組織的形象也有損害。地方政府作為特殊的雇主，一方面不得不約束自己的行為，另一方面盡量避免不小心違反法律或發(fā)生與工會(huì)的對(duì)抗。

在美國(guó)，就業(yè)歧視問題從20世紀(jì)30年代以來一直受到社會(huì)廣泛關(guān)注，但真正引起社會(huì)重視是1960～1970年代20年左右的時(shí)間里。美國(guó)民權(quán)運(yùn)動(dòng)的興起，使得人權(quán)觀念深入人心，反歧視成為社會(huì)潮流，導(dǎo)致美國(guó)60～70年代勞動(dòng)與就業(yè)立法改革，一系列反歧視法案出臺(tái)。現(xiàn)對(duì)美國(guó)公平就業(yè)立法中的幾個(gè)關(guān)鍵法案做簡(jiǎn)單介紹：

薪酬平等法案：該法案1963年在國(guó)會(huì)通過并于同年6月實(shí)施，它規(guī)定了從事對(duì)技能、責(zé)任和艱苦程度的要求相等并且工作條件相似的工作的男女勞動(dòng)者，雇主必須支付相等的薪酬，禁止以性別因素決定勞動(dòng)者的薪酬差異。

民權(quán)法案：1964年的《民權(quán)法案》禁止雇主在員工招募、晉升及就業(yè)過程的所有階段將其種族、膚色、宗教、性別或原籍國(guó)作為與其他員工有差別對(duì)待的原因。該法案一般被認(rèn)為是美國(guó)公平就業(yè)立法的基石。

平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)(EEOC)負(fù)責(zé)對(duì)所有雇主在該法案的執(zhí)行情況方面進(jìn)行監(jiān)督。它對(duì)涉案各方的干預(yù)從勸告到調(diào)解再到仲裁，如果這一系列程序下來仍然未能解決，它有權(quán)要求首席檢察官起訴違法雇主。由于這套程序太復(fù)雜，影響了EEOC的效率，1972年國(guó)會(huì)修改了法案，將起訴權(quán)賦予了EEOC。

11246號(hào)和11375號(hào)行政令：1965年，為進(jìn)一步控制和減少就業(yè)領(lǐng)域的歧視現(xiàn)象，聯(lián)邦政府頒布了《11246與11375號(hào)行政令》。它要求政府承包商這樣的雇主不僅不能再有歧視的現(xiàn)象，而且必須采取積極性措施來消除因過去的歧視行為對(duì)今天造成的影響。

反年齡歧視法案：1968年6月實(shí)施的《反年齡歧視法案》禁止擁有25名以上員工的雇主在員工招募及辭退等就業(yè)過程中以年齡做為作出決定的原因。

職業(yè)安全與健康法案：《職業(yè)安全與健康法案》1971年4月開始實(shí)行，旨在為每個(gè)勞動(dòng)者提供一個(gè)良好的勞動(dòng)環(huán)境。

除以上法律之外，還有信用報(bào)告公平法案、聯(lián)邦職業(yè)復(fù)興法案、隱私法案等法律。總之這些法律的出臺(tái)，目的就是一個(gè)：所有雇主，包括地方政府的人力資源政策在某種程度上都受到聯(lián)邦、州及地方的公平就業(yè)法律法規(guī)及新的社會(huì)規(guī)范的約束。

三是體現(xiàn)平等公平

從人員的錄用、選拔、考核等人事管理的方方面面都注重公平，否則會(huì)面臨嚴(yán)峻的法律問題。另外，美國(guó)政府雇員普遍參加工會(huì)組織，而在所有公共部門雇員中，地方政府雇員參與工會(huì)的比率最高。由于美國(guó)的勞工關(guān)系是個(gè)十分復(fù)雜的體系，鑒于篇幅原因，我們不作更多說明。總之，正是由于美國(guó)具備嚴(yán)密的勞動(dòng)法與雇傭法，才使得美國(guó)的政府雇員得到了公平公正的待遇。類似中國(guó)公務(wù)員選拔中的性別、身高、戶籍等規(guī)定，或者走后門、拉關(guān)系等現(xiàn)象在美國(guó)是難以想象的。

