海陵區(qū)政府財(cái)政負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)分析與防范

摘要：文章從地方政府財(cái)政負(fù)債的背景出發(fā)，分析了地方財(cái)力與財(cái)政負(fù)債之間的平衡關(guān)系，提出了努力防范和化解泰州市海陵區(qū)政府財(cái)政負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的思路及建議措施。

關(guān)鍵詞：海陵區(qū)政府；財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)政負(fù)債；分稅制；防范；預(yù)警機(jī)制

近年來(lái)，為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建良好發(fā)展載體，一些地方政府利用多種途徑，積極籌集資金進(jìn)行工業(yè)園區(qū)建設(shè)和城市改造。這對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用是毋庸質(zhì)疑的。但政府負(fù)債規(guī)模的擴(kuò)大，無(wú)疑會(huì)加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，保持一個(gè)適度的、可控的、有效的財(cái)政負(fù)債規(guī)模，并時(shí)刻注意財(cái)政負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解，才是我們堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，建設(shè)和諧社會(huì)的理性選擇。

財(cái)政負(fù)債的書(shū)面釋義是“一級(jí)財(cái)政所承擔(dān)的能以貨幣計(jì)量、需以資產(chǎn)償付的債務(wù)”。但財(cái)政是社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者，一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)最終都有可能轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此財(cái)政負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)不僅僅包括直接債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)包括或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，如社會(huì)保障基金缺口風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)改革改制成本、公有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)以及一些由政府提供或明或暗的擔(dān)保而帶來(lái)的不確定性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一、 地方政府財(cái)政負(fù)債的背景

1． 分稅制體制下的地方財(cái)政狀況。1994年，國(guó)家實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革，在各級(jí)政府之間明確劃分事權(quán)及支出范圍的基礎(chǔ)上，按照事權(quán)與財(cái)力相統(tǒng)一的原則，結(jié)合稅種的特征，劃分中央與地方的稅收管理權(quán)限和稅收收入。其后，相繼進(jìn)行了1995年的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革，和2002年的所得稅收入分享改革以及省以下財(cái)政管理體制的框架構(gòu)建。應(yīng)該說(shuō)，分稅制財(cái)政體制改革總體上取得了顯著的成效，保證了國(guó)家財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，增強(qiáng)了中央財(cái)政的宏觀調(diào)控和資源配置的能力，調(diào)動(dòng)了地方政府增收節(jié)支的積極性。但考慮到改革的漸進(jìn)性，現(xiàn)實(shí)中也面臨著一些亟待解決的問(wèn)題，突出表現(xiàn)在基層（縣鄉(xiāng)）財(cái)政運(yùn)行困難。

（1）稅源主體不足，收入增長(zhǎng)乏力。1994年實(shí)行的分稅制，在按稅種劃分政府間收入時(shí)，首先考慮的是中央政府，將收入多、增長(zhǎng)潛力大的稅種全部或高比例上收，留給縣鄉(xiāng)的則是一些數(shù)額小、零散、不穩(wěn)定且征收成本較高的小稅種或者是好稅種的小頭，如增值稅的75%和100%的消費(fèi)稅要上繳中央財(cái)政，同時(shí)中央對(duì)“兩稅”的增量部分按1∶0.7的比例集中；企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅本是地方稅種，后改為中央和地方共享稅，起初各分享50%，2004年開(kāi)始中央分享60%，地方分享40%。相應(yīng)的，中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重，1993年為22%，1995年為52.2%，2004年為57.2%。隨著中央與地方共享稅種數(shù)量的增多、共享比例的提高和共享比重的加大，自然而然地弱化了本已十分脆弱的地方稅體系，目前真正屬于地方主稅種的只有營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅、契稅等。分稅制改革初期，地方稅約占全國(guó)稅收總量一般為20％~30％，到2003年這一比重降至10％左右，行政性收費(fèi)、罰沒(méi)收入、土地出讓收入和其他非稅收收入成為拉動(dòng)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)的主體。

