加快我國出口公共服務體系建設初探

出口公共服務是指國家職能部門，通過科學制定出口公共服務促進政策，依法運用行政管理權力，提供給出口企業平等享受的公共服務。出口公共服務主要包括政策性金融服務、保險支持、展覽服務、教育培訓、手續辦理、法律資助、創業服務、政策咨詢、貿易摩擦救濟、市場調研、技術服務等。出口公共服務新體系是指按照公開、公平、公正、透明的原則，以政府財政資助為主，通過科學規劃，逐步建立起多層次、多元化、結構合理、管理規范、服務高效的出口公共服務體系，能最大限度的發揮政府資源優勢、降低企業商務成本，滿足不同出口主體不同層次的服務需求。

一、構筑出口公共服務體系是實現貿易強國的需要

(一)國外經驗的借鑒

構筑完善的出口公共服務體系已成為發達國家以及部分發展中國家財政促進出口的重要手段。美國、法國等發達國家的財政促進出口方式在90年代中期已經走過了直接補貼、貼息的初級階段，實現了從直接投資型向間接公共服務型的轉變。美國在九十年代初按照其“國家出口戰略”的規劃，由商務部牽頭，在全國19個大城市里成立了“美國出口扶助中心”，由地方建立但接受商務部“中心”指導的其余81個“中心”也陸續建立。這些“中心”的主要任務是及時、有效地對中小出口企業提供多元化的公共服務。美國“出口扶助中心”是美國政府對其各類出口商提供有效服務、促進出口的成功典范。聯邦財政關于促進出口經費支出的原則是以提供公共的、促進性的服務為主。根據1993年美國國家出口戰略確定的重點支持方向，美國聯邦財政對促進出口的經費的安排重點和分類一直未變。支出重點為以下七個方面：市場開放談判及消除貿易壁壘，對抗外國政府的出口補貼支出，政策性融資與保險貼息支出，出口信息、咨詢與援助等服務支出，政府間的支持、游說與攻關支出，對國外重大項目的可行性研究資助，直接支持市場營銷活動的支出。從1993年到2004年12年間，美國聯邦用于促進出口的支出年平均數為26.61億美元，這些措施提高了美國產品的國際競爭力，不僅促使九十年代美國出口快速增長，而且帶動美國相關產業的穩步提高。

發達國家財政在促進出口方面的主要特點：一是財政資金投入大。發達國家財政在出口公共服務促進方面的投入資金是我國的幾倍甚至是幾十倍，這一方面說明發達國家的財政實力強，另一方面說明對出口公共服務的重視程度高：二是投資促進方式不同。我國以往更多的運用補貼、獎勵等直接投資的方式，這種方式不但投資量大，促進效果短期化，而且違反WTO反補貼法規定。國外促進方式更多采用間接服務促進型的方式，這種方式投資是針對所有企業，致力于整個出口服務環境的改善，是一種更高層次的促進方式：三是投資的重點不同。國外的促進資金扶持重點突出，主要是公共出口服務。因為隨著企業國際競爭力的增強和產業結構的不斷優化，企業對公共服務的需求不斷增強，對環境的要求更高，良好的出口服務環境對出口的高速增長和良性發展越來越重要；四是投資效果不同。我國這種直接投資型的促進方式，扶持作用時間短、范圍窄、效益低。發達國家把促進的重點放到出口公共服務方面是和本國貿易發展階段相適應的，完善的公共服務體系不但更加降低了企業的商務成本，增強了國際核心競爭力，而且增強了政府宏觀調控能力。

