引入新的產權主體是電信改革的關鍵

目前，人們對電信行業的手機單向收費、套餐制度、漫游費和座機費等問題十分關注，以至于很多人大代表也在不同場合把這些問題在各級人大會議上提出，這都證明電信行業里早已存在的行業壟斷現象已成為社會關注的熱點，并將得到相關職能部門的重視。

其實，即使在相關職能部門的干預下，以上熱點問題得到了部分或全部解決，但是電信行業的壟斷又必然將會以其他新型的、隱蔽的形式表現出來。因為，很多中外的類似經驗告訴我們，只憑輿論熱情和行政干預，是不可能完全消除行業壟斷的。只要壟斷的制度基礎還存在，獲取由壟斷帶來的利益最大化必然是各個電信運營商理性地選擇。

那么，對電信行業實施管制和引入競爭就顯得非常重要。其實對電信行業的管制很多年前就開始實施，一系列與電信行業相關的立法也在大力制定中；從電信行業的政企分開到中國電信的拆分，從組建中國聯通到電信與網通的南北分制，從成立獨立的電信監管機構到各大電信運營商紛紛上市等等行為，也可以看出電信行業似乎并不缺乏競爭。但是，透過熱鬧的“自由競爭”和制定眾多電信法規背后，各個電信運營商漂亮的收益曲線與老百姓對電信行業日益高漲的不滿形成鮮明對比。理性的分析者會發現如果管制者和競爭者之間、競爭者與競爭者之間的產權都是統一的、相關的或同向的，那么，管制必將缺位，競爭必將不完全。

哈耶克在書中這樣說：“要使競爭發揮作用，不僅需要適當的組織某些編制，如貨幣、市場和信息渠道——它們之中有些是私有企業從來不能充分提供的而且它尤其依賴于一種適當的法律制度的存在。這種法律制度的目的在于既維護競爭，又使競爭盡可能有利地發揮作用。法律僅僅承認私有財產和契約自由是根本不夠的，它更依賴于對適用于不同事物的財產權的明確限定”。

產權是由財產所有權所派生出來的概念，是某個個體對某經濟物品、稀缺資源或交易對象的權利，是建立在財產所有權基礎之上的，以所有權為核心的各種行為權利的總和。它規定了經濟行為主體（個人、企業和國家）在稀缺資源使用方面的地位，規定了每個行為主體在與其它行為主體的相互交往中須遵守的規范和不遵守這些規范時必須承擔的成本，以減少各行為主體為爭奪稀缺資源而發生沖突的可能性以及這些沖突可能帶來的損失。

解決中國電信行業壟斷的核心問題是產權問題。由于所有競爭者產權主體大部分同屬于國家，企業相互間的競爭實際成為一個組織的內部競爭。管制者又非獨立的第三方，他們與電信運營商有著歷史上的由來已久的牽連。因此，電信行業內競爭主體間的交易費用體系無法清晰。

現代產權理論以R·科斯的《企業的性質》和《社會成本問題》為基礎，從科斯的三個定理中我們可以看出引入新的產權主體對中國電信行業改革是多么重要。

科斯定理1：如果交易成本為0，不管權利如何進行初始配置，當事人之間的談判都會導致使這些財富最大化的安排。顯然，中國電信業內各競爭主體盡管產權一致，但交易費用肯定不為0，所以競爭主體不可能通過談判解決問題。這也可以說是拆分中國電信、組建中國聯通和電信與網通的南北分制等等行為的理論依據，至少說，在同一產權范圍內中國電信行業的競爭顯得非常“熱鬧”和“自由”。

科斯定理2：交易成本不可能為0，所以不同的權利界定會帶來不同效率的資源配置。正是由于各競爭主體的交易費用不為0，所以對各家電信運營商權利的界定至關重要。各家電信運營商由于占有電信基礎網絡這一稀缺資源，從而控制整個產業鏈。當各電信運營商在面臨核心利益收到挑戰時，必然會結成同盟以阻止競爭的發生。如果這種權利無法得到有效約束，電信運營商就會努力探究權利的邊界以期獲得最大收益，并進一步加劇壟斷的程度和競爭的不完全。這種權利配置的不合理，肯定會帶來資源配置的不合理。也正是中國電信業內各競爭主體產權邊界無法清晰界定，才帶來競爭效率低下。當然，競爭效率的低下并不代表收益效率的低下，正是這種低下的競爭效率，才讓中國電信企業獲得豐足的回報。

科斯定理3：產權制度的供給是人們進行交易、優化資源配置的基礎。既然產權制度是基礎，那么如果競爭主體沒有產權之分，行業內沒有完善的產權制度，就根本無法達到對交易和資源配置的優化。不同產權主體才能提供全面和真實的市場競爭，只有建立一個完善充分的產權制度才能進行合理的交易和資源配置。引入不同的產權的主體是根本解決電信行業壟斷的根本方法。