（2）剛性支出過(guò)多，保障難度加大。在收入層層上移的同時(shí)，地方政府需要負(fù)擔(dān)的各項(xiàng)開(kāi)支卻沒(méi)有減少。一是財(cái)政供養(yǎng)人員不斷膨脹，使得僅人員經(jīng)費(fèi)一項(xiàng)就耗用了大量財(cái)力；二是義務(wù)教育、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安，環(huán)境保護(hù)等區(qū)域性公共產(chǎn)品仍由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)上級(jí)政府又將原有的事權(quán)下放下一級(jí)政府，將一些政策負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到地方政府的身上。三是為了體現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)、科技、教育、公檢法等社會(huì)事業(yè)的重視，相關(guān)的政策法規(guī)都明確要求這些事業(yè)支出的增長(zhǎng)幅度要超出地方財(cái)力的增長(zhǎng)幅度。而地方財(cái)政特別是縣鄉(xiāng)等基層財(cái)政再?zèng)]有財(cái)權(quán)集聚和責(zé)任釋放的載體而成為最終一級(jí)承擔(dān)者。四是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付需要配套資金。如國(guó)家對(duì)道路、通訊、能源、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等投資的項(xiàng)目，一般都要求當(dāng)?shù)刎?cái)政按比例配套資金，項(xiàng)目爭(zhēng)取得越多，配套的資金也越多，實(shí)際上剝奪了地方財(cái)政資金使用的自主權(quán)。而且越是困難的縣鄉(xiāng)，越難以保證配套資金，爭(zhēng)取專(zhuān)項(xiàng)資金的難度也越大。五是屢屢出現(xiàn)“上級(jí)請(qǐng)客，下級(jí)買(mǎi)單”的現(xiàn)象。中央和上級(jí)政府經(jīng)常出臺(tái)一些導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政增支減收的政策，而且要地方自行消化，使地方財(cái)政支出責(zé)任加大，非常被動(dòng)。

（3）債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)突出。由于財(cái)政收支缺口大，難以滿(mǎn)足基本公共支出需要，債務(wù)包袱沉重。一方面，地方財(cái)政顯性風(fēng)險(xiǎn)日益增大，主要表現(xiàn)為赤字預(yù)算、各種債務(wù)、應(yīng)付未付款、不良資金以及融資擔(dān)保引起的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，地方財(cái)政還存在著大量的隱性風(fēng)險(xiǎn)，包括社會(huì)保障欠賬，專(zhuān)項(xiàng)資金配套資金欠賬等。財(cái)政部部長(zhǎng)金人慶曾經(jīng)指出：“由于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、財(cái)政供養(yǎng)人員增長(zhǎng)過(guò)快、省以下財(cái)政體制不完善等原因，部分縣鄉(xiāng)財(cái)政較為困難，成為財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中比較突出的問(wèn)題，不僅影響了城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，而且影響了基層政權(quán)的穩(wěn)定。”