(二)建設和諧出口貿易環境的必要條件

中國如何實現從“貿易大國”向“貿易強國”的轉變?這是我們需要著手解決的新問題。要實現這種轉變其中一個很重要的條件是擁有和諧的出口貿易環境。構筑出口公共服務體系是建設和諧貿易環境的重要一環，是政府職能轉變的必然要求，是解決當前出口公共服務供應短缺的有力措施。過去的促進政策過分注重出口的拉動作用，忽視了出口貿易環境的改善。當前，我國外部環境趨于嚴峻，已經連續多年成為世界上遭受反傾銷起訴最多的國家。造成這種局面和我國財政出口促進政策有著一定的關系。這種促進政策對提高企業的競爭力和調節產業結構起到一定的作用，但同時也對出口環境造成不利影響。目前反傾銷被動局面、價格競爭加劇、貿易條件惡化等在一定程度上就說明了這一點。今后，我國的財政促進出口的思路和模式需要改進，財政促進政策要學會兩條腿走路，即要注重發揮直接性的財政促進政策的導向作用，繼續提升企業的國際競爭力，加快出口產品結構調整的步伐：同時更要注重出口貿易環境的改善，加快出口公共服務新體系的建設，為出口企業創造良好的貿易服務環境。

二、財政在扶持出口公共服務體系建設方面存在的問題

(一)政策缺位

2005年4～5月，商務部國際貿易經濟合作研究院以“問卷調查”的方式，面向我國主要省區部分出口企業開展了“關于轉變我國對外貿易增長方式的調查”。關于中國各級政府部門對出口企業服務的認可，68.9％的應答者認為“服務一般”：對“目前高出口增長背景下政府的出口促進”工作的看法，64.4％應答者認為“促進重點和方式應有所轉變”。從當前我國外貿出口的國內促進環境看，一方面出口出現多年的持續高速增長，另一方面出口公共服務供給不足的問題特別突出，我國目前表面上看從事出口公共服務的機構不少，但各自提供的服務獨立性強、系統性差，提供服務的內容有限，出口服務公共化程度明顯落后于我國的外貿市場化和國際化程度，出口服務供給遠不能滿足各類企業的發展需求，這將嚴重制約和影響出口的協調可持續增長。造成上述問題的主要原因之一是我國在出口公共服務方面，財政促進政策體系建設起步晚、發展慢，過去的政策過于重視對出口的鼓勵效應，而在扶持中介出口服務機構發展、加快出口信息網絡化建設、鼓勵出口公共服務領域適度競爭等方面尚未形成統一有效、覆蓋全國的財政性出口服務促進政策體系。

(二)投入不足

目前出口公共服務體系建設存在財政資金供給嚴重不足的問題、其主要原因：一是與出口對經濟的拉動效應相比，財政性出口促進資金的總規模偏少：二是財政促進重點沒有及時轉移到間接性出口公共服務體系建設上來。具體分析有以下三方面因素：一是出口公共服務體系建設未列入公共財政扶持出口的重點。我國目前的財政性出口促進政策資金80％主要集中在退稅政策資金、出口信用保險保費補貼、出口研發資助、開拓國際市場補貼、出口品牌培植、服務外包扶持等方面，真正用于出口公共服務體系建設方面的財政公共支出偏少。二是財政性出口促進政策資金使用重點不明確，存在資金投入“缺位”和“越位”現象。一方面由于出口公共服務體系建設緩慢，造成應由政府承擔的出口公共服務沒有完全承擔起來。如信息服務、政策咨詢、教育培訓、創業服務、貿易摩擦救濟等；另一方面財政性出口促進資金大量運用競爭性鼓勵方式投入到開拓國際市場、技術研發、品牌培植等方面，在市場經濟條件下這些方面的投資應逐漸由企業自身承擔：三是各地同時存在著各種形式的財政性出口促進政策資金，由于促進政策導向不明確，資金沒有形成集中有效的配置，沒有把出口公共服務體系建設統一納入到出口促進的重點。

(三)機制滯后

體制是長效的，而政策是暫時的。目前政策的不穩定在某種程度上反映了政策和體制的不一致。從出口公共服務促進的角度看，機制滯后表現在：一是當前財政性出口促進資金管理機制的一個顯著特征是財政直達企業的扶持方式，這種方式主要適合直接性的出口投資促進，例如中小企業開拓國際市場、招商補貼、反傾銷應訴等資助，不適合間接服務型政策的實施：二是缺乏資金反映評估指標體系。由于服務資金反映評估缺位，造成出口公共服務促進政策研究設計缺乏依據；三是財政管理體制對出口公共服務領域資金管理的公共性、外向性、公益性的特點極不適應，導致財政在資金預算，投資方向、投資方式、監管評估方式等方面沒有建立起適合出口公共服務體系建設資金管理特點的管理制度。