這么多年，正是由于這種產權不分情況的存在，政府多次實施電信改革和改變管制主體，也就只能治標不治本。拆分也好，制定法律也好，管制主體的獨立性也好，政府都不可避免還是要遇到以下問題：（1）各大運營商花費巨額費用，通過十來年時間，在全國范圍內建設自己的基礎網絡，但相互之間資源卻不能共享，造成資源極大浪費。因此，很多電信業內業外人士都希望能建立全國統一的電信業務平臺，能達到各個電信運營商之間的資源共享；（2）由于在光傳輸領域內技術（如DWDM）的不斷發展，目前一根光纖可以傳輸上T級別的容量。過去鋪設大量光纜，實際中一根光纜最多使用幾芯，大多光芯浪費。各大運營商的基礎網絡建設明顯超前，已成為不爭的事實，這也從客觀上證實了中國近期內不需要建設大規模的電信基礎網絡；（3）新的進入者如果要想與在位的電信運營商站在同一起跑線上，就必須建設獨立的電信基礎網絡，想通過租借競爭對手的網絡來實現與之抗衡，顯然是不可想象的。通過基礎網絡資源的唯一性來控制整個產業鏈，也正是各大電信運營商經常采取的手段。并且，政府從全局性、經濟性和戰略性等角度已經肯定不會允許新入者建設新的電信基礎網絡，因此，新入者就算懷揣巨額資金也不敢輕言進入。

從實際情況也可以看出，大多目前進入中國電信領域內的外資和民營資本在投資方向和重點上都顯得非常謹慎。由于外資和民營資本無法直接投資中國電信的基礎網絡建設，因此，只有與在位電信運營商在市場和業務領域內合作。在電信增值業務、電信終端市場、電信廣告業務等領域可以看到外資和民營資本的身影。但這種外資和民營資本的進入并不能帶來真正的競爭，它們最終只能成為中國電信產業鏈上的一個個實體。

可以說，真正解決中國電信行業壟斷問題的核心是必須引入新的產權主體，可是客觀條件又已經關上了新的產權主體進入的大門，這一悖論造成了中國電信行業目前的尷尬。

這一悖論的核心是：電信網絡資源的不可再生性和不可復制性（在位電信運營商所獨有的）與運營的獨立性和多樣性的矛盾。要解決這個悖論，NGN（下一代通信網絡）已經從純技術的角度提出了解決方法。

具體來說，NGN是一種業務驅動型網絡，通過開放式協議和接口，實現業務與呼叫控制分離以及呼叫控制與承載分離，使業務獨立于網絡，以便靈活、快速地提供業務。在NGN中，用戶可以自己定義業務特征，而不必關心具體承載業務的網絡形式和終端類型。這種開放式業務架構，可不斷地滿足用戶的業務需求，增強運營網絡的綜合競爭力，實現可持續發展。因此，NGN把未來通信網絡進行分層，基礎網絡部分作為承載層可以獨立運行，業務運營部分作為業務層可以獨立于承載層存在。

那么，借鑒這種分層制度，把電信基礎網絡運營與電信業務運營進行分層，也可以在保證國家核心利益（基礎網絡部分）不受侵害和新的進入者（業務運營部分）靈活、公平地進入之間達到平衡。由于NGN是未來電信發展的必由之路，因此，不論從技術的角度上要將電信基礎網絡運營與電信業務運營分離，從增強競爭實效、引入新的產權主體角度上也應該將電信基礎網絡運營與電信業務運營分離。因此，可以成立專門的電信基礎網絡資源管理公司（不能進行業務運營）。

由于電信基礎網絡具有天然壟斷的性質，只有政府把它作為公共資源直接加以控制，才可能做到面向競爭性的電信服務公平開放、公平接入、合理收費。統一后的電信基礎網絡如同飛機場或高速公路，由政府按照公共資源統一管理。由于這部分資源的特殊性，可將其視為燈塔，即公共品，政府統一建設、統一規劃和統一使用，這樣電信的普遍服務問題也能迎刃而解。

在成立專門電信基礎網絡資源管理公司后，政府可以將競爭最為激烈的經營權分配給原來的電信運營商以及新的進入者。允許各個電信運營商在共有的電信基礎網絡上開發各自的業務。當電信行業的基礎網絡作為一種公共品出現時，各大運營商的主體多樣化就不是問題的關鍵所在。外資和民營資本也不會因為靠租借別人的網絡來開展自己的業務導致處處受限而猶豫不前。

具體而言，政府對電信基礎網絡的管制應如下處理：（1）由于各大電信運營商在建設自己的基礎網絡時投入了大量的物力和財力，因此，成立電信基礎網絡資源管理公司時應該充分考慮原來電信運營商的利益。固定成本核算、機會成本核算、人員安置等等問題還需要進行大范圍的探討；（2）在補償原來各大電信運營商因基礎網絡被回收帶來的損失時，可以考慮在各種新業務的準入上給予優惠；（3）電信基礎網絡資源管理公司提供向第三方開放的標準接口并規范各種類型接口的收費標準，對所有準入者一視同仁；（4）電信基礎網絡資源管理公司必須短期內盡快承擔電信基礎網絡的建設、維護和管理。

從全球范圍來看，業務轉型是整個電信行業轉型的關鍵之一，隨著網絡的普及和通信在人們經濟生活中的作用日益增大，多業務、融合化的無縫通信成為一種迫切需求。網絡規模的不斷擴大和網絡結構的復雜直接導致了運營管理運行成本比例不斷上升，為了單一的業務而建立相應的網絡成為綜合性運營商的成本包袱。因此，各個電信運營商應該轉變觀念，將原來既是網絡建設者又是網絡使用者轉換成單純的網絡使用者，這樣也更有利于運營商專心發展各種業務，更有利于市場的充分競爭。

參考文獻：

1．Coase．R．H．The problem of social cost．Journal of Law and Economics，1960．

2．劉守英．財產權力與制度變遷．上海：上海三聯書店，1990．

3．科斯．企業、市場與法律．上海：上海三聯書店，1990．

作者簡介：忻展紅，北京郵電大學教授、博士生導師；李雷，北京郵電大學管理科學與工程2005級博士生。

收稿日期：2007-07-07。