以海陵區(qū)為例，1996年地級(jí)泰州市成立時(shí)進(jìn)行了事權(quán)劃分，實(shí)行分稅制財(cái)政體制，市區(qū)主要稅收大戶(hù)均上劃市管，留區(qū)主要是中小企業(yè)，核定海陵區(qū)財(cái)政收入基數(shù)僅為12 251萬(wàn)元，支出基數(shù)（可用財(cái)力）為8 500萬(wàn)元，后因城管、環(huán)衛(wèi)、園林陸續(xù)上劃，支出基數(shù)漸減至7 700多萬(wàn)元。按當(dāng)時(shí)全區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人口計(jì)算，人均可用財(cái)力僅為1.1萬(wàn)元，包含人員工資性費(fèi)用、辦公費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)及各種會(huì)議費(fèi)、正常專(zhuān)項(xiàng)支出等，財(cái)力根本不夠維持正常支出。十多年來(lái)，我區(qū)作為主城區(qū)，在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和大力支持下，經(jīng)過(guò)全區(qū)上下的共同努力，全區(qū)經(jīng)濟(jì)財(cái)政發(fā)展較快，2006年全區(qū)財(cái)政總收入突破10億元，可用財(cái)力也增加到4.6億元。但隨著主城區(qū)范圍的擴(kuò)大，教師人數(shù)的不斷增加，國(guó)家調(diào)資剛性增支政策的陸續(xù)出臺(tái)，2006年全區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人口高達(dá)9 800多人，財(cái)政總支出達(dá)6.1億元，其中工資性支出比例達(dá)到82％以上（含各項(xiàng)隨工資性提取），區(qū)財(cái)政預(yù)算內(nèi)財(cái)力無(wú)法平衡，加之全區(qū)下崗職工高達(dá)1.5萬(wàn)多人，每年需要撥付解困和下崗再就業(yè)資金達(dá)5 000多萬(wàn)元，財(cái)力缺口越來(lái)越大。2007年上半年，隨著國(guó)家調(diào)資、增加地方津補(bǔ)貼等剛性增支政策出臺(tái)，新增財(cái)力尚不足落實(shí)增支政策所需，財(cái)政運(yùn)行更加困難。

2． 海陵區(qū)財(cái)政的特殊背景。

（1）事權(quán)財(cái)權(quán)不健全，調(diào)控能力較弱。鑒于地級(jí)泰州市成立時(shí)，原縣級(jí)泰州市多個(gè)綜合管理部門(mén)如土管、環(huán)保、物價(jià)、工商、稅務(wù)等上劃市管，海陵區(qū)政府事權(quán)職能不健全，財(cái)權(quán)調(diào)控能力較弱；各項(xiàng)行政性收費(fèi)、罰沒(méi)收入和其他非稅收收入很少，對(duì)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用十分微弱。加之所有國(guó)有商業(yè)銀行屬市管，海陵區(qū)政府缺少融資手段，可加以調(diào)控和運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)資源與平臺(tái)都十分貧乏。因此，泰州市政府在事權(quán)劃分時(shí)，明確海陵區(qū)主要職能是發(fā)展區(qū)級(jí)經(jīng)濟(jì)，管理街道事務(wù)工作，維護(hù)中心城區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)于今后市區(qū)城市建設(shè)項(xiàng)目，市政府明確海陵區(qū)參與舊城改造項(xiàng)目，建設(shè)資金向市申請(qǐng)撥付。

（2）收入支出不配比，財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難。由于建區(qū)時(shí)留在海陵區(qū)的財(cái)政供養(yǎng)人口過(guò)多，增長(zhǎng)過(guò)快，加之市區(qū)主要工業(yè)稅源上劃市，區(qū)屬企業(yè)基本上是一批中小企業(yè)，財(cái)政收入的增長(zhǎng)主要依靠城區(qū)三產(chǎn)服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，稅源后勁不足，可用財(cái)力十分有限，財(cái)政收支矛盾非常突出。為維持全區(qū)公教人員工資正常發(fā)放和黨政機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)，每年預(yù)算內(nèi)可用財(cái)力缺口在3 000多萬(wàn)元以上，此外，預(yù)算外每年還需要籌集改制解困資金5 000多萬(wàn)元（近幾年企業(yè)改制改制資金缺口高達(dá)3.6億元），財(cái)政負(fù)擔(dān)十分較重。隨著近幾年來(lái)調(diào)資政策的不斷出臺(tái)，目標(biāo)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，海陵區(qū)財(cái)政“保工資、保穩(wěn)定”負(fù)擔(dān)越來(lái)越大，運(yùn)轉(zhuǎn)十分困難。