(四)監督不力

我國出口公共服務的監管尚存在行政管理職能不清、管理權責不明、監管規則不完善、效益評估體系缺位等問題。其主要原因是財政對出口公共服務的監管制度不完善，政府承擔著出口公共服務的供給者和監管者的雙重職能，難以有效地實現對出口公共服務的監管。由于上述原因造成在服務體系建設方面，資金支出預算增長動力不足，出口促進資金投向轉移緩慢，形成財政在出口公共服務體系建設方面投入的小規模、低供給現象。

三、構筑出口公共服務新體系的建議

(一)完善政策

財政促進政策體系的完善主要包括以下幾個方面：一是中央財政重點是鼓勵國際化、開放式出口信息網絡化服務組織機構建設，加快科技、信息與服務的高度融合；二是發揮中央財政政策的引導作用，鼓勵地方財政扶持資金投向提高城市外向綜合競爭力的展覽服務、教育培訓、手續辦理、法律資助、創業服務等出口公共服務，從而引導出口公共服務領域投資主體多元化格局的逐步形成；三是各地投資建立公共服務連鎖式服務中心，中央出臺鼓勵政策，中央與地方按比例出資建設，根據發展情況，中央逐漸減少投資比例，逐漸由地方占大比例。中心服務模式逐漸由全部供給向核心服務轉變，逐步將核心服務實現“服務外包、政府買單”的經營方式，最終將競爭性的服務交給市場；四是加大對外向經濟服務型人才的培養，為出口公共服務體系建設提供人才儲備。

(二)加大投入

我國仍然處在外向型經濟發展的初級階段，急需財政對出口公共服務基礎性建設的大量投入。一是財政應在出口發達地區率先加大投資，建立中國出口公共服務“起航艦”：二是優化財政支出結構，調整財政供給范圍，改變財政扶持包攬過多的弊端，在適當保留品牌培植、技術研發、信息網絡建設、服務外包等行業鼓勵政策外，逐步減少開拓國際市場、招商獎勵等競爭性扶持支出，明顯提高出口公共服務體系建設資金支出比重；三是充分發揮財政資金的乘數效應，以有限的財政投入帶動更多的社會投資。重視民間資本在這些領域的輔助作用，把一部分競爭性、經營性強的出口公共服務產品逐步交給外商及民間去投資，減輕財政負擔。

(三)創新機制

公共財政投資促進機制要隨著政府職能的轉變進一步探索和完善適合出口公共服務扶持資金特點的管理手段和調控機制，主要包括：一是改革現有促進機制，創建既適合直接促進又適合間接扶持的促進新機制，加大財政對官方及半官方促進機構培植，加快出口公共服務促進網絡的形成；二是加強對出口公共服務中介提供機構資金管理能力的監督評估，建立出口公共服務財政扶持資金快速反映機制，完善資金績效評估指標體系，使資金管理更加科學：三是完善制度。在促進機構資金審批使用、中介服務供給水平考評、內部資金管理監督等方面盡快出臺各項管理制度，保證政府資金的扶持引導成效。

(四)強化監督

財政監督作為財政出口促進資金管理的重要手段，必須最大限度地適應出口公共服務資金管理的特點，將財政監督貫穿于資金管理的全過程，使財政監督實現根本性的轉變。一是重視對預算編制的監督管理，加強預算資金財政監督的信息化建設：二要增強出口公共服務扶持資金決策程序的透明度；三是建立出口公共服務基金管理財政總監制度，建立高規格的專門監督機構：四是重視出口公共服務財政資金績效評估，建立相應的扶持資金評價指標體系，從動態上強化財政對出口公共服務扶持資金過程監管。