四是體現(xiàn)務(wù)實(shí)創(chuàng)新

美國(guó)地方政府的人力資源管理通過不斷創(chuàng)新來適應(yīng)形勢(shì)變化。我們不妨來舉幾個(gè)例子。

首先，地方政府在組織的領(lǐng)導(dǎo)與管理方面，強(qiáng)調(diào)扁平化組織架構(gòu)和政府雇員的參與式管理。許多傳統(tǒng)的人力資源活動(dòng)的職責(zé)現(xiàn)在由人力資源部門和政府的直線經(jīng)理共同擔(dān)當(dāng)。比方說，在政府雇員甄選過程中，人力資源部門負(fù)責(zé)篩選和推薦，而部門領(lǐng)導(dǎo)決定錄用哪個(gè)候選人。又比方說，建立績(jī)效評(píng)估程序、設(shè)計(jì)表格以地方政府的人力資源部門為主導(dǎo)，而直線經(jīng)理們則負(fù)責(zé)為職員考績(jī)，舉行績(jī)效評(píng)估面談。很自然地，我們會(huì)想到人力資源管理是否有效取決于直線經(jīng)理們是否能有效執(zhí)行他們的職責(zé)。地方政府的人力資源政策逐漸被分配給直線部門進(jìn)行控制，而直線部門對(duì)這些政策的發(fā)展起到越來越重要的作用。也就是說，如今的地方政府人力資源管理被視為“政策推動(dòng)者”，而不再是“執(zhí)行者”。

其次，在人力資源規(guī)劃方面，地方政府開始越來越多地使用戰(zhàn)略手段進(jìn)行人力資源規(guī)劃。大型的地方政府采用的方法較規(guī)范和程序化，而小型的地方政府往往就非正式一點(diǎn)。人力資源規(guī)劃與政府的戰(zhàn)略目標(biāo)相一致，并且所運(yùn)用的戰(zhàn)略手段往往借鑒私人部門人力資源管理的商業(yè)案例。

再次，在薪酬制度方面，以職位為基礎(chǔ)的工資分級(jí)系統(tǒng)仍在地方政府中被廣為應(yīng)用。然而近年來，類似寬帶薪酬這種新型的薪酬結(jié)構(gòu)也引起了人們的廣泛興趣。在薪酬管理這一領(lǐng)域，有一種趨勢(shì)是將工資每年按等級(jí)增加轉(zhuǎn)為按個(gè)人或團(tuán)隊(duì)的能力與表現(xiàn)酌情嘉獎(jiǎng)。盡管績(jī)效工資制仍是主體，但同時(shí)一些非傳統(tǒng)的薪酬制度，比如技能工資制或利潤(rùn)分成也在緩慢地發(fā)展。

最后，美國(guó)地方政府在員工關(guān)系上變得更主動(dòng)積極。地方政府努力消除那些由工作環(huán)境帶來的壓力，并且協(xié)助員工解決其它來源的壓力。單親家庭和雙職工家庭平衡工作與家庭的關(guān)系是一大熱點(diǎn)問題，人們熱切盼望員工心理援助方案(EAPS)以及其它的一些工作、生活平衡舉措將得到進(jìn)一步發(fā)展。

美國(guó)地方政府人力資源管理的理論、原理和技巧以及輔助的研究可以為中國(guó)地方政府人力資源管理部門提供一個(gè)理論的框架來迎接當(dāng)前的挑戰(zhàn)和未來的形勢(shì)。但這里我們要指出，沒有一種科學(xué)理論可以解釋所有問題，也沒有一種理論可以理清所有關(guān)系。人力資源管理作為一門社會(huì)科學(xué)，其涉及的理論與原理甚至比一些物理或生物科學(xué)更為微妙和難以定性。本文所敘述的僅僅是對(duì)美國(guó)地方政府人力資源管理的最新發(fā)展做一介紹，使之為我所用，成為具有中國(guó)特色的人力資源管理方法。