（3）現(xiàn)有政府債務(wù)較重，超過(guò)政府承受能力。近年來(lái)，隨著海陵地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)園區(qū)建設(shè)、大規(guī)模舊城改造相繼展開(kāi)，搭建了新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺(tái)。但我區(qū)政府負(fù)債越來(lái)越大，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2007年上半年，全區(qū)政府負(fù)債規(guī)模已達(dá)18.2億元，其中海潤(rùn)公司承擔(dān)的企業(yè)改制負(fù)債3.6億、海陵資產(chǎn)公司舊城改造負(fù)債7.8億元、工業(yè)園區(qū)建設(shè)負(fù)債5.5億元。政府負(fù)債規(guī)模是全區(qū)當(dāng)年可用財(cái)力的4倍多。舊城改造項(xiàng)目市政府雖然出臺(tái)相關(guān)政策，但由于拆遷成本太高，部分舊城改造項(xiàng)目資金缺口很大，預(yù)計(jì)難以自求平衡，已成為區(qū)政府潛在債務(wù)包袱。

二、 地方財(cái)力與財(cái)政負(fù)債之間的平衡關(guān)系分析

從地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，地方政府為加快舊城改造進(jìn)程，改善投資環(huán)境，吸引外資流入，可以在財(cái)政無(wú)能力投入的情況下，適度舉債進(jìn)行發(fā)展。但發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加地方可用財(cái)力與財(cái)政負(fù)債之間必須存在著一定的平衡關(guān)系或內(nèi)在的制約關(guān)系，以實(shí)行兩者的共促雙贏和財(cái)政經(jīng)濟(jì)資源的良性循環(huán)。

具體而言，一般地方財(cái)政債務(wù)應(yīng)有一個(gè)警戒線(xiàn)，就是歷年財(cái)政欠賬不能超過(guò)年度財(cái)政收入的60%。前期，浙江省作出規(guī)定，以財(cái)政負(fù)債率（負(fù)債余額與當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值的比例）、債務(wù)率（債務(wù)余額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例）、償債率（還本付息額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例）為重點(diǎn)，對(duì)政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，以上3項(xiàng)指標(biāo)的上限分別為10%、100%、15%。參考這一觀點(diǎn)，我們認(rèn)為，財(cái)政負(fù)債應(yīng)控制在同期財(cái)政可用財(cái)力的100%以?xún)?nèi)較為合適，同時(shí)應(yīng)按照?qǐng)?jiān)決杜絕盲目違規(guī)舉債，嚴(yán)格控制負(fù)債規(guī)模，努力防范和化解地方政府過(guò)度負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)，著力構(gòu)建政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系的總體思路。

三、 努力防范和化解財(cái)政負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的思路及建議措施

1． 發(fā)展經(jīng)濟(jì)，壯大財(cái)源，為防范和化解財(cái)政負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)奠定基礎(chǔ)。一是圍繞稅源抓經(jīng)濟(jì)。牢固確立“稅源經(jīng)濟(jì)”意識(shí)，財(cái)政可以適當(dāng)運(yùn)用財(cái)政貼息和獎(jiǎng)勵(lì)等政策手段，調(diào)整產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，促使產(chǎn)品有銷(xiāo)路、發(fā)展前景好、經(jīng)濟(jì)效益高的企業(yè)加快發(fā)展，做大企業(yè)規(guī)模。認(rèn)真貫徹落實(shí)海陵區(qū)委、區(qū)政府已制定的扶持重點(diǎn)和成長(zhǎng)型企業(yè)、服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的一系列政策規(guī)定，使有限的財(cái)政資金發(fā)揮“乘數(shù)效應(yīng)”，引導(dǎo)社會(huì)資金擴(kuò)大投資需求。二是圍繞效益抓項(xiàng)目。積極轉(zhuǎn)變招商引資工作思路，變“引資”為“選資”，將“投入產(chǎn)出率”引入招商工作的考核指標(biāo)體系，以對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)為重點(diǎn)，大力招引符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力強(qiáng)、創(chuàng)稅能力強(qiáng)的企業(yè)和項(xiàng)目。加快推進(jìn)在手項(xiàng)目的實(shí)施力度，切實(shí)增強(qiáng)項(xiàng)目的對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的支撐作用。三是圍繞財(cái)力抓考核。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，建立財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，把GDP對(duì)財(cái)政收入和稅收收入的貢獻(xiàn)率作為衡量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和效益的重要杠桿，把可用財(cái)力的增長(zhǎng)作為衡量政府工作的重要指標(biāo)確保財(cái)力增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同步。

2． 整合存量資產(chǎn)，盤(pán)活土地資源，緩解到期債務(wù)。鑒于目前我區(qū)財(cái)政財(cái)力主要用于維持全區(qū)黨政機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)和公教人員工資的發(fā)放，此外還需要籌集解困及再就業(yè)資金維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，因此，我區(qū)舊城改造和園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，主要靠向銀行舉債來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)和平衡。目前不少債務(wù)已到償還期限，從海陵區(qū)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政實(shí)際出發(fā)，緩解資金困難，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)選擇，一是積極上爭(zhēng)資金。特別是對(duì)于舊城改造項(xiàng)目難以平衡的資金缺口，區(qū)相關(guān)部門(mén)應(yīng)積極主動(dòng)向市委、市政府匯報(bào)，爭(zhēng)取市財(cái)政的支持。二是整合現(xiàn)有存量資產(chǎn)，盤(pán)活土地資源。區(qū)相關(guān)部門(mén)對(duì)企業(yè)改制資產(chǎn)要加大清理和變現(xiàn)力度，城建部門(mén)應(yīng)加快拆遷安置進(jìn)度，將能夠開(kāi)發(fā)上市的土地資源盡快整合上市，通過(guò)土地資源的盤(pán)活，取得的拍賣(mài)收入逐年償還園區(qū)建設(shè)和城市改造債務(wù)。

3． 確立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，界定風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，建立和完善財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和防范機(jī)制。一是政府和財(cái)政部門(mén)，要充分認(rèn)識(shí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的危害性和防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要性，樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和憂(yōu)患意識(shí)，建立地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分析體系，確定監(jiān)控指標(biāo)體系和分析方法，對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控。二是清晰界定政府和各部門(mén)之間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，將防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任量化到地區(qū)、部門(mén)乃至個(gè)人，建立防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的考核責(zé)任制，防止下級(jí)政府隨意向上級(jí)政府轉(zhuǎn)移自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。三是設(shè)置財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范基金，建立規(guī)范的地方財(cái)政償債機(jī)制，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。成立地方政府財(cái)政債務(wù)歸口管理的機(jī)構(gòu)，按照責(zé)權(quán)利和借用還相統(tǒng)一的原則，分清責(zé)任，監(jiān)督債務(wù)資金的使用及償還狀況。

4． 實(shí)行各項(xiàng)改革，規(guī)范財(cái)政收支管理。一是在財(cái)政收入管理上，做到應(yīng)收盡收。嚴(yán)禁在國(guó)家統(tǒng)一法規(guī)政策之外，亂開(kāi)減免稅的口子，堅(jiān)決堵塞各種收入漏洞；推行收支兩條線(xiàn)管理，切斷部門(mén)預(yù)算外收入與支出之間的橫向聯(lián)系，抑制部門(mén)亂收費(fèi)、亂支出的勢(shì)頭，將財(cái)政性支付納入財(cái)政部門(mén)直接控制之下。二是在財(cái)政支出管理上，提高財(cái)政資金使用效益。實(shí)施部門(mén)預(yù)算，將各類(lèi)不同性質(zhì)的財(cái)政性資金統(tǒng)一編制到資金使用部門(mén)，細(xì)化預(yù)算編制項(xiàng)目并加強(qiáng)預(yù)算論證；地方財(cái)政資金要逐步退出一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，增加農(nóng)業(yè)、能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施以及教育、科技、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等方面的支出；實(shí)行政府采購(gòu)制度，將財(cái)政資金的使用置于群眾監(jiān)督之下；在可能的范圍內(nèi)推行財(cái)政資金的信貸使用。

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作者簡(jiǎn)介：楊杰，中共泰州市海陵區(qū)委書(shū)記。

收稿日期：2007-09-05。